Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 18.03.2008
Naslov: Časnik Finance, Željka Zagorac - MZZ
Številka: 021-100/2007
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?, Osebni podatek, Mediji, Javni uslužbenci, funkcionarji
Status: Delno odobreno


Datum: 18.03.08
Številka: 021-100/2007/12

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 9. odst. 45. čl. Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/2006 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZMed), 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB in 105/06 – ZUS-1, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Željke Zagorac, novinarke Časnika Finance d.o.o., Dalmatinova 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka) z dne 22. 11. 2007, zoper zavrnilni odgovor Ministrstva za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana z dne 14. 11. 2007 in z dne 22. 11. 2007 (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij po zakonu o medijih naslednjo
 
ODLOČBO

1.    Pritožbi se ugodi.
2.    Organ je dolžan prosilki v roku petih (5) delovnih dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
- pogodbe št. 1811-05-000082 z dne 1. 3. 2005, pri čemer mora v 3. čl. te pogodbe prekriti ime in priimek izvajalca strokovnega dela in v 9. čl. pogodbe prekriti ime in priimek osebe, ki je skrbnik pogodbe na strani izvajalca,

- aneksa št. 1 k pogodbi št. 1811-05-000082 z dne 4. 7. 2007, pri čemer mora v 3. čl. aneksa prekriti ime in priimek osebe, ki je skrbnik pogodbe na strani izvajalca,

- aneksa št. 4 k pogodbi št. 3311-02-828774 o izvajanju in financiranju raziskovalnega projekta št. V5-0774 v okviru Ciljnega raziskovalnega programa »Konkurenčnost Slovenije 2001-2006«, pri čemer mora med podpisniki na zadnji strani dokumenta prekriti ime in priimek osebe, ki je vodja projekta.

3.    V preostalem delu se zahteva zavrne.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je dne 5. 11. 2007 na organ naslovila vlogo, v kateri navaja, da v zvezi z odgovorom vlade na poslansko vprašanje Z. Jelinčiča o honorarju .... v uredništvu financ pripravljajo članek in da jo v zvezi s tem zanima naslednje:
1.    Višina honorarja (bruto in neto), ki ga bo prejemal ...., ki bo vodil koordinacijsko podskupino zgodovinarjev in drugih strokovnjakov ter
a)    višina honorarja, ki ga bodo prejemali člani te skupine (in koliko članov ima ta skupina) – bruto in neto?
2.    Višina honorarja (bruto in neto), ki ga bo prejemal ...., ki vodi slovenski del mešane komisije za ugotavljanje stanja na meji med Slovenijo in Hrvaško ter
a)    višina honorarja, ki ga bodo prejemali člani te skupine in koliko članov ima ta skupina – bruto in neto?
3.    Višina honorarja članov koordinacijske skupine slovenskih mednarodnopravnih strokovnjakov za pripravo pravnega okvirja za reševanje vprašanja meje med Slovenijo in Hrvaško (za vse skupaj)
4.    Višina honorarja (bruto in neto), ki jo je v celotnem letu 2006 od MZZ prejel .... za vse storitve oziroma posle, ki jih je delal za MZZ ter naloge, za katere je prejel ta honorar
5.    Honorar (bruto in neto), ki ga je .... prejel od MZZ v letošnjih desetih mesecih in katere naloge oz. storitve so bile opravljene za to plačilo
6.    Kakšno je mesečno plačilo g. .... za opravljanje nalog visokega predstavnika za nasledstvo?

Organ je prosilki dne 13. 11. 2007 posredoval odgovor, da z .... in .... ni bila sklenjena nobena pogodba, ki bi opredeljevala višino honorarja. Organ v letošnjem letu ni izvedel nobenega plačila na ime ..... Glede vprašanja mesečnega plačila za delo visokega predstavnika za sukcesijo pa je organ navedel, naj se prosilka obrne na sklad za sukcesijo pri Ministrstvu za finance. Organ je prosilki še istega dne posredoval dodatno pojasnilo glede svojega odgovora, in sicer, da z .... in .... še ni bila sklenjena nobena pogodba v zvezi z delom njunih skupin, tako tudi višina honorarja še ni bila določena.

Prosilka je dne 14. 11. 2007 na organ naslovila vlogo, ki jo je poimenovala »Zahteva za dodatna pojasnila«. V njej navaja, da ponovno prosi, da ji organ odgovori na vsa zastavljena vprašanja z dne 5. 11. 2007 (glede članov skupin in njihovih honorarjev ter glede honorarja g. .... v letu 2006), glede na prejete odgovore pa prosi še za dodatna pojasnila:
1.    Za kakšne storitve in koliko (plačani zneski za vsako storitev posebej v EUR) je MZZ, tako v letu 2007, kot tudi v letu 2006, plačalo naslednjim družbam in zavodom:
a)    Iustica d.o.o., Trubarjeva 26
b)    SECLI – Zavod za mednarodno pravno izobraževanje in raziskovanje, Gornji trg 4
c)    Inštitut ICCL – Zavod za primerjalno ustavno pravo, Gornji trg 4
d)    Inštitut za mednarodno pravo, Njegoševa 9.
2.    Ali ste in koliko plačali za storitve tudi kakim drugim družbam in zavodom ....?

Prosilka je na organ še istega dne (14. 11. 2007) po elektronski pošti naslovila še naslednje vprašanje: Za kakšne storitve in koliko (plačani zneski za vsako storitev posebej v EUR) je MZZ tako v letu 2007 kot v letu 2006 plačalo Evropski pravni fakulteti v Novi Gorici?

Organ je prosilki dne 14. 11. 2007 posredoval odgovor, da je na njena vprašanja, ki jih je organu posredovala prejšnji teden, že odgovoril. Prosilka je na ta odgovor odgovorila, da vztraja tudi pri odgovorih glede dodatnih vprašanj. Organ je tako prosilki dne 14. 11. 2007 posredoval še dodatni odgovor, v katerem navaja, da je prosilki v zvezi z .... in .... že odgovoril. Enak odgovor velja tudi za člane vseh treh skupin – z njimi še ni bilo sklenjene nobene pogodbe, ki bi določala višino njihovega honorarja. V letu 2006 organ ni izvedel nobenega plačila na ime .... Glede števila članov skupin, ki ju vodita .... in...., pa organ prosilki podatka ne more posredovati, ker je bilo gradivo o njihovem imenovanju označeno kot zaupno. V zvezi z novimi vprašanji pa organ navaja, da za odgovore potrebuje nekoliko več časa, kot do 15.00 ure danes (kot je želela prosilka), vsekakor pa bo nanje odgovoril v zakonsko določenem roku.

Organ je prosilki dne 22. 11. 2007 posredoval odgovor na dodatna vprašanja z dne 14. 11. 2007, in sicer, da ima sklenjeno pogodbo s podjetjem Iustica d.o.o. in z Zavodom SECLI, z ostalima dvema inštitucijama, ki ju navaja prosilka, pa organ nima sklenjenih pogodb. V letu 2006 je organ izplačal podjetju Iustica d.o.o. 28.198,41 EUR in leta 2007 23.469,02 EUR. Zavodu SECLI je bilo v letu 2006 izvršeno plačilo v višini 2.086,46 EUR, v letu 2007 pa ni bilo opravljeno nobeno plačilo.

Na odgovor organa je prosilka dne 22. 11. 2007 pri Pooblaščencu vložila pritožbo, ki jo je naslovila »Pritožba zaradi (ne)dostopa do informacij po 45. čl. zakona o medijih in molka organa«. V pritožbi prosilka navaja, da so odgovori, ki jih je prejela s strani organa, nepopolni in pomanjkljivi oziroma na dobršen del zastavljenih vprašanj sploh ni prejela odgovora. Na njeno zahtevo za dodatna pojasnila se organ, v roku po zakonu o medijih, sploh ni odzval in prosilka vse do 20. 11. 2007 ni prejela nobenega odgovora. Prosilka še navaja, da čeprav je najprej spraševala samo o izplačilih .... preko MZZ, zdaj razširja zahtevo tudi na podatke o izplačilih .... in njegovim podjetjem preko vseh ministrstev. Prav tako prosilka pričakuje opredelitev Pooblaščenca do ravnanja vlade, ki je gradivo o imenovanju članov omenjenih skupin označila kot zaupno, kar pomeni, da javnost ne more izvedeti niti imen strokovnjakov, ki sploh še niso pripravili nobenega izhodišča za pogajanja s Hrvaško o meji. Ni jasno, kako bi zgolj objava imen škodila interesu Slovenije.

Pooblaščenec je organ dne 26. 11. 2007, z dopisom št. 021-100/2007/3, pozval zaradi molka organa, in sicer, naj mu v roku 3 (treh) dni sporoči, zakaj odgovorov prosilki ni posredoval pravočasno oz. naj v tem roku prosilki posreduje odgovore.

Organ se je odzval z dopisom št. ZSE-265/07 z dne 29. 11. 2007, v katerem navaja, da ni prejel pritožbe prosilke. Meni, da zaključek, da ni celovito in popolno odgovoril na vprašanja prosilke v roku 7 delovnih dni, ni pravilen. Ob tem organ tudi izpostavlja, da vprašanja prosilke: »Koliko in za kakšne storitve je bilo v letu 2006 in 2007 plačano Evropski pravni fakulteti v Novi Gorici?«, sploh ni prejel, zato nanj ni mogel odgovoriti. Organ tudi navaja, da je na vprašanja prosilke z dne 5. 11. 2007 odgovoril najpozneje dne 14. 11. 2007 (v zakonskem roku). Podrobnejša analiza korespondence med prosilko in organom, ki je podprta z listinskimi dokazi, pokaže, da prosilka v pritožbi odgovora organa z dne 14. 11. 2007 ob 16.56 uri sploh ne navaja, čeprav je bilo z njim odgovorjeno na vsa (prvotno postavljena) vprašanja. Organ tudi navaja, da ob vložitvi pritožbe prosilke (22. 11. 2007) rok za odgovor na novi vprašanji sploh še ni potekel. Organ tako predlaga, da Pooblaščenec v tem delu pritožbo prosilke kot preuranjeno zavrže, v delu, v katerem je organ odgovoril na vprašanja, pa kot neutemeljeno zavrne. Organ obenem navaja, da je družbo Iustica d.o.o. z dopisom z dne 19. 11. 2007 pozvalo, da se kot stranski udeleženec vključi v postopek in se izreče o tem, ali šteje podatek o storitvah, ki jih je ta družba opravila za organ, za poslovno skrivnost (družba je namreč organu sporočila, da je vsebino pogodbe 1811-05-000082 opredelila kot poslovno skrivnost).

Prosilka je Pooblaščencu dne 7. 12. 2007 posredovala odgovor, ki ga je dne 6. 12.2007 prejela od organa. V njem je organ ponovno odgovoril na vprašanja prosilke z dne 5. 11. 2007, pri čemer je pri odgovoru na vprašanje pod tč. 3 – višina honorarja članov koordinacijske skupine slovenskih mednarodnopravnih strokovnjakov za pripravo pravnega okvirja za reševanje vprašanja meje med Slovenijo in Hrvaško, navedel, da ima predsedujoči te skupine, .... , za vodenje skupine sedaj sklenjeno pogodbo v višini 5200 EUR neto. Z ostalimi člani skupine pogodbe niso sklenjene.

Prosilka je mnenja, da so odgovori organa z dne 7. 12. 2007 isti, kot jih je od organa že prejela. Prosilka vztraja pri pritožbi, ker meni, da vseh relevantnih podatkov od organa v zvezi s honorarji .... še vedno ni dobila.

Pooblaščenec je organ dne 20. 12. 2008 pozval, naj mu predloži fotokopije pogodb, sklenjenih z družbo Iustica d.o.o., na podlagi katerih so bila tej družbi v letu 2006 in 2007 izvršena izplačila ter fotokopijo pogodbe, sklenjene z zavodom SECLI, na podlagi katere so bila temu zavodu v letu 2006 in 2007 izvršena plačila.

Pooblaščenec je od organa, skupaj s pripadajočo dokumentacijo, odgovor prejel dne 4. 1. 2008.

Pooblaščenec je organ dne 4. 3. 2007 z dopisom št. 021-100/2007/10 pozval, naj mu predloži še fotokopijo poziva za stransko udeležbo, ki ga je, v zvezi z dostopom do pogodbe št. 1811-05-000082 z dne 1. 3. 2005 in aneksa št. 1 k tej pogodbi, posredoval družbi Iustica d.o.o. ter fotokopijo morebitnega odgovora s strani družbe. Odgovor organa je Pooblaščenec prejel dne 10. 3. 2008.

Pritožba je utemeljena.

1.    Razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja

Ker je prosilka zahtevala od organa odgovore na vprašanja kot medij, Pooblaščenec za lažje razumevanje na kratko povzema razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja ter pritožbeni postopek po ZMed.

V moderni demokratični družbi je spoštovana vloga medijev, ki izvršujejo pomembno družbeno in demokratično funkcijo »javnega psa čuvaja«. Kot posledico poudarjene nadzorne funkcije medijev in razumevanja njihove vloge je potrebno razumeti tudi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 60/2006, ZMed-A), ki je stopil v veljavo dne 24. 6. 2006. Po določbi 45. člena ZMed imajo mediji poseben položaj pri pridobivanju informacij za medije. Bistveni element tega položaja je krajši rok za odločanje. Takšen položaj je v skladu z opredelitvijo iz prvega odstavka 2. člena ZMed dan vsem medijem, med katere sodijo časopisi in revije, radijski in televizijski programi, elektronske publikacije, teletekst ter druge oblike dnevnega ali periodičnega objavljanja uredniško oblikovanih programskih vsebin s prenosom zapisa, glasu, zvoka ali slike, na način, ki je dostopen javnosti.

Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.

ZMed v četrtem odstavku 45. člena določa ravnanje organa, ki bo odgovor na določeno vprašanje zavrnil. V tem primeru mora organ po prejemu vprašanja pisno obvestiti medij o zavrnitvi ali delni zavrnitvi odgovora do konca naslednjega delovnega dne od prejema vprašanja. V nasprotnem primeru, torej če bo organ mediju na vprašanje odgovoril, mora odgovor poslati najkasneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki. Peti odstavek 45. člena ZMed dopušča zavrnitev odgovora na vprašanje samo v primeru, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. To pomeni, da se lahko organ pri zavrnitvi odgovora na vprašanje sklicuje zgolj na eno izmed enajstih izjem od prosto dostopnih informacij, ki jih določa ZDIJZ. Drugih zavrnilnih odgovorov ZMed ne omogoča.

Vsekakor je organ zavezan posredovati mediju pisno obvestilo o tem, da bo odgovor na vprašanje zavrnil. Sedmi odstavek 45. člena ZMed natančno določa minimalno vsebino tega obvestila, in sicer mora vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odločitev o zavrnitvi ali delni zavrnitvi. Tudi odgovor na vprašanje mora po isti zakonski določbi  vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odgovor na vprašanje.

ZMed vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena štejeta kot zavrnilna odločba. To pomeni, da organu ni potrebno izdati zavrnilnega oziroma delno zavrnilnega odgovora v obliki odločbe z vsemi sestavinami, kot jih predvideva zakon, ki ureja splošni upravni postopek (uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in žig organa). Četudi je zavrnilni odgovor sestavljen v obliki navadnega dopisa, se po izrecni določbi zakona šteje kot zavrnilna odločba.

Pooblaščenec ugotavlja, da je organ prosilki posredoval odgovor na vprašanja, ki jih je ta nanj naslovila 5. 11. 2007, in sicer dne 13. 11. 2007. Prosilka je nato dne 14. 11. 2007 na organ naslovila vlogo, ki jo je poimenovala »zahteva za dodatna pojasnila«, pri čemer Pooblaščenec ugotavlja, da ni mogoče slediti razlagi organa, da te vloge ni mogoče smatrati kot zahtevo za dodatna pojasnila, ker gre za povsem nova vprašanja. Vprašanja, ki jih je prosilka postavila v zahtevi z dne 14. 11. 2007, se namreč nanašajo na prvotno postavljena vprašanja z dne 5. 11. 2007 pod tč. 4., 5. in 6., saj se je prosilka želela seznaniti s podatki o izplačilih ..... Tudi njena vprašanja z dne 14. 11. 2007 se nanašajo na izplačila ...., in sicer na izplačila pravnim osebam, za katere prosilka meni, da so povezane z imenovanim. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec vzel v obravnavo tudi pritožbo prosilke v tem delu in ni sledil predlogu organa, naj jo kot preuranjeno in zato nedovoljeno zavrže.

2.    Pritožbeni postopek po ZMed

Za obravnavo konkretne zadeve je bistvenega pomena določba devetega odstavka 45. člena ZMed, po kateri je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Omejitev pritožbe zgolj na pritožbene razloge, ki se nanašajo na izjeme od prosto dostopnih informacij in zgolj na primere, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega dokumenta, je nujna glede na naravo pritožbenega postopka. V nasprotnem primeru bi se v pritožbenem postopku pred Pooblaščencem pojavil problem izoblikovanosti izreka odločbe in nemožnosti ugotovitve materialne resnice oziroma popolnega in pravilnega dejanskega stanja. Vprašanja se namreč ne nanašajo zgolj na situacije, ki so preverljive, dokazljive in ki izhajajo iz otipljivih dokumentov, temveč so lahko tudi predmet neotipljivega in nematerializiranega. Iz tega razloga zakon zoper zavrnilni odgovor na vprašanje, ki nima podlage v (materializiranem) dokumentu, prepoveduje možnost pritožbe, saj bi v tem primeru šlo za nemogoč preizkus subjektivnih ocen in razmišljanj. Iz tega razloga je določeno, da v primeru, ko vprašanje medija oziroma odgovor organa ne izhaja iz oprijemljivega, materializiranega dokumenta, pritožba ni dovoljena. To pomeni, da Pooblaščenec v pritožbenem postopku ne more odločati o (ne)pravilnosti posredovanih odgovorov ali o tem, kakšne odgovore bi organ moral posredovati, temveč lahko odloča le o dostopu do dokumentov oziroma informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

Na podlagi vsega navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred Pooblaščencem omejen, in sicer na naslednji zaporedni fazi:
1.    na preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in
2.    na preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Pooblaščenec tudi ugotavlja, da je prosilka v pritožbi svojo zahtevo razširila, in sicer je dodatno zahtevala tudi podatke o izplačilih .... in njegovim podjetjem preko vseh ministrstev. V zvezi s tem Pooblaščenec pojasnjuje, da je o dodatni zahtevi prosilke dolžan odločiti pristojen prvostopenjski organ, saj je Pooblaščenec vsebinsko vezan na zahtevo prosilke z dne 5. 11. 2007, dopolnjeno dne 14. 11. 2007, ker kot pritožbeni organ preizkusi prvostopenjsko odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. V skladu z 247. členom ZUP organ druge stopnje namreč preizkusi prvostopenjsko odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. V skladu s tem je Pooblaščenec dne 4. 12. 2007 zahtevo prosilke v tem delu, z dopisom št. 021-100/2007/6, odstopil v obravnavo Kabinetu predsednika Vlade RS.

Pooblaščenec je v obravnavanem primeru v tistem delu pritožbe, ki je ni odstopil v reševanje drugemu organu, moral ugotoviti, ali gre pri zahtevanih informacijah za informacije javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.  

3.    Ali so zahtevani dokumenti informacija javnega značaja?

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991-I s spremembami). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa zato, ker je podana kakšna od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Pooblaščenec je tako najprej presojal, ali zahtevane informacije izpolnjujejo kriterij, da izvirajo iz delovnega področja organa.  

Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da delovno področje organa pomeni, da gre za informacije, ki  jih je organ izdelal pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).

Delovno področje organa je med drugim definirano tudi v Zakonu o zunanjih zadevah (Ur.l. RS, št. 113/03, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZZZ-1-UPB1), ki v 2. členu določa, da organ opravlja zadeve, ki se nanašajo na globalne odnose Republike Slovenije z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami, pripravlja vladi, državnemu zboru in predsedniku republike ter drugim državnim organom strokovne podlage za sprejemanje stališč, ocen in ukrepov na področju zunanje politike, kadar gre za zadeve, pomembne za izvajanje zunanje politike Republike Slovenije, v sodelovanju z drugimi pristojnimi organi in službami skrbi za slovensko manjšino v sosednjih državah in Slovence po svetu ter opravlja druge naloge, določene s tem zakonom in drugimi predpisi.

Prosilka je želela odgovore na vprašanja, ki se nanašajo na število in honorarje članov koordinacijske skupine, ki bo pripravljala izhodišča v zvezi z reševanjem mejnega vprašanja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško oz. na izplačila, ki jih je organ opravil določenim pravnim in fizičnim osebam. Postavljena vprašanja se nanašajo na področje zunanjih odnosov Republike Slovenije z Republiko Hrvaško in na porabo javnih sredstev, zato nedvomno spadajo v delovno področje organa.

3.1 Ali in glede katerih dokumentov je v konkretnem primeru izpolnjen t.i. kriterij materializirane oblike, ki se zahteva za obstoj informacije javnega značaja?

Ker je Pooblaščenec ugotovil, da vse zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa, je v nadaljevanju ugotavljal, ali je izpolnjen tudi t.i. materialni kriterij za obstoj informacije javnega značaja, to je, ali se zahtevane informacije pri organu nahajajo v neki materializirani obliki.

Z namenom ugotoviti, ali se odgovori na vprašanja, ki jih je postavila prosilka, nahajajo v dokumentih, s katerimi razpolaga organ, je Pooblaščenec dne 12. 12. 2007 pri organu izvedel ogled brez prisotnosti strank na podlagi 11. člena ZInfP, v pravni teoriji poznan kot ogled in camera. Po tej določbi lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Informacijskega pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije.

Organ je Pooblaščencu na ogledu pojasnil, da v času, ko je prosilka vložila zahtevo (to je 14. 11. 2007) z nobenim od pravnih strokovnjakov, za katere je prosilka zahtevala honorarje, ni bila sklenjena nobena pogodba, iz katere bi izhajala višina honorarja za delo v koordinacijski skupini strokovnjakov. Organ tako poudarja, da z dokumenti, iz katerih bi izhajali odgovori na vprašanja prosilke v delu, ki se nanašajo na vprašanja prosilke z dne 5. 11. 2007 glede honorarjev, ne razpolaga. Je pa organ prosilki po tem, ko je bila z njim sklenjena pogodba, posredoval podatek o honorarju, ki ga bo za delo vodje skupine mednarodnopravnih strokovnjakov prejemal .....

V zvezi z zahtevo prosilke glede članov koordinacijske skupine zgodovinarjev, mednarodnopravnih strokovnjakov ter članov slovenskega dela mešane komisije je organ pojasnil, da je bila informacija, iz katere izhajajo imena in število članov, s sklepom Vlade RS označena s stopnjo tajnosti »zaupno«. Gre za sklep Vlade RS št. 57000-5/2007/2 z dne 20. 9. 2007 in 57000-4/2007/2 z dne 30. 8. 2007. Pooblaščenec je vpogledal v oba sklepa, pri čemer je ugotovil, da imata oba vidno oznako »zaupno« na vseh straneh v dokumentu. Oba dokumenta je kot tajna določila Vlada RS in se v originalu nahajata pri Vladi RS, zato organ tudi ne razpolaga z oceno škodljivih posledic, ker je ta priloga k originalnemu dokumentu. Organ je obenem poudaril, da gre pri reševanju mejnega vprašanja s Hrvaško za t.i. tiho diplomacijo, po dogovoru s Hrvaško naj bi se ta vprašanja medijsko ne izpostavljala, ampak naj bi se zadeva poskušala rešiti na diplomatski in strokovni ravni.

Pooblaščenec je obenem ugotovil, da informacija, ki jo je zahtevala prosilka, izhaja tudi iz naslednjih dokumentov, ki se nahajajo pri organu:
1.    Iz dokumenta št. Z-ZKM-285/2007 z dne 20. 9. 2007 izhajajo imena članov mešane slovensko – hrvaške skupine mednarodnopravnih strokovnjakov in imena članov podskupine zgodovinarjev. Navedeni dokument je označen s stopnjo tajnosti »ZAUPNO«, priloga tega dokumenta pa je tudi ocena škodljivih posledic, iz katere izhaja, da bi z razkritjem podatkov o delu skupine lahko nastale težko popravljive posledice za Republiko Slovenijo, saj bi se njen pogajalski položaj v morebitnem postopku pred tretjim organom bistveno poslabšal. Oceno škodljivih posledic je sprejel g. Aleš Balut, vodja kabineta ministra za zunanje zadeve.

2.    Iz dokumenta št. Z-ZKM-263/2007 z dne 30. 8. 2007 izhajajo imena članov koordinacijske skupine slovenskih mednarodnopravnih strokovnjakov za pripravo pravnih izhodišč v zvezi z reševanjem mejnega vprašanja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško. Tudi ta dokument je označen s stopnjo tajnosti »ZAUPNO«, priložena pa mu je ista ocena škodljivih posledic kot dokumentu pod tč. 1.

Organ je obenem pojasnil, da iz dokumenta pod tč. 2, iz tabele »ocena finančnih posledic» izhaja ocena skupnih sredstev za tekoče in naslednja tri leta, in sicer za delo vseh treh podskupin in za celotno obdobje ter za vse stroške. Iz navedenega zneska pa ni razviden niti skupen znesek honorarjev za vse strokovnjake niti honorarji posameznih strokovnjakov. Organ je pri tem ponovno poudaril, da višine posameznih honorarjev še niti sam ne ve, ker pogodbe še niso bile sklenjene (razen z ...., kar pa je bilo prosilki v odgovoru organa z dne 6. 12. 2007 tudi sporočeno). Je pa tudi ta pogodba bila sklenjena po 14. 11. 2007, to je po datumu, ko je organ prosilki posredoval odgovore na vprašanja z dne 5. 11. 2007.

Na podlagi navedenega je Pooblaščenec ugotovil, da organ z dokumenti, iz katerih bi izhajali odgovori na vprašanja prosilke glede višine honorarjev strokovnjakov, kot jih je v tč. 1., 2. in 3., zahtevala prosilka, ne razpolaga. V skladu s tem je bilo treba pritožbo prosilke v tem delu zavrniti, ker ni izpolnjen t.i. kriterij materializirane oblike za obstoj informacije javnega značaja.

Iz istega razloga (ker ni izpolnjen t.i. kriterij materializirane oblike) je potrebno zavrniti tudi pritožbo prosilke v delu, ki se nanaša na vprašanje izplačil organa Inštitutu ICCL – Zavodu za primerjalno ustavno pravo, Inštitutu za mednarodno pravo in Pravni fakulteti v Novi Gorici. Pooblaščenec je namreč ugotovil, da organ z navedenimi pravnimi osebami v časovnem obdobju, na katerega se nanašajo vprašanja prosilke, ni imel sklenjenih pogodb, zato izplačil ni bilo.

Informacijo javnega značaja namreč predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil, zato so organi, zavezanci po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, analizirati podatkov ali pripravljati odgovorov na vprašanja, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Organ ni dolžan na novo ustvariti, na novo pridobiti ali izdelati dokumentov, ki jih v času vložene zahteve za dostop do dokumentov ne poseduje. Organ je dolžan posredovati informacijo javnega značaja s kakršno razpolaga takrat, ko prosilec zaprosi za dostop. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).  

Pooblaščenec obenem ne vidi razumnega razloga, da ne bi verjel navedbam organa, da z dokumenti, iz katerih bi izhajali odgovori na zahtevana vprašanja glede honorarjev strokovnjakov koordinacijskih skupin in izplačil navedenim pravnim osebam, ne razpolaga. Pooblaščenec v konkretnem primeru ni našel nobene pravne podlage, iz katere bi izhajal zavezujoč rok, do katerega mora organ skleniti predmetne pogodbe oz. drugega dokumenta, iz katerega bi sledilo, da je rok za sklenitev teh pogodb že potekel, prosilka pa tudi ni navedla nobenih indicev, iz katerih bi šlo sklepati, da so tovrstne pogodbe bile sklenjene oz., da so bila plačila izvršena. Ob tem Pooblaščenec tudi pojasnjuje, da je organ dolžan prosilki posredovati informacijo javnega značaja, s kakršno razpolaga takrat, ko je prosilka vložila zahtevo, prosilka pa lahko pri organu kadarkoli ponovno vloži zahtevo in zahteva odgovor na vprašanje, ali so pogodbe že bile sklenjene ter za kakšno višino honorarja oz. izplačila.

Pritožbo prosilke je bilo kot neutemeljeno potrebno zavrniti tudi v delu, ki se nanaša na zahtevane odgovore na vprašanja pod tč. 4., 5. in 6., v katerih prosilka zahteva odgovore glede izplačil .... Pooblaščenec je ugotovil, da je organ prosilki v tem delu odgovoril oz., da jo je napotil na drug organ, ki z zahtevanimi informacijami razpolaga. Tako je organ prosilki na zahtevani vprašanji pod tč. 4. in 5. odgovoril dne 13. 11. 2007 in 14. 11. 2007, in sicer ji je, v zvezi z izplačili .... posredoval odgovor, da teh v letu 2006 in 2007 ni bilo, dne 6. 12. 2007 pa ji je sporočil, da je bila z .... podpisana pogodba v vrednosti 5.200 EUR neto. Glede vprašanja pod tč. 6 je organ prosilko napotil na Sklad za sukcesijo pri Ministrstvu za finance, saj navedeno vprašanje ne spada v njegovo delovno področje in z zahtevano informacijo ne razpolaga. Na podlagi navedenega je Pooblaščenec pritožbo prosilke v tem delu zavrnil, ker je neutemeljena.

Pooblaščenec pa je obenem ugotovil, da organ razpolaga z dokumenti, iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja iz zahteve prosilke za dodatna pojasnila z dne 14. 11. 2007. Pooblaščenec ni sledil razlagi organa, da vloge prosilke z dne 14. 11. 2007 ni mogoče smatrati kot zahtevo za dodatna pojasnila, ker gre za povsem nova vprašanja. Vprašanja, ki jih je prosilka postavila v zahtevi z dne 14. 11. 2007, se namreč nanašajo na prvotno postavljena vprašanja z dne 5. 11. 2007 pod tč. 4., 5. in 6., saj se je prosilka želela seznaniti s podatki o izplačilih .... Tudi njena vprašanja z dne 14. 11. 2007 se nanašajo na izplačila ...., in sicer na izplačila pravnim osebam, za katere prosilka meni, da so povezane z imenovanim. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec vzel v obravnavo tudi pritožbo prosilke v tem delu in ni sledil predlogu organa, naj jo kot preuranjeno in zato nedovoljeno zavrže.

Na poziv Pooblaščenca z dne 20. 12. 2007 je organ Pooblaščencu dne 4. 1. 2008 posredoval naslednje dokumente:
-    fotokopijo pogodbe št. 1811-05-000082 z dne 1. 3. 2005 in pripadajočega aneksa št. 1811-05-000082 z dne 4. 7. 2007, sklenjenega z družbo Iustica d.o.o.
-    pogodbo št. 3311-02-828774 z dne 30. 10. 2002 in fotokopije štirih pripadajočih aneksov k navedeni pogodbi, sklenjenih z raziskovalno organizacijo SECLI zavod, zavod za mednarodno pravno raziskovanje in izobraževanje.

Na poziv Pooblaščenca št. 021-100/2007/10 z dne 4. 3. 2008 mu je organ dne 7. 3. 2008 posredoval fotokopijo poziva za stransko udeležbo št. ZSE-249/07 z dne 19. 11. 2007, naslovljenega na družbo Iustica d.o.o. ter mu obenem sporočil, da odgovora navedene družbe organ ni prejel.

Po pregledu navedene dokumentacije je Pooblaščenec ugotovil, da je organ prosilki dne 22. 11. 2007 v zvezi z zneski, ki so bili za opravljene storitve izplačani navedenima dvema institucijam, posredoval resnične in popolne podatke, ni pa ji posredoval informacije o tem, za kakšne storitve so bili zneski izplačani.

Izhajajoč iz ugotovitve, da organ razpolaga tako z informacijami o članih mešane slovensko – hrvaške skupine mednarodnopravnih strokovnjakov, članih podskupine zgodovinarjev in članih koordinacijske skupine slovenskih mednarodnopravnih strokovnjakov za pripravo pravnih izhodišč v zvezi z reševanjem mejnega vprašanja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, kot tudi z informacijami o tem, za katere storitve so bili izplačani zneski družbama SECLI  ZAVOD in Iustica,  je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali navedene informacije predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa je morebiti podana katera izmed zakonsko določenih izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja.

4.    Izjeme od prostega dostopa

Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.

    Izjema  po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ - varstvo tajnih podatkov

Organ se je pri zavrnitvi odgovorov na vprašanja prosilke glede članov mešane slovensko – hrvaške skupine mednarodnopravnih strokovnjakov, članov podskupine zgodovinarjev in članov koordinacijske skupine slovenskih mednarodnopravnih strokovnjakov, skliceval na izjemo iz 1. tč. 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Takšna izjema je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo opredeljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/06, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZTP). Iz tega izhaja posledica, da če nek dokument ni opredeljen oziroma označen kot tajen na podlagi in v skladu z ZTP, organ zavezanec po ZDIJZ ne more zavrniti dostopa do informacije, sklicujoč se na izjemo iz 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, četudi bi razkritje določenega podatka lahko ogrozilo javno varnost, obrambo države, zaupnost njenih mednarodnih odnosov ali zaupnost obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. V ZTP je področje določanja, varovanja in dostopnosti javnih podatkov urejeno enotno, celovito in za vse državne organe enako. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih.

Pri obravnavanju pritožbe prosilke je torej bistvenega pomena, ali dokumenti, iz katerih izhajajo odgovori, ki jih je zahtevala prosilka, izpolnjujejo pogoje, ki jih za določitev podatka kot tajnega narekuje ZTP. Po ZTP je namreč tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje materialni in formalni pogoj. Gre za vprašanje, ali so zahtevani dokumenti upravičeno določeni kot tajni na podlagi ZTP, v povezavi s 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Teorija v tem primeru govori o odločanju de novo, kar pomeni, da mora Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceniti in presoditi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale z razkritjem podatka.

Materialni kriterij se opira na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem  nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno označen kot tajen le, če so izpolnjeni naslednji trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (17. čl. ZTP).

Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. čl. ZTP). Tajni podatki stopnje  zaupno bi z razkritjem nepoklicani osebi lahko škodoval varnosti ali interesom Republike Slovenije. Pri tem je potrebno upoštevati še, da se ne glede na te pogoje ne šteje za tajnega tisti podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje (6. čl. ZTP).
Na ogledu in camera pri organu je Pooblaščenec ugotovil, da sta dokumenta št. Z-ZKM-285/2007 z dne 20. 9. 2007 in št. Z-ZKM-263/2007 z dne 30. 8. 2007, na vsaki strani spodaj in zgoraj, vidno označena z oznako »ZAUPNO«. Obema dokumentoma je priložena ocena škodljivih posledic, iz katere izhaja, da bi z razkritjem podatkov o delu skupine lahko nastale težko popravljive posledice za Republiko Slovenijo, saj bi se njen pogajalski položaj v morebitnem postopku pred tretjim organom bistveno poslabšal. Oceno škodljivih posledic je sprejel vodja kabineta ministra Aleš Balut, in sicer na podlagi pooblastila za določanje podatkov za tajne št. ZTP-387/07 z dne 27.08.2007.
Na tej podlagi je Pooblaščenec ocenil, da so izpolnjeni vsi trije temeljni formalni pogoji za določitev dokumentov št. Z-ZKM-285/2007 z dne 20. 9. 2007 in št. Z-ZKM-263/2007 z dne 30. 8. 2007 kot tajnih po ZTP. Podatke v  obeh dokumentih je za tajne določil vodja kabineta ministra na podlagi pooblastila št. ZTP-387/07 z dne 27. 8. 2007, kar je skladno z 10. čl. ZTP. Ob določanju stopnje tajnosti je bila izdelana pisna ocena o možnih škodljivih posledicah, kot to zahteva 11. čl. ZTP, dokument pa je tudi označen v skladu s 17. čl. ZTP.

Ker so tako izpolnjeni vsi temeljni formalni kriteriji za tajni podatek, je moral Pooblaščenec presoditi še, ali sta podana tudi oba vidika materialnega kriterija za tajni podatek.
 
Pooblaščenec ocenjuje, da je v konkretnem primeru podan tudi materialni pogoj za tajni podatek. Podatki, ki so v konkretnem primeru označeni kot tajni, se nanašajo na zunanje zadeve, kar je eno izmed  interesnih področij države, taksativno določenih v 5. čl. ZTP. Po mnenju Pooblaščenca je obenem podan tudi drugi vidik materialnega kriterija, namreč, da bi z razkritjem varovanih podatkov nepoklicani osebi očitno lahko nastale škodljive posledice za politične koristi Republike Slovenije. Kot je navedeno v oceni škodljivih posledic, bi razkritje teh podatkov nepooblaščeni osebi lahko povzročilo težko popravljive posledice za Republiko Slovenijo, saj bi se njen pogajalski položaj v morebitnem postopku pred tretjim mednarodnim organom bistveno poslabšal. Ob navedenem je Pooblaščenec upošteval tudi navedbe organa, da sta se glede reševanja mejnega problema obe državi zavezali k t.i. tihi diplomaciji, to je, da se bosta poskušali glede spornih vprašanj dogovoriti na strokovni in diplomatski ravni.

Pri presoji vprašanja materialnega kriterija tajnih podatkov pa je bilo v konkretnem primeru potrebno upoštevati tudi 2. odst. 14. čl. ZTP, ki določa, da se mora dokumentu, ki je sestavljen iz podatkov, ki so že bili določeni za tajne, določiti najmanj taka stopnja in rok tajnosti, kot jo ima uporabljen podatek najvišje stopnje oziroma najdaljšega roka tajnosti. Pooblaščenec je ugotovil, da so bili člani vseh treh skupin za reševanje mejnega vprašanja z Republiko Hrvaško, imenovani s Sklepom Vlade RS št. 57000-4/2007/2 z dne 30. 8. 2007 in s Sklepom Vlade RS št. 57000-5/2007/2 z dne 20. 9. 2007, ki sta oba označena s stopnjo tajnosti »ZAUPNO«. Upoštevaje dejstvo, da se tudi v dokumentih št. Z-ZKM-285/2007 z dne 20. 9. 2007 in št. Z-ZKM-263/2007 z dne 30. 8. 2007 nahajajo imena teh strokovnjakov, ki jih je s stopnjo »ZAUPNO« označila že Vlada RS, je tudi navedena dva dokumenta potrebno označiti najmanj s stopnjo tajnosti »ZAUPNO«. Po presoji Pooblaščenca je tako v konkretnem primeru izpolnjen tudi materialni kriterij za obstoj tajnega podatka, zato so podatki iz dokumentov Z-ZKM-285/2007 z dne 20. 9. 2007 in Z-ZKM-263/2007 z dne 30. 8. 2007 upravičeno  označeni kot tajni podatki.

V zvezi z navedbami prosilke, da pričakuje opredelitev Pooblaščenca do ravnanja vlade, ki je gradivo o imenovanju članov omenjenih skupin označila kot zaupno, pa Pooblaščenec pojasnjuje, da lahko prosilka, na podlagi 4. odst. 6. čl. ZDIJZ, zahteva umik tajnosti po postopku iz 21. čl. ZDIJZ, če meni, da so ti podatki v nasprotju z ZTP označeni s stopnjo tajnosti. V tem primeru mora prosilka zahtevo za umik tajnosti nasloviti na Vlado RS, ki je pristojna za presojo tajnosti dokumentov, ki sodijo v pristojnost državnih organov, kamor spada tudi organ.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec zaključil, da je glede dokumentov št. Z-ZKM-285/2007 z dne 20. 9. 2007 in št. Z-ZKM-263/2007 z dne 30. 8. 2007 podana izjema po 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zato je treba pritožbo prosilke v tem delu zavrniti. V obravnavanem primeru obenem ni mogoče uporabiti instituta delnega dostopa po 7. čl. ZDIJZ, saj v obeh dokumentih nikjer ni navedeno skupno število članov posameznih skupin, ampak so člani navedeni samo poimensko, z razkritjem njihovih imen pa bi posegli v vsebino dokumenta, za katerega je Pooblaščenec ugotovil, da predstavlja tajni podatek in s tem izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Izjema po 2. tč. 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ - varovanje poslovne skrivnosti in izjema po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ – varstvo osebnih podatkov
V zvezi z dostopom do dokumentov, iz katerih izhaja odgovor na vprašanje prosilke, za kakšne storitve je organ, tako v letu 2007, kot tudi v letu 2006, izplačal zneske družbi Iustica d.o.o. in SECLI – Zavodu za mednarodno pravno izobraževanje in raziskovanje, je Pooblaščenec v nadaljevanju najprej presojal, ali je podana izjema od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se je namreč pri zavrnitvi odgovora na vprašanje glede izplačil Iustici d.o.o. skliceval na dejstvo, da ga je družba dne 13. 6. 2005 obvestila, da je dne 10. 6. 2005 sprejela sklep, s katerim je vsebino pogodbe št. 1811-05-000082 opredelila kot poslovno skrivnost.
2. točka 1. odst. 6. čl. ZDIJZ določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
Po 39. členu ZGD-1 je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1).
ZGD-1 torej loči dva kriterija glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Tem zahtevam pa lahko dodamo še tretjo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kršitev poslovne skrivnosti so samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (več: komentar Zakona o gospodarskih družbah, druga, dopolnjena in spremenjena izdaja, 1. knjiga, redaktor prof. dr. Marijan Kocbek, GV Založba, d.o.o., Ljubljana, 2002, str. 195-196). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1).
Podatki, ki niso označeni kot zaupni po 1. odst. 39. čl. ZGD-1, pa lahko uživajo varstvo le ob predpostavkah iz 2. odst. 39. čl. ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določanje poslovne skrivnosti. V tem primeru ni potrebno, da bi bila poslovna skrivnost v kakršnemkoli aktu izrecno navedena, ampak je odločilna sama vsebina podatka. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). To pomeni, da je ali bi lahko bilo vsakemu povprečnemu pripadniku podjetja (družbeniki, delavci, člani organov) in tudi drugim osebam jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če torej za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto, ne le in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).

Pooblaščenec tudi ugotavlja, da iz poziva št. ZSE-249/07 z dne 19. 11. 2007, ki ga je organ posredoval družbi Iustica d.o.o., izhaja, da je bila družba pravilno, v smislu 44. čl. ZUP, pozvana k vstopu v postopek kot stranski udeleženec ter k izjasnitvi, ali zahtevana informacija v zvezi s storitvami, ki jih je družba opravila za organ, predstavlja zanjo podatke, ki jih ni dovoljeno posredovati tretji osebi. Družba se v petnajstdnevnem roku, ki ga je določil organ, do poziva ni opredelila, prav tako pa organ navaja, da odgovora družbe ni prejel niti kasneje, do poziva Pooblaščenca z dne 4. 3. 2008. Ob navedenem Pooblaščenec tudi ugotavlja, da je dolžnost varovanja poslovne skrivnosti primarno na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje. Zato ga mora organ pozvati na izjasnitev, ali gre v danem primeru za podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Vsak subjekt je namreč dolžan sam ščititi svoje poslovne skrivnosti, zato tega namesto njega ne more narediti organ. Dolžnost organa pa je, da subjektu to omogoči. V smiselno podobni zadevi je tako stališče zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi z dne 21. 3. 2007, št. U 2409/2005-20.
Glede pogodbe, sklenjene z zavodom SECLI, se organ sicer ni skliceval na obstoj poslovne skrivnosti, ne glede na navedeno pa je Pooblaščenec po uradni dolžnosti presojal tudi ta dokument in ugotovil, da tudi glede njega ni izpolnjen kriterij za obstoj poslovne skrivnosti v skladu z 39. čl. ZGD-1. Tudi v tem primeru gre za vprašanje porabe javnih sredstev in tako za podatke, ki jih, v skladu s 3. odst. 39. čl. ZGD-1 in 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, ni mogoče označiti kot poslovno skrivnost.
Pooblaščenec pa se v konkretnem primeru ni spuščal v presojo obstoja poslovne skrivnosti, saj je ugotovil, da je potrebno uporabiti 3. odst. 39. čl. ZGD-1, ki izrecno določa, da  se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Prosilka je zahtevala podatke o tem, koliko in za kakšne storitve je organ plačal družbi. Gre za podatek o porabi javnih sredstev, glede katerih je potrebno uporabiti določbo tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ. Navedeni člen določa, da se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz 1. odst. tega člena (torej tudi obstoj poslovne skrivnosti), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Na tej podlagi je Pooblaščenec ne da bi se spuščal v presojo vprašanja poslovne skrivnosti, zaključil, da gre za informacije, ki so javne že na podlagi zakona (in sicer je to ZDIJZ), zato teh informacij ni mogoče označiti kot poslovno skrivnost v smislu 1. in 2. odst. 39. čl. ZGD-1.

Pooblaščenec pri tem tudi pojasnjuje, da je z vidika nadzora javnosti nad porabo javnih sredstev v konkretnem primeru pomembna t.i. nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki je tudi v tem, da mora biti javnosti dana možnost, da preveri koliko in za kakšne storitve je organ plačal družbi, saj je bila storitev plačana iz proračunskih sredstev. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Cit. 'Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.' (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72). Ker pa gre v obravnavanem primeru za poslovno razmerje z državnim organom, se mora  tudi družba, ki vstopa v tako pogodbeno razmerje, zavedati, da je njena svoboda pri določitvi podatkov za poslovno skrivnost omejena ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju državnih organov, zlasti pri porabi javnih sredstev, ko se troši denar davkoplačevalcev.  
Po tem, ko je Pooblaščenec ugotovil, da glede dokumentov, iz katerih izhaja odgovor na vprašanje prosilke, koliko in za kakšne storitve je organ tako v letu 2007, kot tudi v letu 2006, izplačal zneske družbi Iustica d.o.o. in SECLI – Zavodu za mednarodno pravno izobraževanje in raziskovanje, ni podana izjema po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, je Pooblaščenec v nadaljevanju po uradni dolžnosti presojal, ali je v obravnavanem primeru morebiti podana katera izmed ostalih izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur.l. RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. čl. ZVOP-1).
Po določilu 1. točke 1. odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov.

Po skrbnem pregledu navedene dokumentacije je Pooblaščenec ugotovil, da dokumenti, ki jih zahteva prosilka, vsebujejo naslednje osebne podatke:
- imena in priimke zastopnikov pravnih oseb, ki so z organom sklenile predmetne pogodbe, in ime in priimek  zastopnika organa,
- ime in priimek zaposlenega, ki bo na strani izvajalca opravil strokovno delo za naročnika po pogodbi z družbo Iustica d.o.o.,
- ime in priimek skrbnika pogodbe, določenega s strani izvajalca in ime in priimek skrbnika pogodbe, določenega s strani naročnika (organa) po pogodbi z družbo Iustica d.o.o.,
- ime in priimek vodje projekta, določenega za izvajanje projekta  št. V5-0774 v okviru Ciljnega raziskovalnega programa »Konkurenčnost Slovenije 2001-2006« po pogodbi z SECLI – Zavodom za mednarodno pravno izobraževanje in raziskovanje.

Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da niso varovani osebni podatki  zastopnikov pravnih oseb in osebni podatki zaposlenih, ki so kontaktne osebe na strani naročnika (organa). V prvem primeru gre za zastopnike pravnih oseb, katerih osebni podatki so  v skladu z načelom javnosti prosto dostopni v sodnem registru, v drugem primeru pa za javne uslužbence, ki so zaposleni pri organu in v pogodbenem razmerju nastopajo v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja pri organu, zato njihovi osebni podatki niso varovani v skladu s 3. odst. 6. čl. ZDIJZ.

Pooblaščenec pa je obenem ugotovil, da se v dokumentih, iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja, ki jih je želela prosilka, nahajajo tudi osebni podatki, ki predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja v skladu s 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. V skladu s tem mora organ uporabiti institut delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ in navedene osebne podatke prikriti, do vseh preostalih podatkov pa prosilki omogočiti delni dostop, kakor izhaja iz  točke 2. izreka te odločbe.

Pooblaščenec je glede na navedeno pritožbi prosilke v tem delu ugodil in na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločitev organa odpravil ter sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ mora prosilki v roku petih (5) delovnih dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije dokumentov, kot izhaja iz tč. 2 izreka te odločbe. V preostalem delu je Pooblaščenec pritožbo prosilke kot neutemeljeno zavrnil, razlogi pa navedel v tč. 3.1 in 4.1 obrazložitev te odločbe.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.


Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka