Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 03.12.2007
Naslov: Anuška Delič, novinarka - Policijska uprava
Številka: 021-90/2007
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?, Mediji
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


Številka: 021-90/2007/                                               
Datum: 3. 12. 2007


Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZMed), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), o pritožbi novinarke Anuške Delić za Delo, časopisno in založniško podjetje d.d., Ljubljana, Dunajska c. 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, Generalne policijske uprave, Štefanova 2, 1501 Ljubljana  (v nadaljevanju organ), z dne 17. 10. 2007, na podlagi tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo in 105/06 – ZUS-1, v nadaljevanju ZUP) v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

                                                          
                                O D L O Č B O:

1.    Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje.
2.    Organ mora o zahtevi prosilke odločiti  brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih dneh.


O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je dne 15. 10. 2007 gospe Martini Gramec, tiskovni predstavnici Policijske uprave Ljubljana, po elektronski pošti zastavila vprašanja glede intervencij v klubu Global, in sicer:
1.    Prosi za vse dostopne informacije o tem, koliko prijav pretepov v, pred ali v okolici kluba Global v zadnjih dveh letih je prejela PU Ljubljana? Kaj je bil predmet prijav? Kje so se pretepi največkrat primerili?
2.    Za kakšne pretepe je šlo? Kdo so bili domnevni udeleženci (gostje, zaposleni, varnostniki, ipd.)?
3.    Koliko od teh prijav je še odprtih? Zakaj so odprte?
4.    Kolikokrat je policija ukrepala proti lastnikom, zaposlenim ali s strani varnostne službe najetim delavcem kluba Global? Kakšni so bili ukrepi?
5.    Kako PU Ljubljana izvaja nadzor nad dogajanjem v klubu Global? Katere domnevne kršitve so tam najbolj pogoste?

Gospa Gramec se je dne 17. 10. 2007 odzvala (elektronska pošta z dne 17. 10. 2007, ob 10.14 uri), ter navedla, da podatkov, ki se nanašajo na konkretni lokal, ne morejo dati. Hkrati pa je navedla podatke, ki se nanašajo na območje ožjega mestnega središča. V lanskem in letošnjem letu so policisti opravili okoli 270 kontrol nočnih lokalov v ožjem mestnem središču in izvedli več poostrenih nadzorov s področja javnega reda, kjer je sodelovalo večje število policistov. Obravnavali so preko 200 varnostnih dogodkov, na katere so ustrezno odreagirali.  Gre za različne prekrške s področja javnega reda, kršitve Zakona o omejevanju uporabe alkohola, kršitve Zakona o zasebnem varovanju in za kazniva dejanja s področja premoženjskih deliktov, kot tudi za kazniva dejanja z elementi nasilja. Nadalje je navedla, da v primeru ugotovljenih prekrškov policisti ukrepajo v skladu z Zakonom o prekrških, kar pomeni, da kršitelju izrečejo globo, v zvezi s prekrškom izdajo odločbo v hitrem postopku ali pa podajo obdolžilni predlog pristojnemu prekrškovnemu organu. V primeru, da gre za kaznivo dejanje, policisti izvedejo vse potrebno, kot jim to nalaga Zakon o kazenskem postopku. Že do sedaj so pogostost nadzorov izvajali glede na varnostne dogodke, nadzore pa bodo glede na varnostne dogodke še okrepili z vsemi oblikami in metodami dela.

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevani dokumenti obstajajo, je Pooblaščenec z dopisom št. 021-90/2007/3, z dne 24. 10. 2007 na podlagi 11. člena ZInfP predlagal organu ogled in camera, pri katerem si je želel ogledati vse dokumente, ki se nanašajo na zastavljena vprašanja prosilke oziroma vse dokumente, na podlagi katerih se lahko odgovori na zastavljena vprašanja. 11. člen ZInfP namreč določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje v zahtevi za dostop do informacije javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije. Teorija v tem primeru govori o odločanju de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju podatka. Kot pritožbeni organ glede dostopa do informacij javnega značaja mora namreč Pooblaščenec imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, vključno z možnostjo, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma dokumente na vpogled. Takšno delovanje narekuje tudi načelo materialne resnice, zapisano v 8. členu ZUP, ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled in camera se je izvedel dne 12. 11. 2007 v prostorih Policijske postaje Ljubljana Center, Trdinova ulica 10, Ljubljana. S strani organa sta bila prisotna Leon Keder, predstavnik policije za odnose z javnostmi
za področje kriminalitete ter Vlado Ščavničar, pomočnik komandirja Policijske postaje Ljubljana Center. Na ogledu in camera je Pooblaščenec vpogledal v evidenco »Fonetični indeks oseb«, kjer je mogoče iskanje po sledečih kriterijih: osebah, ukrepih, kriminaliteti, javni varnosti in prometni varnosti. Z vpogledom po kriteriju javna varnost je mogoče nadaljnje iskanje po prekrških, dogodkih, itd. Po prekršku je mogoče iskanje po datumu in organizacijski enoti, datumu, lociranem na cesto, naselje, številki zadeve ter številki plačilnega naloga. Po dogodku pa je mogoče iskanje po datumu in organizacijski enoti, datumu in vrsti dogodka ter številki zadeve. Iz vsake posamezne evidence ni mogoče pridobiti konkretizirane zadeve. Pooblaščenec je prejel izpis iz Statistične in paketne evidence, ki predstavlja izpis po datumu in kraju kršitve, vezano na Tomšičevo ulico, Ljubljana. Iskanje namreč ni mogoče po točno določeni hišni številki, ampak samo po ulici, cesti ali naselju. Iz tega izpisa ni mogoče trditi, da se številke dogodkov nanašajo na Discoteko Global oziroma Nad mestom, d.o.o. Ljubljana, namreč iz izpisa izhaja 44 dogodkov po Zakonu o varnosti javnega reda in miru, kar pa niso samo pretepi, temveč tudi ostalo. Organ je pojasnil, da če bi želeli dobiti konkretno številko, bi bilo potrebno iskati fizično po arhivu. Nadalje je organ pojasnil, da vodijo evidence po dogodku in pri pretepih po fizičnih osebah, ki so bile udeležene. Če bi torej iskali po subjektu Nad mestom d.o.o., bi dobili varnostne dogodke, v katerih je bila udeležena pravna oseba, npr. točenje alkoholnih pijač. Organ je na vprašanje Pooblaščenca, kje so dobili podatek, da je policija v času od 1. 1. 2007 do 11. 10. 2007 v lokalu Global ali neposredni okolici posredovala 57 krat zaradi različnih prijav o kršitvah javnega reda in miru ali zaradi prijav suma storitve različnih kaznivih dejanj, pojasnil, da so podatek pridobili iz ročnega pregledovanja arhiva. Organ je še pojasnil, da se pri enem dogodku lahko registrira več kršitev in se to tudi vnaša v različne evidence, kar pomeni, da se lahko pretep kot dogodek zavede v evidenci prekrškov, v evidenci kaznivega dejanja, v evidenci cestnega prometa, itd.

Prosilka je dne 25. 10. 2007 pritožbo dopolnila in posredovala informacije, da je minister za notranje zadeve Dragutin Mate dne 25. 10. 2007 v informativni oddaji Trenja na PopTV med drugim povedal sledeče (citirano eksaktno po ministru): "...v letu in desetih mesecih, od lanskega leta, od 1. januarja do letos, konec septembra, je bilo izrečenih zelo veliko glob na račun nepravilnega varovanja oziroma drugih prekrškov, ki so bili narejeni v lokalu Global oziroma v njegovi neposredni okolici, za ostale postopke pa so bili sproženi vsi potrebni postopki..." Prosilka se sprašuje, ali lahko PU Ljubljana za ministra iz svojih evidenc "izvleče" potrebne podatke, za novinarko in - v tem primeru - na podlagi jasnega interesa javnosti do obveščenosti (pri nas reagiramo šele, ko nekdo umre) pa tega ne more storiti?

Glede na navedeno oddajo Trenja je prosilka dne 26. 10. 2007 službo za odnose z javnostmi Ministrstva za notranje zadeve, glede na to, da je minister Dragutin Mate v oddaji Trenja izjavil zgoraj navedeno, vprašala sledeče:
1. Iz katerih evidenc je minister (ali osebe, ki so na MNZ zadolžene za pridobivanje potrebnih podatkov), črpal podatke o številu "glob na račun nepravilnega varovanja oziroma drugih prekrškov, ki so bili narejeni v lokalu Global oziroma v njegovi neposredni okolici«?
2. Ker je minister navedel nekaj različnih časovnih obdobij: "v letu in desetih mesecih, od lanskega leta, od 1. januarja do letos, konec septembra", prosilko zanima, na katero obdobje se je navezoval?
3. Minister je dejal, da je bilo izrečenih glob "zelo veliko". Koliko je to v številkah?
4. Kateri prekrški so "drugi prekrški", o katerih je govoril minister?

Sprva je organ prosilki kot odgovor posredoval le povezavo na poročilo MNZ s tiskovne konference, kjer je sicer mnogo statističnih podatkov, a se nobeden ne navezuje izrecno na Global, nato pa dne 30. 10. 2007 še odgovoril, da je Inšpektorat RS za notranje zadeve v letu 2006 in do vključno septembra 2007 v primeru družbe VIP Varovanje d.o.o. prejel 25 predlogov za uvedbo postopka o prekršku. Inšpektorji inšpektorata so opravili tudi 12 inšpekcijskih nadzorov. Inšpekcijski nadzori so potekali predvsem v okviru skupnih akcij s policijskimi upravami na območju Republike Slovenije in so bili usmerjeni predvsem na področje varovanja javnih zbiranj. V inšpekcijske nadzore je bil 2 x  vključen tudi nočni lokal Global. V okviru teh nadzorov so inšpektorji izdali 6 (šest) plačilnih nalogov (zaradi opravljanja varovanja brez izpolnjenih pogojev). Prav tako je policija ugotovila, da je podjetje VIP Varovanje opravljalo naloge varovanja v različnih krajih Slovenije. V obdobju od 1. 1. 2006 do 12. 10. 2007 so policisti pri svojem delu ugotovili večje število kršitev različnih zakonov, ki jih je storila pravna oseba VIP Varovanje. Policija je tako v času od 1. 1. 2007 do 11. 10. 2007 v lokalu GLOBAL ali neposredni okolici posredovala 57 x zaradi različnih prijav o kršitvah javnega reda in miru ali zaradi prijave suma storitve različnih kaznivih dejanj. Kršiteljem različnih predpisov so policisti ob posredovanjih izdali plačilne naloge za prekrške, ki so v neposredni pristojnosti policije ali so za take kršitve podajali obdolžilne predloge, če je šlo za kršitve, za katere se vodi redni sodni postopek. V primerih, ko so policisti ugotovili kršitve, ki so v stvarni pristojnosti drugih prekrškovnih organov, so policisti podali predloge za uvedbo postopka o prekršku pristojnim prekrškovnim organom. V vseh primerih, ko so policisti ob posredovanju ugotovili, da so podani razlogi za sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, so izvedli potrebne ukrepe po določilih Zakona o kazenskem postopku ter na pristojno državno tožilstvo podali kazenske ovadbe ali poročila. Prav tako je policija v obdobju od 1. 1. 2006 do dogodka v lokalu Global in okolici opravila 270 nadzorov.

 
Pritožba je utemeljena.

1. Razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja
V moderni demokratični družbi je spoštovana vloga medijev, ki izvršujejo pomembno družbeno in demokratično funkcijo »javnega psa čuvaja«. Kot posledico poudarjene nadzorne funkcije medijev in razumevanja njihove vloge je potrebno razumeti tudi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 60/2006, ZMed-A), ki je stopil v veljavo dne 24. 06. 2006. Po določbi 45. člena ZMed imajo mediji boljši položaj pri pridobivanju informacij za medije. Bistveni element tega privilegiranega položaja je krajši rok za odločanje. Takšen položaj je v skladu z opredelitvijo iz prvega odstavka 2. člena ZMed dan vsem medijem, med katere sodijo časopisi in revije, radijski in televizijski programi, elektronske publikacije, teletekst ter druge oblike dnevnega ali periodičnega objavljanja uredniško oblikovanih programskih vsebin s prenosom zapisa, glasu, zvoka ali slike, na način, ki je dostopen javnosti.
 
Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.

ZMed v četrtem odstavku 45. člena določa ravnanje organa, ki bo odgovor na določeno vprašanje zavrnil. V tem primeru mora organ po prejemu vprašanja pisno obvestiti medij o zavrnitvi ali delni zavrnitvi odgovora do konca naslednjega delovnega dne od prejema vprašanja. V nasprotnem primeru, torej če bo organ mediju na vprašanje odgovoril, mora odgovor poslati najkasneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki. Peti odstavek 45. člena ZMed dopušča zavrnitev odgovora na vprašanje samo v primeru, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. To pomeni, da se lahko organ pri zavrnitvi odgovora na vprašanje sklicuje zgolj na eno izmed enajstih izjem od prosto dostopnih informacij, ki jih določa ZDIJZ. Drugih zavrnilnih odgovorov ZMed ne omogoča.

Vsekakor je organ zavezan posredovati mediju pisno obvestilo o tem, da bo odgovor na vprašanje zavrnil. Sedmi odstavek 45. člena ZMed natančno določa minimalno vsebino tega obvestila, in sicer mora vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odločitev o zavrnitvi ali delni zavrnitvi. Tudi odgovor na vprašanje mora po isti zakonski določbi  vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odgovor na vprašanje.

ZMed vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena štejeta kot zavrnilna odločba. To pomeni, da organu ni potrebno izdati zavrnilnega oziroma delno zavrnilnega odgovora v obliki odločbe z vsemi sestavinami, kot jih predvideva zakon, ki ureja splošni upravni postopek (uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in žig organa). Četudi je zavrnilni odgovor sestavljen v obliki navadnega dopisa, se po izrecni določbi zakona šteje kot zavrnilna odločba. V konkretnem primeru se za zavrnilno odločbo šteje odgovor organa, kot je naveden v uvodu te odločbe.

2.  Pritožbeni postopek po ZMed
Za obravnavo konkretne zadeve je bistvenega pomena določba devetega odstavka 45. člena ZMed, po kateri je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Omejitev pritožbe zgolj na pritožbene razloge, ki se nanašajo na izjeme od prosto dostopnih informacij in zgolj na primere, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega dokumenta, je nujna glede na naravo pritožbenega postopka. V nasprotnem primeru bi se v pritožbenem postopku pred Pooblaščencem pojavil problem izoblikovanosti izreka odločbe in nemožnosti ugotovitve materialne resnice oziroma popolnega in pravilnega dejanskega stanja. Vprašanja se namreč ne nanašajo zgolj na situacije, ki so preverljive, dokazljive in ki izhajajo iz otipljivih dokumentov, temveč so lahko tudi predmet neotipljivega in nematerializiranega. Iz tega razloga zakon zoper zavrnilni odgovor na vprašanje, ki nima podlage v (materializiranem) dokumentu, prepoveduje možnost pritožbe, saj bi v tem primeru šlo za nemogoč preizkus subjektivnih ocen in razmišljanj. Iz tega razloga je določeno, da v primeru, ko vprašanje medija oziroma odgovor organa ne izhaja iz oprijemljivega, materializiranega dokumenta, pritožba ni dovoljena. To pomeni, da Pooblaščenec v pritožbenem postopku ne more odločati o (ne)pravilnosti posredovanih odgovorov ali o tem, kakšne odgovore bi organ moral posredovati, temveč lahko odloča le o dostopu do dokumentov oziroma informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

Na podlagi vsega navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred Pooblaščencem omejen, in sicer na naslednji zaporedni fazi:
1.    na preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in
2.    na preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Oba preizkusa lahko Pooblaščenec uspešno opravi le, če si ogleda zahtevane dokumente oziroma dokumente, iz katerih izhaja odgovor na vprašanja. Z namenom ugotovitve, ali zahteva prosilca temelji na materializiranih, že obstoječih dokumentih in ali so ti dokumenti informacije javnega značaja, je Pooblaščenec opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. Ogled in camera se je nanašal na vse dokumente, ki se nanašajo na zastavljena vprašanja oziroma vse dokumente, na podlagi katerih se lahko odgovori na zastavljena vprašanja.

3. Organ kot zavezanec po ZDIJZ
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da organ spada med organe, ki jih kot zavezance za dostop do informacij javnega značaja določa 1. člen ZDIJZ. ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava.

Organ je v skladu z 21. členom Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZDU-1) ustanovljen kot organ v sestavi Ministrstva za notranje zadeve in spada med upravne organe. Delovno področje organa je določeno z Zakonom o policiji (Uradni list RS, št. 107/06, v nadaljevanju ZPol), ki v 1. členu določa, da organ opravlja naloge, določene s tem in drugimi zakoni in podzakonskimi predpisi. Prosilka zahteva dokumente, ki se nanašajo na izvajanje nalog organa po ZPol, iz česar izhaja, da zahtevani dokumenti spadajo v njegovo delovno področje.

4. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I z vsemi spremembami in dopolnitvami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

5. Načelo odprtosti delovanja javnih organov
Za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočanja uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). ZDIJZ tako določa načelo odprtosti delovanja javnih organov. Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo ''čimbolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani''. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čimbolj široko in ne v škodo državljanov. Za obravnavani primer je izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oz. državne uprave bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje.

6. Obveznosti prosilca po ZMed in ZDIJZ
Pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja, ZDIJZ prosilcu nalaga izpolnjevanje nekaterih formalnih zahtev, ki se nanašajo na obvezne sestavine pisne zahteve (vloge), s katero se prosilec obrne na organ. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZDIJZ mora zahteva vsebovati podatke o organu (navedbo organa, kateremu se pošilja), podatke o vložniku (osebno ime ali naziv pravne osebe ter naslov) in podatke o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu. ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena poleg zahteve po opredelitvi načina seznanitve z vsebino informacije javnega značaja, prosilcu nalaga opredelitev informacije, s katero se želi seznaniti oziroma. Osrednji in najpomembnejši del zahteve je opis informacije javnega značaja, s katero se upravičenec želi seznaniti, kar predstavlja zahtevek stranke v smislu prvega odstavka 66. člena ZUP. Želene informacije morajo biti opisane tako natančno, da organ zahtevek lahko obravnava, ni pa potrebno, da so opredeljene do potankosti. Organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde, pa čeprav ima zaradi tega več dela. Organ ne sme zahtevati podatkov, kot so npr. opravilne številke spisov, saj je to njegova interna šifra, ki zunanjim subjektom ni nujno znana. Tudi natančni datumi ali zaporedne številke seje niso nujno potrebni podatki, če prosilec okvirno navede dovolj omejeno časovno obdobje ali druge podatke za iskanje. Upoštevati moramo tudi dejstvo, da uporabnik pogosto ne ve, koliko dokumentov določene vrste organ poseduje. V tem primeru mu mora organ dati na razpolago vse dokumente, ki se na določeno vprašanje nanašajo oziroma prosilca seznaniti, da ni možno posredovati vseh dokumentov, če gre za izredno veliko količino teh ali za izredno obsežne dokumente. V takšnem primeru bi bilo smotrno tudi v Sloveniji razmisliti o možnosti, ki je uveljavljena v praksi nekaterih tujih držav, da organ prosilca lahko povabi k sebi in mu predoči problem, nato pa skupaj ugotovita, kaj je dejansko prosilec želel, in morebiti izločita nerelevantne dokumente. Ob vsem tem se morajo tudi prosilci zavedati, da bolj ko je opredelitev natančna, večja je verjetnost, da bodo prejeli prave podatke in da bo organ za njihovo iskanje potreboval kar najmanj časa. Zato je priporočljivo, da stranka navede vse, kar o iskanem dokumentu ve, kot na primer kdaj in kje je nastal, kateri organ ga je ustvaril oziroma poslal, kakšna je njegova vsebina, številka, oblika ipd. S podrobnim opisom informacij se prosilec hkrati izogne možnosti, da bi organ terjal dopolnitev zahteve ali jo zaradi nepopolnosti celo zavrgel (več Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005,,  str. 194)  

Zahteva po opisu želene informacije javnega značaja pomeni, da mora prosilec informacijo opisati s tako stopnjo določnosti, da lahko organ zahtevek obravnava (primerna stopnja določnosti), ne pomeni pa, da je potrebno informacijo povsem določno identificirati. Primerna stopnja določnosti pomeni, da mora biti opis informacije natančen do te mere, da omogoča določljivost informacije oziroma dokumenta. Podobno izhaja tudi iz 6. člena Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju Uredba), ki določa, da se prošnje dajejo dovolj natančno, da lahko institucija ugotovi, za kateri dokument gre. V primeru, da način hrambe dokumentov in razpoložljivi podatki organu omogočajo, da zahtevano informacijo najde, organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnega opisovanja oziroma podrobne identifikacije informacije oziroma dokumenta. Takšna zahteva bi bila upravičena zgolj v primeru, ko bi bile dodatne podrobnosti nujno potrebne, da bi organ zahtevo sploh lahko obravnaval. Pri tem pa količina dela, ki bi jo organ imel zaradi omejenega opisa zahtevane informacije oziroma dokumenta, ni pomembna. ZDIJZ torej nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Potrebno je namreč upoštevati, da bi dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja.

7. Obveznosti organa po ZDIJZ
ZDIJZ v prvem odstavku 18. člena določa, da mora organ v primeru, ko je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni. Skladno z 19. členom v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena ZDIJZ, organ zahtevo prosilca zavrže, če ta zahteve ne dopolni v roku ali če zahteva tudi po dopolnitvi ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena ZDIJZ in je zato organ ne more obravnavati.

Pooblaščenec poudarja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja oziroma informacij za medije, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Podobno zahtevo po zagotovitvi pomoči prosilcu pri razjasnitvi prošnje določa tudi Uredba v 6. členu. Organ mora nuditi ustrezno pomoč ne samo v primeru, ko kot prosilci nastopajo prava neuke stranke, pač pa tudi v primeru, ko zahtevo poda pooblaščenec, ki je odvetnik. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči«, ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način, vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve.

8. Ugotovljene kršitve v postopku na prvi stopnji
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnica oz. prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V zvezi z izpodbijano odločbo Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v celoti zavrnil zahtevo prosilke z obrazložitvijo, da podatkov, ki se nanašajo na konkretni lokal, ne more dati. Pri tem ni natančno opredelil, zakaj ne more posredovati podatkov, pri čemer je potrebno upoštevati, da lahko organ zavrne dostop le iz razlogov, določenih kot izjema od prosto dostopnih informacij. Pooblaščenec je na ogledu in camera ugotovil, da organ vodi mnogo evidenc, iz katerih bi lahko izhajali odgovori na posamezno vprašanje prosilke, vendar bi to zahtevalo nekaj časa in napora. Prav tako je iz vse nadaljnje korespondence med prosilko in organom razvidno, da organ razpolaga z določenimi informacijami, ki jih je zahtevala prosilka.

8.1 Razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje in obveznosti organa v postopku ponovnega odločanja o zahtevi prosilca
Kot izhaja iz obrazložitve te odločbe, je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavek 237. člena ZUP, saj v odločbi ni navedel razlogov, ki jih za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja dopušča ZDIJZ, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Iz skope obrazložitve izpodbijane odločbe namreč niso razvidni razlogi, zakaj je organ zahtevo prosilke zavrnil ter na katera dejstva, dokaze in pravno podlago je oprl svojo odločitev. Če izdana odločba nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, pa bi jo po zakonu morala imeti, gre za bistveno kršitev pravil postopka, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe. Pooblaščenec je dolžan upoštevati načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP in meni, da bo storjeno pomanjkljivost hitreje in bolj ekonomično odpravil prvostopenjski organ. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se priskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, saj razpolaga s celotnim dokumentarnim gradivom, ki je potrebno za pravilno odločitev o zadevi. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, saj razpolaga z vsemi dokumenti – evidencami, iz katerih morebiti izhaja odgovor na vprašanja prosilke.

Ker je organ na ogledu in camera pojasnil, da zahteva prosilke ni povsem jasna, predvsem v delu, ko govori o pretepih »v okolici kluba Global«, Pooblaščenec predlaga, da mora organ v ponovljenem postopku stopiti v stik s prosilko, da poda natančnejšo opredelitev »v okolici kluba Global« in morebitnih drugih nejasnosti ter ji pojasniti vse okoliščine (ji razložiti možnosti, po kakšnem ključu lahko iščejo zahtevane podatke v svojih evidencah (npr. samo po cesti, ulici ali naselju, ne pa po hišnih številkah), povezane z zahtevanimi informacijami, s katerim organ razpolaga, kar bi lahko pripomoglo k določnejši opredelitvi prosilkine zahteve in ugoditvi njene zahteve. Ob tem Pooblaščenec opozarja, da tudi morebitno ročno iskanje informacij po zbirki dokumentarnega gradiva oziroma arhivu pri organu ne pomeni ustvarjanja nove informacije, k čemur organ sicer ni zavezan. Iskanje informacije po ustreznih kriterijih v računalniško vodeni evidenci, ki jo je treba kombinirati s preverjanjem ali iskanjem informacije v spisih oziroma dokumentih, namreč upoštevaje ta primer, v katerem je že prišlo do ročnega iskanja podobnih informacij, ne more pomeniti nerazumne obremenitve za organ in s tem ustvarjanja informacije. Organ mora upoštevaje napotke iz te odločbe v skladu z določilom 45. člena ZMed in določili ZDIJZ meritorno odločiti o zahtevi prosilke z dne 15. 10. 2007.

Prav tako bo moral organ v ponovnem postopku nositi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar je podana kakšna izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne. Organ mora zato obstoj vsake izmed morebitnih izjem utemeljiti ter in concreto izkazati, saj je potrebno izjeme prav zaradi njihove izrecne opredelitve tolmačiti ozko in restriktivno. Tako nikakor ne zadostuje, da organ obstoj določene izjeme, zaradi katere je prosilcu dostop do informacij zavrnil, zgolj zatrjuje.

Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil ter na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo organa odpravil, ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti  brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih dneh.


Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.



Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka