Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 29.12.2008
Naslov: Barbara Hren, novinarka Poslovnega Dnevnika - Termoelektrarno toplarno Ljubljana d.o.o.
Številka: 021-144/2008/2
Kategorija: Ali je organ zavezanec?, Mediji
Status: Zavrnjeno



Datum: 29. 12. 2008
Številka: 021-144/2008/2

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/2006 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZMed), 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), šestega odstavka 22. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, številka 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 105/2006 – ZUS-1; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Barbare Hren, novinarke Poslovnega Dnevnika, Kopitarjeva 2 in 4, 1510 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka) z dne 14. 11. 2008, zoper Termoelektrarno toplarno Ljubljana d.o.o., Toplarniška 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju gospodarska družba) zoper zavrnilni odgovor na zahtevo za dostop do informacije javnega značaja naslednjo
 

O D L O Č B O:

1. Pritožba zoper zavrnilni odgovor gospodarske družbe se kot neutemeljena zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je dne 13. 11. 2008 na gospodarsko družbo naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je gospodarsko družbo pozvala, da, v skladu z ZMed in z ZDIJZ, razkrije dolgoročno pogodbo o dobavi premoga, ki jo je sklenila z Gorenjem.

Gospodarska družba je prosilki odgovorila z dopisom z dne 14. 11. 2008, v katerem je navedla, da ne sodi med »organe«, zavezane po ZDIJZ. Pri tem je gospodarska družba pojasnila, da ZDIJZ obvezuje naslednji krog obveznikov: vse državne organe, organe lokalnih skupnosti, osebe javnega prava, nosilce javnih pooblastil in izvajalce javnih služb in da so zavezanci po ZMed enaki zavezancem po ZDIJZ. V nadaljevanju dopisa je gospodarska družba pojasnila, da ne sodi v nobeno izmed zgoraj navedenih kategorij. Njena osnovna dejavnost je proizvodnja električne energije in toplote za daljinsko ogrevanje, kar  je skladno s 5. členom Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/1999 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju EZ) tržna dejavnost in torej ni oseba javnega prava, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe. Poleg tega je gospodarska družba navedla še, da varovanje poslovne skrivnosti v gospodarski družbi jemljejo zelo resno, ker se zavedajo pravnih posledic, ki znajo iz tega izhajati. Pogodba ni enostranski pravni akt temveč dvostranski. Na koncu dopisa je gospodarska družba prosilki pojasnila še, da ji je na voljo za dodatna pojasnila.

Zoper odgovor gospodarske družbe je prosilka dne 14. 11. 2008 pri Pooblaščencu vložila pritožbo v skladu z ZDIJZ in ZMed, v kateri je navedla, da ocenjuje, da je v javnem interesu, da se pogodba razkrije, saj je v pogodbi določena cena dobave premoga, ki pa je ključna za določanje cene ogrevanja v Ljubljani ter da je gospodarska družba več kot 90-odstotni dobavitelj toplote Ljubljani.

Pritožba ni utemeljena.

Ker je prosilka zahtevala od organa odgovor na vprašanje kot medij, Pooblaščenec za lažje razumevanje na kratko povzema razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja ter pritožbeni postopek po ZMed.

V moderni demokratični družbi je spoštovana vloga medijev, ki izvršujejo pomembno družbeno in demokratično funkcijo »javnega psa čuvaja«. Kot posledico poudarjene nadzorne funkcije medijev in razumevanja njihove vloge, je potrebno razumeti tudi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 60/2006, ZMed-A), ki je stopil v veljavo dne 24. 6. 2006. Po določbi 45. člena ZMed imajo mediji boljši položaj pri pridobivanju informacij za medije. Bistveni element tega privilegiranega položaja je krajši rok za odločanje. Takšen položaj je v skladu z opredelitvijo iz prvega odstavka 2. člena ZMed dan vsem medijem, med katere sodijo časopisi in revije, radijski in televizijski programi, elektronske publikacije, teletekst ter druge oblike dnevnega ali periodičnega objavljanja uredniško oblikovanih programskih vsebin s prenosom zapisa, glasu, zvoka ali slike, na način, ki je dostopen javnosti.

Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.

ZMed v četrtem odstavku 45. člena določa ravnanje organa, ki bo odgovor na določeno vprašanje zavrnil. V tem primeru mora organ po prejemu vprašanja pisno obvestiti medij o zavrnitvi ali delni zavrnitvi odgovora do konca naslednjega delovnega dne od prejema vprašanja. V nasprotnem primeru, torej če bo organ mediju na vprašanje odgovoril, mora odgovor poslati najkasneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki. Peti odstavek 45. člena ZMed dopušča zavrnitev odgovora na vprašanje samo v primeru, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja.

ZMed vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena štejeta kot zavrnilna odločba. To pomeni, da organu ni potrebno izdati zavrnilnega oziroma delno zavrnilnega odgovora v obliki odločbe z vsemi sestavinami, kot jih predvideva zakon, ki ureja splošni upravni postopek (uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in žig organa). Četudi je zavrnilni odgovor sestavljen v obliki navadnega dopisa, se po izrecni določbi zakona šteje kot zavrnilna odločba. V konkretnem primeru se za zavrnilno odločbo šteje odgovor gospodarske družbe z dne 14. 11. 2008.

Skladno z določbo devetega odstavka 45. člena ZMed je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

Za obravnavo konkretne zadeve pa je bistvenega pomena določba drugega odstavka 45. člena ZMed, na podlagi katere lahko mediji zahtevajo posredovanje informacij za medije od vseh organov, ki jih kot zavezance določa ZDIJZ. Upoštevaje navedeno določbo in dejstvo, da se gospodarska družba v svojem odgovoru z dne 14. 11. 2008 sklicuje na dejstvo, da ni organ v smislu 1. člena ZDIJZ in s tem zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, se bo Pooblaščenec v nadaljevanju najprej opredelil do tega vprašanja.

Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.

Pooblaščenec je z vpogledom na spletno stran družbe (http://www.te-tol.si/index.php?sv_path=2454,2459) ugotovil, da je gospodarska družba organizirana kot družba z omejeno odgovornostjo po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 15/2005 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD).

Njena glavna dejavnost je proizvodnja električne energije v termoelektrarnah, jedrskih elektrarnah. Iz lastniške strukture izhaja, da je gospodarska družba 64,57% v lasti Republike Slovenije in 35,43% v lasti Mestne občine Ljubljana. Iz čistopisa družbene pogodbe gospodarske družbe z dne 23. 8. 2007 (v nadaljevanju družbena pogodba), ki je dostopen na portalu iPRS na spletni strani Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, izhaja, da sta Republika Slovenija in Mestna občina Ljubljana, na podlagi določil ZGD in EZ, sklenili družbeno pogodbo družbe Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o., ki je vpisana v sodni register Okrožnega sodišča v Ljubljani pod št. reg. vložka 1/00344/00. Iz družbene pogodbe izhaja, da je bilo javno podjetje Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, p.o. preoblikovano v javno podjetja Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o. na osnovi Uredbe o preoblikovanju javnega podjetja Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, p.o., v javno podjetje Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o. (Uradni list RS, št. 49/1997), ki pa je prenehala veljati na podlagi Uredbe o prenehanju veljavnosti uredbe o preoblikovanju javnega podjetja Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, p.o., v javno podjetje Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o. (Uradni list RS, št. 88/2001). Gospodarska družba Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o. je pravni naslednik javnega podjetja Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o..       

Upoštevaje navedeno gre ugotoviti, da gospodarska družba ni ustanovljena kot pravna oseba javnega prava, ampak kot pravna oseba zasebnega prava. Pravne osebe zasebnega prava so ustanovljene z zasebnopravnim aktom, to je s pogodbo, v nekaterih primerih tudi s statutom, medtem ko je za pravne osebe javnega prava glavni element opredelitve ustanovitveni akt, in sicer zakon ali drug oblastni akt. Pri slednjih so za presojo pomembni še drugi pomožni kriteriji, od izvajanja javnih pooblastil in javnih nalog, obveznega obstoja, vpliva države na upravljane in podobno. Pri tem je potrebno vse kriterije obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora. Ustanovitveni akt je praviloma odločilen za uvrstitev pravne osebe med javnopravne. V zvezi z ustanovitvenim aktom se pogosto navaja tudi obvezen obstoj, ki praviloma izhaja iz zakona. Ker teorija med opredelilnimi kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe.  (več o tem prof. dr. Verica Trstenjak: Pravne osebe, GV založba, 2003, str. 100 -110).

Ne glede na dejstvo, da je gospodarska družba ustanovljena kot pravna oseba zasebnega prava, pa zgolj na podlagi tega dejstva ni mogoče zaključiti, da ni zavezanec v smislu 1. čl. ZDIJZ. Ob navedenem je potrebno presojati tudi, ali izvaja javna pooblastila, opravlja javno službo oz. javne naloge. Pooblaščenec  tako poudarja, da  bi bila gospodarska družba, kot pravna oseba zasebnega prava, zavezanec samo  primeru, če bi opravljala kakšno od oblastnih funkcij oz. imela javno pooblastilo ali če bi izvajala javno službo.

Področje proizvajanja električne energije ureja EZ, ki v 3. členu določa, da se s tem zakonom zagotavlja konkurenčnost na trgu energije po načelih nepristranskosti in preglednosti, upoštevaje varstvo potrošnikov in izvajanje učinkovitega nadzora nad oskrbo z energijo. Po 5. členu EZ se določbe tega zakona med drugim uporabljajo tudi za pravne in fizične osebe, ki opravljajo dejavnost na področju proizvodnje električne energije in toplote za daljinsko ogrevanje, pri čemer je ta dejavnost tržna dejavnost, kolikor ta zakon ne določa drugače. Po 6. členu EZ je za proizvodnjo električne energije in toplote za daljinsko ogrevanje nad 1 MW v posamezni elektrarni ali toplarni potrebno pridobiti licenco, ki jo izda Agencija za energijo. V 7. členu EZ in nadaljnjih so določeni pogoji za izdajo licence, prenehanje veljavnosti, odvzem licence ter dejstvo, da register izdanih licenc vodi Agencija za energijo. Iz 19. člena EZ obenem izhaja, da če zakon ne določa drugače, se oskrba z energijo izvaja kot tržna dejavnost, v kateri dobavitelj in upravičeni odjemalec prosto dogovorita količino in ceno dobavljene energije. 20. člen EZ pri tem pravi, da so obvezne republiške gospodarske javne službe po tem zakonu naslednje: dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja, dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja, dobava električne energije tarifnim odjemalcem in organiziranje trga z električno energijo. Organizacijo in način izvajanja teh gospodarskih javnih služb uredi vlada v skladu z EZ in z zakonom, ki ureja gospodarske javne službe.

Na podlagi navedenega in z vpogledom v register izdanih licenc, ki jih vodi Agencija za energijo (http://www.agen-rs.si/porocila/novelicence.aspx#activity19), je Pooblaščenec ugotovil, da gospodarska družba ne opravlja gospodarske javne službe po EZ. Iz predmetnega registra namreč izhaja, da so bile gospodarski družbi izdane naslednje licence: licenca za dobavo, trgovanje, zastopanje in posredovanje na trgu z električno energijo št. 0248-19-020/014/06, licenca za proizvodnjo električne energije v termoelektrarnah nad 1 MW, razen jedrskih elektrarn št. 0247-02-007/006/06 in licenca za proizvodnjo toplote za daljinsko ogrevanje nad 1 MW št. 0094-05-009/007/06. Iz navedenega registra torej izhaja, da gospodarska družba ni pridobila licence za nobeno izmed dejavnosti, ki se po EZ opravljajo kot gospodarske javne službe (dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja električne energije, dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja električne energije, dobava električne energije tarifnim odjemalcem in organiziranje trga z električno energijo). Gospodarska družba tudi v ničemer ne izvaja oblastne funkcije ali javnega pooblastila, temveč so ji bila s strani  Agencije za energijo izdana zgolj soglasja oziroma dovoljenja (licence). Razlika med javnim pooblastilom in dovoljenjem se kaže v dejstvu, da pri dovoljenju subjekt, ki ga podeljuje (po navadi država), zgolj soglaša oz. dovoljuje drugemu subjektu opravljanje določene dejavnosti. Narava javnega pooblastila pa je prav nasprotna, saj z njim država na posamezen subjekt javnega ali zasebnega prava prenaša del svojih izvirnih (oblastnih, javnih) nalog, ki bi jih morala opravljati sama, vendar je smiselno prepustiti njihovo izvajanje nekomu drugemu. Ključnega pomena pa je, da se lahko javno pooblastilo, na podlagi drugega odstavka 121. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS), podeljuje le z zakonom. Javno pooblastilo se namreč lahko podeljuje le za takšne (javne) naloge in pravice, ki pomenijo eno izmed oblastnih, avtoritativnih funkcij državne uprave. Od javnega pooblastila je obenem treba razlikovati javno službo, pri kateri gre za izvajanje servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja in ne za izvajanje primarne dejavnosti javnega sektorja, ki se kaže v oblastnem, avtoritativnem urejanju posameznih upravnih področij. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrih oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje, pogoje za prenehanje. Javne službe na področju izvajanja energetske dejavnosti določa EZ, pri čemer gre ugotoviti, da proizvodnja električne energije, ki jo izvaja gospodarska družba, ni urejena kot javna služba. Pooblaščenec tako ugotavlja, da  gospodarska družba ni niti nosilec javnega pooblastila, niti izvajalec javne službe, saj nanjo na nobeni pravni podlagi ni bilo preneseno izvajanje posameznih javnih funkcij oziroma funkcij, ki so v izvirni pristojnosti države ali lokalnih skupnosti, gospodarska družba pa tudi ne izvaja storitvene dejavnosti v smislu javne službe.

Pooblaščenec ugotavlja tudi, da resničnost navedb gospodarske družbe v konkretnem primeru, iz katerih izhaja, da je ne moremo uvrstiti med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja, potrjuje tudi vsebina družbene pogodbe in vsebina letnega poročila gospodarske družbe za leto 2007 (http://www.te-tol.si/media/lp.2007.pdf), v katerih ni mogoče zaslediti informacij, ki bi dokazovale nasprotno.

V skladu s tem Pooblaščenec zaključuje, da gospodarska družba ni zavezanec (oziroma ni organ) po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Gospodarska družba torej v konkretnem primeru ni pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ. Upoštevaje navedeno se Pooblaščenec ni spuščal v ugotavljanje dejanskega stanja (t.j. ugotavljanje (ne)obstoja zahtevanih dokumentov) in presojo drugih procesnih ali materialnopravnih vprašanj, ki so sicer pomembna za odločitev o dostopu do informacij za medije oz. do informacij javnega značaja, saj je bilo pri odločanju o tej pritožbi primarnega pomena vprašanje, ali je gospodarska družba sploh zavezanec po 1. členu ZDIJZ.

Upoštevaje navedeno Pooblaščenec pojasnjuje, da pritožbene navedbe prosilke, ki se nanašajo na javni interes  in velikost tržnega deleža gospodarske družbe v Ljubljani, v obravnavanem primeru niso relevantne.

Ker se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena ZMed skladno z osmim odstavkom 45. člena ZMed šteje kot zavrnilna odločba, iz obrazložitve odločbe Pooblaščenca pa so razvidni razlogi za zavrnitev zahteve, to pomeni, da pritožba zoper odgovor gospodarske družbe ni utemeljena. Pooblaščenec je po preučitvi celotne zadeve namreč zaključil, da je bil postopek pred odločbo pravilen, da je odgovor gospodarske družbe pravilen in na zakonu utemeljen, pritožba pa neutemeljena. Zato je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP odločil o pritožbi prosilca in podal tudi razloge za zavrnitev pritožbe.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.


Postopek vodila:                                       
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,                         
Raziskovalka Pooblaščenca                           


Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka