Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 16.06.2017
Naslov: Časnik Finance, časopisno založništvo d.o.o. - Okrožno sodišče v Ljubljani
Številka: 090-114/2017
Kategorija: Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca za dostop do sklepa o zavrnitvi predloga za začetek stečajnega postopka v konkretni zadevi. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, kateri dokument je bil predmet presoje, zaradi katerega izmed razlogov, ki so v 5.a in 6. členu ZDIJZ taksativno določeni, je bila zahteva zavrnjena in ali so bili v postopek vključeni morebitni stranski udeleženci. Ker je bila obrazložitev odločbe pomanjkljiva, odločbe ni bilo mogoče preizkusiti, zato jo je IP odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili glede česa je treba postopek dopolniti.

 

ODLOČBA:

Številka: 090-114/2017/2

Datum: 16. 6. 2017

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 25. 5. 2017 zoper odločbo Okrožnega sodišča v Ljubljani, Tavčarjeva 9, 1503 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. Su 11/2017, z dne 16. 5. 2017 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.     Pritožbi prosilca z dne 25. 5. 2017 zoper odločbo Okrožnega sodišča v Ljubljani št. Su 11/2017, z dne 16. 5. 2017 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je dne 20. 4. 2017 organ prosil za dostop do sklepa organa opr. št. St 4540/2016, z dne 23. 12. 2016 in pojasnil, da gre za zavrnitev predloga za začetek stečajnega postopka nad dolžnikom Delo TČR, predlog pa je vložila DUTB.

 

Zahtevo prosilca je organ zavrnil z odločbo št. Su 11/2017, z dne 16. 5. 2017, v kateri je povzel 4. člen ZDIJZ in navedel, da se v konkretnem primeru stečajni postopek (zadeva opr. št. St 4540/2016) ni začel, saj je bil predlog za začetek postopka zavrnjen. Zahtevani sklep pa ni javno objavljen na spletnih straneh Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju AJPES). Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Ur. l. RS, št. 13/14 – uradno prečiščeno besedilo, 10/15 – popr., 27/16, 31/16 – odl. US, 38/16 – odl. US in 63/16 – ZD-C; v nadaljevanju ZFPPIPP) v 2. do 8. točki prvega odstavka 122. člena taksativno določa, katera pisanja se javno objavijo na spletnih straneh AJPES tekom postopka zaradi insolventnosti. Zahtevani sklep (sklep o začetku postopka osebnega stečaja) se ne objavlja na podlagi ZFPPIPP, saj je bil predlog za začetek postopka zavrnjen. Organ je povzel še drugi odstavek 22. člena ZDIJZ.

 

Dne 25. 5. 2017 je organ prejel pritožbo zoper odločbo št. Su 11/2017, z dne 16. 5. 2017, v kateri je prosilec navedel, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti razloga zavrnitve, zato se je ne da preizkusiti, s čimer je podana absolutno bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Organ je v obrazložitvi zgolj citiral 4. člen ZDIJZ, ni pa podal zaključka, ali je zahtevani dokument informacija javnega značaja. Nadalje se je organ skliceval na določbe ZFPPIPP in ni navedel, katera od taksativno navedenih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja naj bi bila podana kot razlog zavrnitve dostopa. Zahtevani sklep nedvomno izpolnjuje vse kriterije za obstoj informacije javnega značaja, niti organ ne zanika izpolnjenosti vseh teh kriterijev. Zahtevani sklep oziroma podatki v zahtevanem sklepu zagotovo tudi ne izpolnjujejo kriterijev za obstoj katerekoli od izjem od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena ali 5.a člena ZDIJZ. Edini izjemi, ki bi potencialno lahko prišli v poštev, sta izjema varstva poslovne skrivnosti (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) in izjema varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Izjema varstva sodnega postopka ne pride v poštev, ker je ta nedvomno že zaključen prav z zahtevanim sklepom (če je sploh bil uveden, glede na navedbe organa v obrazložitvi izpodbijane odločbi). Sklep je nedvomno že izdelan in ni namenjen notranjemu delovanju organa, zato tudi uporaba določb 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni mogoča. Konkretnejših pritožbenih navedb ali dokazov pa prosilec ne more podati, ker niti ne ve, zakaj (na podlagi katere določbe ZDIJZ) je organ sploh zavrnil njegovo zahtevo. Če je organ menil, da bi razkritje zahtevanega dokumenta lahko vplivalo na pravice oziroma pravne koristi morebitnih poslovnih subjektov (varstvo poslovnih skrivnosti) oziroma morebitnih posameznikov (varstvo osebnih podatkov), bi te poslovne subjekte oziroma posameznike moral v skladu s 44. členom ZUP pritegniti v postopek. Šele, če bi ugotovil, da so ti v zadostni meri izkazali pravovarstveno potrebo oziroma izpolnjenost pogojev za obstoj navedenih dveh izjem od prostega dostopa, bi smel organ te podatke v skladu s 7. členom ZDIJZ delno izločiti iz sklepa, preostale dele zahtevanega sklepa pa posredovati prosilcu. Organ pa vsekakor ne more zavrniti dostopa na podlagi določb ZFPPIPP, saj te nikakor ne omejujejo ali posegajo v določbe ZDIJZ. Organ bi moral slediti splošnemu načelu in namenu ZDIJZ, ki je v prostem dostopu do informacij javnega značaja (prvi odstavek 1. in prvi odstavek 5. člena ZDIJZ) in bi smel dostop zavrniti le, če bi bili izkazani taksativno navedeni pogoji za obstoj izjem od prostega dostopa (prvi odstavek 6. člena in 5.a člena ZDIJZ). Če nek zakon (v konkretnem primeru ZFPPIPP) ne določa proaktivne objave določenih dokumentov oziroma podatkov, to nikakor ne izključuje dolžnosti organa, da te informacije posreduje prosilcu (javnosti) na podlagi posamične zahteve po ZDIJZ oziroma na drugi strani ne izključuje pravice prosilca, da te dokumente oziroma informacije javnega značaja pridobi na podlagi določb ZDIJZ. Četudi bi v zvezi z zahtevanim sklepom bili izpolnjeni pogoji za obstoj izjem od prostega dostopa, bi moral organ zahtevi prosilca ugoditi na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ali drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na to, da je predlagatelj stečajnega postopka DUTB, katere z Zakonom o ukrepih za krepitev stabilnosti bank (ZUKSB) določena dejavnost je izvajanje ukrepov za krepitev stabilnosti bank, upravljanje premoženja in obveznosti, ki jih je pridobila zaradi izvedbe ukrepov za krepitev stabilnosti bank ter vzpostavljanje kratkoročne in dolgoročne plačilne sposobnosti (v nadaljnjem besedilu: prestrukturiranje gospodarskih družb) v gospodarskih družbah, katerih upnik ali družbenik je, in glede na to, da je DUTB upnik Dela TČR d.d., na katerega se nanaša zahtevani sklep, se ta sklep najverjetneje nanaša tudi na porabo javnih sredstev. DUTB je namreč v okviru ukrepov prevzel t. i. slabe terjatve bank, med njimi tudi terjatve do Dela TRČ, d.d.. Glede na to, da je bil prevzem slabih kreditov financiran s strani države in z njenim poroštvom (zlasti 11. in 12. člen ZUKSB) gre pri upravljanju teh terjatev in izvajanju ukrepov v gospodarskih družbah, katerih upnica je DUTB, za podatke o porabi javnih sredstev in za podatke o opravljanju javne funkcije, ki ni pojem, vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago aplicirati tudi na javnopravne funkcije kot je ta, ki jo opravlja DUTB (podobno IP na primer v odločbi št. 090-27/2017/7 z dne 18. 4. 2017 in stališče Upravnega sodišča v sodbi št. U11410/2010, z dne 25. 5. 2011). Prosilec predlaga, da IP njegovi pritožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in organu naloži, da mu posreduje zahtevani sklep.

 

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba, ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. Su 11/2017, z dne 2. 6. 2017, poslal IP.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP pritrjuje pritožbenim navedbam, iz katerih izhaja, da je organ v izpodbijani odločbi navedel 4. člen ZDIJZ, ki določa kriterije za opredelitev informacije javnega značaja, vendar nato ni naredil nobenega zaključka, ali so ti kriteriji kumulativno izpolnjeni glede dokumenta, ki ga zahteva prosilec. Navedbe v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki se nanašajo na zahtevani dokument, pa so tudi sicer pomanjkljive in si v določenem delu celo nasprotujejo. Organ je tako na začetku obrazložitve povzel zahtevo prosilca tako, da je navedel le številko zadeve (brez datuma sklepa, ki ga sicer navaja prosilec v zahtevi), zato ni mogoče ugotoviti, kateri sklep iz te zadeve (če je sklepov morda več) je sploh predmet presoje. Nadalje iz navedb prosilca izhaja, da zahteva sklep o zavrnitvi stečajnega postopka nad pravno osebo, organ pa je v četrtem odstavku obrazložitve navedel, da je zahtevan sklep o začetku postopka osebnega stečaja. Organ se torej v izpodbijani odločbi ni popolno opredelil do konkretnega zahtevanega dokumenta in njegove vsebine, saj iz izpodbijane odločbe sploh ni mogoče ugotoviti, kateri dokument je bil predmet presoje organa. Poleg tega organ tudi ni navedel, zaradi katerega izmed razlogov, ki so v 5.a in 6. členu ZDIJZ taksativno določeni, je zahtevo prosilca zavrnil. Iz obrazložitve tudi ni razvidno, ali je organ v postopek pritegnil morebitne stranske udeležence. Obrazložitev izpodbijane odločbe je zato ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, zato je pomanjkljiva. Kot izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. I Up 494/2003, z dne 8. 5. 2003, odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe. Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti. IP je zato moral izpodbijano odločbo odpraviti.

 

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni, s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je spoznal, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ, ki najbolje pozna vsa relevantna dejstva, ki so potrebna za presojo, kateri dokument je predmet presoje in ali morebiti vsebuje informacije, ki predstavljajo kakšno izmed izjem od prostega dostopa, ki so določene v 5.a in 6. členu ZDIJZ. V nadaljevanju obrazložitve te odločbe je IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, organ opozoril na pomanjkljivosti njegovega postopka pred izdajo izpodbijane odločbe in mu dal navodila, glede česa je treba dopolniti postopek.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku upoštevati 214. člen ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe. Pri tem mora organ paziti tudi, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo. Pri izdaji nove odločbe bo moral organ najprej jasno obrazložiti, ali razpolaga z dokumentom, ki ga zahteva prosilec, kateri dokument je to in ali ta dokument izpolnjuje pogoje za obstoj informacije javnega značaja, kot jih določa 4. člen ZDIJZ. Zatem bo moral organ natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, ali in v katerem delu zahtevani dokument vsebuje informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa in iz česa to izhaja. IP poudarja, da mora organ v postopku po ZDIJZ za zavrnitev prostega dostopa izkazati obstoj razlogov, ki jih predvideva ZDIJZ, in ne ZFPPIPP, na katerega se je zmotno skliceval organ v izpodbijani odločbi. Lahko se zgodi, da obstajata dva ali celo več pravnih temeljev, na podlagi katerih je organ dokumente dolžan posredovati javnosti,[1] vendar je organ o zahtevi, ki je vložena na podlagi ZDIJZ, nedvomno dolžan odločati v okviru postopka, ki ga določa ZDIJZ. Zaradi navedenega organ zavrnitve zahteve za dostop do informacij javnega značaja ne more opreti na 122. člen ZFPPIPP, ki določa, katera pisanja se javno objavijo na spletni strani AJPES, temveč izključno na podlagi izjem po ZDIJZ. Glede sklicevanja na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za posamezno izjemo, ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati. Hkrati mora organ ugotavljati tudi, ali je v konkretnem primeru dostop treba odobriti na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (t.i. izjema od izjem npr. v primeru porabe javnih sredstev ali opravljanja javne funkcije).

 

Ker je predmet zahteve sklep, ki se glede na navedbe prosilca nanaša na dve pravni osebi (upnika in dolžnika), ju je organ v ponovljenem postopku dolžan pozvati v postopek kot stranski udeleženki in jima v postopku omogočiti zaščito njunih pravic, v skladu s 44. členom ZUP, kot je pravilno opozoril tudi prosilec v pritožbi. V primeru, da se bo katera od pozvanih pravnih oseb sklicevala na obstoj izjeme od prostega dostopa, se mora organ do zatrjevanih izjem opredeliti. IP ob tem izpostavlja izjemo poslovne skrivnosti, glede katere mora organ izvesti dokazno oceno in ustrezno subsumcijo pravno relevantnih dejstev pod konkreten zakonski dejanski stan. Organ bo moral ugotoviti, ali se zahtevane informacije štejejo za poslovno skrivnost v skladu s pisnim sklepom družbe (prvi odstavek 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15 in 15/17; v nadaljevanju ZGD-1) in če ne, obrazložiti, zakaj je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, pri čemer je treba škodo utemeljiti do stopnje razumne verjetnosti (primer sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. VIII Ips 201/2000, z dne 25. 9. 2001). Pri tem mora organ upoštevati tudi določilo tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, ki določitev poslovne skrivnosti po pogojih iz prvega in drugega odstavka 39. člena ZGD-1 prepoveduje, če gre za podatke, ki so po zakonu javni ali podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Glede na to, da naj bi bila v konkretnem primeru upnica DUTB, mora organ upoštevati tudi določbe ZDIJZ, ki izrecno določajo, kateri podatki, povezani s krediti neplačnikov, so prosto dostopne informacije javnega značaja.

 

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa (iz 5.a člena ali prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo.

 

Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe mora biti namreč jasno naveden dokument, ki je predmet presoje in v katerem delu se ta delno prekrije, to je izbriše informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

 

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

Postopek vodila:                                                                                          

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,                                                                

svetovalka IP                                                                                     

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka


[1] Smiselno enako izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 731/2005-5, z dne 4. 10. 2007, v kateri je npr. sodišče navedlo, da sta pravna temelja za posredovanje podatkov organa dva, tako ZTFI (prej ZTVP-1) kot tudi ZDIJZ, vsak v okviru svojega postopka in področja uporabe.