Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 02.01.2018
Naslov: Akron d.o.o. - Slovenski regionalni razvojni sklad
Številka: 090-305/2017
Kategorija: Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

 

Prosilec je zahteval vpogled v svojo vlogo in vloge izbranih kandidatov na javnem razpisu iz področja lesarstva. Organ je dostop delno zavrnil. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je odločba pomanjkljivo obrazložena in se je zato ne da preizkusiti. Zadevo je IP vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje.
 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-305/2017/2
Datum: 3. 1. 2018

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi AKRON d.o.o., Barletova cesta 4, 1215 Medvode, z dne 28. 11. 2017, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Andoljšek d.o.o., Dunajska cesta 116, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo št. 91-2/2017-9 z dne 6. 11. 2017, Slovenskega regionalno razvojnega sklada, Škrabčev trg 9a, 1310 Ribnica (v nadaljevanju: organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.    Pritožbi prosilca z dne 28. 11. 2017 se ugodi. Odločba organa št. 91-2/2017-9 z dne 6. 11. 2017 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.

 

2.    V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je dne 30. 8. 2017 na organ vložil zahtevo za vpogled v vlogo podjetja AKRON d.o.o. in vse prejemnike sredstev v okviru razpisa, na katerem je bil prosilec, kot vlagatelj, zavrnjen s sklepom organa št. 08020-98/2016-13 z dne 9. 8. 2017. V dopolnitvi svoje vloge z dne 8. 9. 2017 je prosilec natančno specificiral dokumente, do katerih zahteva vpogled.

 

Organ je skladno s prvim odstavkom 24. člena ZDIJZ izdal sklep o podaljšanju roka za odločanje o zahtevi za 30 delovnih dni (sklep organa št. 91-2/2017-5 z dne 20. 9. 2017), ker je ocenil, da zaradi pritegnitve stranskih udeležencev v postopek, in ker odločanje terja izvedbo delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, potrebuje več časa za odločitev. Organ je z izpodbijano odločbo delno zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov. V odločbi je organ navedel, da je po pritegnitvi stranskih udeležencev v postopek ugotovil, da iz zahtevanih dokumentov deloma izhajajo podatki, do katerih je treba zavrniti dostop skladno s 5.a in 6. členom ZDIJZ. 

 

Prosilec se je zoper odločbo pritožil in navedel, da izpodbija izdano odločbo v celoti in iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi je navedel, da odločba ni ustrezno obrazložena in se je zato ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Iz odločbe namreč ne izhaja, do katerih dokumentov in iz katerih razlogov konkretno je organ prosilcu zavrnil dostop, saj je organ le pavšalno navedel, da obstajajo razlogi iz 6. člena ZDIJZ, zaradi katerih organ prosilcu ne omogoči dostopa do celotne dokumentacije. Prosilec je v pritožbi navedel tudi, da iz neformalnega elektronskega sporočila, ki ga je organ posredoval prosilcu dne 23. 11. 2017, izhaja, da so se vlagatelji, katerih vloge so bile odobrene po Javnem razpisu spodbude za MSP v lesarstvu (stranski udeleženci v konkretnem postopku) na poziv organa opredelili, da so dokumenti iz njihovih vlog poslovna skrivnost. V zvezi s tem prosilec navaja, da je organ v razpisni dokumentaciji (točka 15) navedel, da če prijavitelj ne označi in razloži katere informacije iz vloge štejejo za poslovno skrivnost, potem lahko organ domneva, da vloga po stališču prijavitelja ne vsebuje poslovnih skrivnosti. Glede na navedeno prosilec meni, da organ ni imel nobene pravne podlage za naknadno pozivanje prijaviteljev, ki so na razpisu uspeli, če ti že v prijavi na javni razpis niso opredelili informacij iz svojih vlog kot poslovnih skrivnosti.

 

Organ je pritožbo odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 91-2/2017-17 z dne 13. 12. 2017, v katerem je pojasnil dodatne okoliščine v zvezi z reševanjem zahteve.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V konkretnem primeru prosilec v pritožbi izpodbija odločbo v celoti in iz vseh pritožbenih razlogov, zlasti pa zatrjuje absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ker je izrek presplošen, obrazložitev pa pomanjkljiva, zato se odločbe ne da preizkusiti.

 

1.    Kršitev pravil upravnega postopka

IP najprej opozarja, da se skladno z prvim odstavkom 213. člena ZUP v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Iz izreka izpodbijane odločbe ni razvidno niti o katerih zahtevkih je bilo odločeno niti kako je organ o teh zahtevkih odločil. V postopku dostopa do informacij javnega značaja mora zavrnilna odločba v izreku obsegati navedbo dokumentov, do katerih se zavrne dostop oziroma navedbo delov dokumentov, do katerih se dostop zavrne, če se dostop omogoči pod pogoji delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. V konkretnem primeru pa iz izreka izpodbijane odločbe sploh ne izhaja, do katerih posamičnih, poimensko navedenih dokumentov (oziroma delov dokumentov) je organ dostop zavrnil. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP.

 

Dalje IP ugotavlja, da so razlogi za zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedeni pavšalno. Organ zgolj navaja, da je pozval stranske udeležence za priglasitev stranske udeležbe v postopek in da se na podlagi prejetih izjav in določbe 7. člena ZDIJZ izdaja odločba o delnem dostopu. IP zato pritrjuje prosilcu, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva. Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. tč. 2. odst. 237. člena ZUP. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.).

 

V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1.    razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2.    ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3.    razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4.    navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5.    razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6.    razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

 

V konkretnem primeru je organ izdal delno zavrnilno odločbo, iz katere ni razvidno, do katerih dokumentov je organ dostop zavrnil. Dalje tudi ni razvidno, iz katerih konkretno navedenih in obrazloženih razlogov iz prvega odstavka 6. člena oziroma 5.a člena ZDIJZ je organ dostop zavrnil. Pavšalna navedba, da se prosilcu na podlagi prejetih izjav stranskih udeležencev izdaja odločba o delnem dostopu, ki ne vsebuje informacij po 5.a in 6. členu ZDIJZ, pa ne zadostuje za ustrezno obrazloženo odločitev (v smislu 214. člena ZUP), ki bi omogočala prosilcu, da uveljavi pravna sredstva in da IP kot pritožbeni organ preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve.

 

Glede na določbe 1. odst. 251. čl. ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na 3. odst. istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.

 

2.    Navodila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku
Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti odpravil organ prve stopnje. Slednji namreč razpolaga z vso dokumentacijo in z informacijami o tem, v kakšnem delu se prosilcu dostop zavrne. 

 

V ponovljenem postopku bo moral organ izvesti ugotovitveni postopek, v katerem bo moral najprej opredeliti dokumente oziroma dele dokumentov, ki so skladno 4. členom ZDIJZ informacije javnega značaja in do katerih meni, da je treba dostop zavrniti. Če bo organ ugotovil, da zahtevane informacije javnega značaja vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni posamezni dokumenti, ki so predmet presoje, kar iz izpodbijane odločbe ne izhaja, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja (upoštevaje drugi odstavek 17. člena ZDIJZ).

 

Iz spisovne dokumentacije izhaja, da je organ v postopek pritegnil stranske udeležence – prejemnike sredstev na Javnem razpisu spodbude za MSP v lesarstvu. Stranski udeleženci so podali izjave, da podatki, ki so jih posredovali v razpisni dokumentaciji, predstavljajo njihovo poslovno skrivnost. IP pojasnjuje, da mora organ presojati vsak posamezni zahtevan dokument, v katerem delu izpolnjuje pogoje za zavrnitev dostopa na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in se do tega opredeliti v odločbi. ZDIJZ v 2. točke prvega odstavka 6. člena napotuje na definicijo poslovne skrivnosti, kot jo določa Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009 s spremembami in dopolnitvami; ZGD-1). Poslovna skrivnost je po ZGD-1 definirana po subjektivnem (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnem kriteriju (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195). Če torej subjektivni kriterij iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 ni izpolnjen, mora biti potreba po varstvu očitna in izkazana škoda občutna. Zakonodajalec je izrecno predpisal izvedbo škodnega testa, kar pomeni, da mora zainteresirani subjekt pretečo škodo dokazati natančno ter na primerni ravni konkretizacije. Zgolj generalno zatrjevanje, brez obrazložitve škodljivih posledic, v ničemer ne izkazuje izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 39. člena ZGD. IP pri tem še opozarja, da mora organ pri presoji obstoja te izjeme upoštevati tudi tretji odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, kateri podatki so javni že po zakonu in ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti –zlasti glede podatkov v zvezi s porabo javnih sredstev, ki so po zakonu javni. 

 

IP je v več primerih že odločal o dostopu do posameznih dokumentov iz različnih javnih razpisov, kjer je odločal tudi o tem, kateri podatki iz tovrstnih vlog štejejo za poslovno skrivnost. V zvezi s tem IP organ napotuje na npr. odločbi št. 090-121/2017 z dne 29.06.2017  in št. 021-99/2007/65 z dne 16. 6. 2008 , ki sta prosto dostopni na njegovi spletni strani.

 

IP opozarja še na izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se dostop zavrne do informacije, ki predstavlja osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Pri tem IP dodaja, da določba 3. odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja samostojno zakonsko podlago za razkritje osebnih podatkov v postopku po ZDIJZ. IP pojasnjuje, da je v praski večkrat odločal o dostopu do dokumentov iz javnih razpisov, kjer se je postavilo tudi vprašanje varstva osebnih podatkov. V zvezi s tem napotujemo zlasti na izdane odločbe št. 090-300/2011/17 z dne 1. 8. 2012   in prej citirano odločbo št. 090-121/2017 z dne 29.06.2017. 

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je v postopku prišlo od bistvenih kršitev postopka, obrazložitev izpodbijane odločbe pa je tudi pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

Postopek vodil:
Anže Novak, univ. dipl. prav.
Asistent svetovalca

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka