Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 13.09.2016
Naslov: Čisto mesto Ptuj d.o.o. - Občina Hajdina
Številka: 090-195/2016
Kategorija: Poslovna skrivnost
Status: Odobreno


Sodba Upravnega sodišča

 

POVZETEK:

Prosilec je zahteval koncesijsko pogodbo za opravljanje obvezne lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na poslovno skrivnost. V pritožbenem postopku je IP odločil, da podatkov iz koncesijske pogodbe že po vsebini ni mogoče določiti za poslovno skrivnosti, ker gre za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj so povezani s porabo javnih sredstev pa tudi z opravljanjem javne funkcije (3. odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ).

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-195/2016/2

Datum: 13. 9. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nad. IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, 117/06–ZDavP-2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/14-ZDIJZ-D, 19/15–odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nad. ZDIJZ) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G, v nad. ZUP) o pritožbi Čisto mesto Ptuj d.o.o., Dornavska c. 26, 2250 Ptuj, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Ulčar & partnerji d.o.o., Odvetnik …, Šlandrova ulica 4, 1231 Ljubljana - Črnuče (v nad. prosilec), zoper odločbo Občine Hajdina, Zg. Hajdina 44/a, 2288 Hajdina (v nad. organ) št. 090-1/2016-4 z dne 29. 7. 2016, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca zoper odločbo Občine Hajdina, št. 090-1/2016-4 z dne 29. 7. 2016, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati: Koncesijsko pogodbo za opravljanje obvezne lokalne gospodarske javne službe zbiranja določenih vrst komunalnih odpadkov, obdelave določenih vrst mešanih komunalnih odpadkov in odlaganje ostankov obdelave ali odstranjevanje komunalnih odpadkov na območju Občine Gorišnica, Občine Hajdina, Občine Juršinci in Občine Markovci, št. 430-17/2012 z dne 15. 4. 2016.
  1. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.

 

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je dne 6. 7. 2016 na organ naslovil zahtevo, v kateri je med drugim zahteval tudi koncesijsko pogodbo za opravljanje obvezne lokalne gospodarske javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki v Občini Hajdina.

 

Organ je dne 15. 7. 2016, z dopisom št. 090-1/2016-2, v postopek pozval Komunalno podjetje Ptuj d.d. (v nad. stranski udeleženec), s katerim je bila sklenjena dotična koncesijska pogodba, ter ga pozval k izjasnitvi, ali prijavlja stransko udeležbo v postopku, oz. ali zahtevana informacija zanj predstavlja poslovno skrivnost.

 

Stranski udeleženec je na poziv organa odgovoril z dopisom št. 166/2016-JJ z dne 21. 7. 2016, v katerem je priglasil stransko udeležbo v postopku ter navedel, da predmetna koncesijska pogodba predstavlja njegovo poslovno skrivnost, in sicer upoštevajoč Sklep o določitvi podatkov, ki pomenijo poslovno skrivnost družbe z dne 12. 12. 2002. V tem delu se je stranski udeleženec skliceval tudi na 40. člen koncesijske pogodbe, po kateri se koncedent in koncesionar obvezujeta, da bosta varovala dokumente in podatke, ki so določeni kot državna, uradna, vojaška ali poslovna tajnost oz. skrivnost. Z razkritjem predmetnega dokumenta bi podjetju nastala občutna škoda – bistveno zmanjšan konkurenčni položaj v postopkih pridobitve poslov na področju ravnanja s komunalnimi odpadki, če bi nepooblaščena oseba izvedela za podatke iz koncesijske pogodbe, predvsem v delu, ki se nanaša na ceno storitve. Prosilec bi na podlagi zahtevanih podatkov prišel do kalkulacij in izračunov poslovanja, kar bi podjetju povzročilo škodo pri naslednjih postopkih pridobitve poslov na področju ravnanja s komunalnimi odpadki. Glede na to, da se bo izvajanje koncesijske pogodbe pričelo šele s 1. 1. 2017 pa stranski udeleženec meni tudi, da koncesijska pogodba ne more biti javna, saj se še ne izvršuje.

 

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-1/2016-4 z dne 29. 7. 2016, s katero je zahtevo zavrnil v delu, ki se nanaša na koncesijsko pogodbo za opravljanje obvezne lokalne gospodarske javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki v Občini Hajdina, sklicujoč se na 2. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost).

 

Zoper odločbo organa je prosilec dne 9. 8. 2016 vložil pritožbo, v kateri navaja, da se je organ neupravičeno skliceval na izjemo iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj koncesijska pogodba ne more biti opredeljena kot poslovna skrivnost, saj gre za dokument, ki je javen že po zakonu oz. gre v konkretnem primeru za podatke o porabi javnih sredstev. Prosilec zahteva povračilo stroškov postopka.

Organ je stranskega udeleženca dne 18. 8. 2016, z dopisom št. 090-1/2016-6, seznanil s pritožbo prosilca in ga pozval k opredelitvi do pritožbenih navedb.

 

Na poziv organa je stranski udeleženec odgovoril z dopisom št. 210/2016-JJ z dne 26. 8. 2016, v katerem vztraja pri svoji odločitvi, da koncesijska pogodba predstavlja njegovo poslovno skrivnost. Dodatno stranski udeleženec ponovno poudari, da se izvajanje javne službe začne s 1. 1. 2017, zato v času do začetka dejanskega izvajanja koncesijske pogodbe ne gre za porabo javnih sredstev, saj še ni prišlo do nobenega prejema plačila iz naslova, zaradi česar v konkretnem primeru ni mogoče govoriti o porabi javnih sredstev.

 

IP je dne 31. 8. 2016 prejel dopis organa št. 090-1/2016-8 z dne 29. 8. 2016, s katerim mu je ta, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Dopisu je organ priložil Koncesijsko pogodbo za opravljanje obvezne lokalne gospodarske javne službe zbiranja določenih vrst komunalnih odpadkov, obdelave določenih vrst mešanih komunalnih odpadkov in odlaganje ostankov obdelave ali odstranjevanje komunalnih odpadkov na območju Občine Gorišnica, Občine Hajdina, Občine Juršinci in Občine Markovci št. 430-17/2012 z dne 15. 4. 2016, ki je predmet zahteve prosilca.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Kot izhaja iz določbe 1. odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil.


IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga in da se ta nahaja v materializirani obliki, ker je organ zahtevani dokument IP tudi posredoval, skupaj z odstopljeno pritožbo. Prav tako ni sporno vprašanje, ali zahtevani dokument spada v delovno področje organa. Koncesijska pogodba je namreč dokument, na podlagi katerega se izvaja obvezna gospodarska javna služba.


Zahtevana Koncesijska pogodba za opravljanje obvezne lokalne gospodarske javne službe zbiranja določenih vrst komunalnih odpadkov, obdelave določenih vrst mešanih komunalnih odpadkov in odlaganje ostankov obdelave ali odstranjevanje komunalnih odpadkov na območju Občine Gorišnica, Občine Hajdina, Občine Juršinci in Občine Markovci št. 430-17/2012 z dne 15. 4. 2016 tako nedvomno izpolnjuje kriterije za informacijo javnega značaja iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ.

 

V konkretnem primeru je sporno, ali zahtevana koncesijska pogodba predstavlja izjemo od prostega dostopa po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost) oz., ali je kljub morebitnemu obstoju te izjeme, treba dostop dovoliti na podlagi 2. ali 3. odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Na podlagi 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Po 1. odstavku 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09-UPB3 s spr. in dop.; v nad. ZGD-1) se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po 2. odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Poleg tega IP opozarja, da ZGD-1 v 3. odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.


IP ugotavlja, da je zahtevana informacija nastala na podlagi 39. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Ur. l. RS, št. 32/93, 30/98 – ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11 – ORZGJS40, v nad. ZGJS), ki določa, da s koncesijsko pogodbo koncedent in koncesionar uredita medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesionirane gospodarske javne službe, zlasti pa:

 - način in roke plačil in morebitne varščine,

 - razmerja v zvezi s sredstvi, ki jih vloži koncedent,

 - dolžnost koncesionarja poročati koncedentu o vseh dejstvih in pojavih, ki utegnejo vplivati na izvajanje javne službe na način in pod pogoji, določenimi v koncesijskem aktu,

 - način finančnega in strokovnega nadzora s strani koncedenta,

 - pogodbene sankcije zaradi neizvajanja ali nepravilnega izvajanja javne službe,

 - medsebojna razmerja v zvezi z morebitno škodo, povzročeno z izvajanjem ali neizvajanjem javne službe,

 - razmerja ob spremenjenih in nepredvidljivih okoliščinah.

 - način spreminjanja koncesijske pogodbe,

 - prenehanje koncesijske pogodbe in njeno morebitno podaljšanje,

 - prenos objektov in naprav (odkup koncesije) in morebitno restitucijo po prenehanju koncesije.

 

IP ugotavlja, da je predmet zahteve informacija, ki jo je na podlagi javnega razpisa ustvaril organ. Glede na navedeno dokument kot tak ne more biti (in tudi ni) označen kot poslovna skrivnost. Vendar pa je organ v skladu z 2. odstavkom 40. člena ZGD-1 dolžan varovati poslovne skrivnosti družbe, s katerimi je bil seznanjen v okviru opravljanja javnopravnih nalog. Glede na navedeno je IP ugotavljal, ali je v danem primeru podan subjektivni kriterij varovanja poslovne skrivnosti oz. povedano drugače, ali informacija, ki je predmet presoje, izhaja iz dokumentov, ki ustrezajo kriteriju iz 1. odstavka 39. člena ZGD-1. Stranski udeleženec kot koncesionar oz. pogodbena stranka je v postopku zatrjevala obstoj poslovne skrivnosti, sklicujoč se na Sklep o določitvi podatkov, ki pomenijo poslovno skrivnost družbe z dne 12. 12. 2002, v katerem so kot poslovna skrivnost opredeljene tudi koncesijske pogodbe. Navedeno sicer ustreza zakonski določbi po 1. odstavku 39. člena ZGD-1, vendar pa je v danem primeru treba informacijo preizkusiti tudi z vidika 3. odstavka 39. člena ZGD-1, na podlagi katerega se kot poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

V skladu s 1. členom ZGJS se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine (v nad. javne dobrine) kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja država oz. občina zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Pri zagotavljanju javnih dobrin, je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb (2. člen ZGJS). Pri tem zgoraj citiran 39. člen ZGJS tudi izrecno določa, kakšna mora biti vsebina koncesijske pogodbe, kar pomeni, da je vsebina zakonsko regulirana in ni prepuščena svobodi volj sodelujočih. Povedano drugače, sodelujoči oz. pogodbena stranka sicer lahko označi vse informacije za poslovno skrivnost, vendar organ, ki takšen postopek vodi, temu ni dolžan oz. zavezan slediti. Gre namreč za izvajanje javne službe, kar je v javnem interesu, zato je v teh segmentih izrednega pomena nadzor javnosti nad koncesionirano dejavnostjo. Če bi dopustili možnost, da koncesionar in koncendent podatke iz koncesijskih pogodb označita za poslovno skrivnost, bi povsem onemogočili nadzor javnosti nad zakonitostjo postopka sklepanja in izvajanja koncesijske pogodbe. Iz vsebine koncesijske pogodbe je namreč po naravi stvari mogoče sklepati, ali sta koncesionar in koncendent pri sklepanju predmetne pogodbe upoštevala določbe ZGJS in Uredbe o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Ur. l. RS, št. 87/12 in 109/12, v nad. Uredba).

 

Stranski udeleženec je v svojem dopisu z dne 21. 7. 2016 navedel, da kot poslovno skrivnost še posebej šteje izhodiščne cene storitev, ki izhajajo iz 20. člena predmetne koncesijske pogodbe, pri čemer IP navaja, da nikakor ni mogoče pričakovati, da bi se ti podatki varovali kot poslovna skrivnost. Iz teh podatkov namreč izhaja znesek določenih elementov cene storitve, ki se izvaja kot javna služba, kar z institutom poslovne skrivnosti, s katerim se varujejo podatki, ki vplivajo na konkurenčni položaj subjekta, ni in ne more biti povezano. Subjekt, ki izvaja gospodarsko javno službo, mora za to storitev določiti ceno po vnaprej določeni metodologiji v skladu z Uredbo, soglasje k tej ceni pa poda Občinski svet organa, zato elementov te cene ne moremo šteti za poslovno skrivnost. Stranski udeleženec oz. izvajalec javne službe ne določi cene na podlagi tržnih zakonitosti, temveč gre za zakonsko regulirano ceno. To pomeni, da mora biti podatek o ceni storitev za izvajanje javne službe transparenten in tudi z vidika porabe javnih sredstev, v povezavi s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ, prosto dostopen. Takšna pogodba zato ne more predstavljati poslovne skrivnosti organa niti stranskega udeleženca. Podatkov iz koncesijske pogodbe torej že po naravi stvari niti ni mogoče določiti za poslovno skrivnosti, ker gre za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj so povezani z opravljanjem javne funkcije (3. odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ). Pojem »javne funkcije« namreč ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati s pojmom »javne službe« v javnopravnem pomenu te pojmovne zveze – takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 (tako tudi IP v odločbi št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014 in v odločbi št. 090-55/2014/2 z dne 16.05.2014).

 

Glede navedb stranskega udeleženca, da se izvajanje javne službe začne s 1. 1. 2017, kar pomeni, da v konkretnem primeru še ni prišlo do porabe javnih sredstev oz. da stranski udeleženec ni prejel še nobenega plačila za izvajanje konkretne koncesijske pogodbe, pa IP pojasnjuje, da v konkretnem primeru ni relevantno, kdaj se začne izvrševati predmetna koncesijska pogodba oz. ali je že prišlo do izplačila javnih sredstev. V konkretnem primeru je bistveno, da je koncesijska pogodba že podpisana oz. podeljena, kar pa v konkretnem primeru nedvomno je, ne glede na to, ali so bila javna sredstva že pridobljena/porabljena ali ne. Pojem porabe javnih sredstev v smislu 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ namreč ni mogoče razlagati na način, da bi morala biti javna sredstva že izplačana/porabljena, da bi se določena informacija lahko razkrila. V tem določilu ne piše, da morajo biti javna sredstva že prejeta oz. porabljena, ampak piše le to, da se ne glede na določbe 1. odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do določene informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 865/2015-16  z dne 7. 9. 2016.

 

V tem delu IP še dodaja, da se mora vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, zavedati, da sklepa posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti. Vsakdo ima pravico vedeti, kako se razpolaga z javnimi sredstvi ne glede na to, ali je drug partner v nekem poslu, kjer javnopravni subjekt razpolaga z javnimi sredstvi, oseba javnega prava ali zasebnopravni subjekt. Podatki o porabi javnih sredstev so tako vedno javni. Takšno stališče je IP zavzel že v odločbi št. 090-210/2014/15 z dne 22. 4. 2016, Upravno sodišče RS pa je takšnemu stališču IP pritrdilo v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016.  

 

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane katere druge izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.

 

Po pregledu zahtevane koncesijske pogodbe in na podlagi zgornjih argumentov je IP ugotovil, da ta ne predstavlja poslovne skrivnosti, niti nobene druge izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, zato je organ prosilcu neupravičeno zavrnil dostop so zahtevane koncesijske pogodbe, pritožba prosilca pa je utemeljena. V skladu z navedenim in na podlagi citiranih pravnih podlag je IP ugotovil, da je organ na prvi stopnji zmotno uporabil materialno pravo (saj zahtevani dokument ne predstavlja poslovne skrivnosti in s tem izjeme po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ), zato je na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odpravil izpodbijano odločbo in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Prosilec je v pritožbi priglasil tudi svoje stroške, pri čemer je IP zahtevo prosilca za povrnitev stroškov kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 113. člen ZUP namreč v 1. odstavku določa, da stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka, gredo v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, zato gredo, skladno s 1. odstavkom 113. člena ZUP, priglašeni stroški v breme prosilca.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - UPB5; s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl.upr.ved.,

raziskovalka IP

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka