Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 14.07.2017
Naslov: A1 - Agencija za komunikacijska omrežja in storitve RS
Številka: 090-123/2017
Kategorija: Poslovna skrivnost, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je zahteval posredovanje dokumentacije v zvezi z večfrekvenčno dražbo in postopkom sprejemanja odločitev v okviru tega projekta. Organ je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ zagrešil bistvene kršitve postopka po 2. in 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP ter nepopolno ugotovil dejansko stanje. Zato je pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

 

ODLOČBA:

Številka: 090-123/2017/2

Datum: 14. 7. 2017

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ), 1. in 3. odst. 251. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi A1 Slovenija d.d., Šmartinska 134b, 1000 Ljubljana, ki ga zastopata … ter po pooblastilu … (v nadaljevanju prosilec) z dne 1. 6. 2017, zoper odločbo, z dne 16. 5. 2017, št. 090-26/2017-3, Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, Stegne 7, p. p. 418, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.     Pritožbi prosilca z dne 1. 6. 2016 se ugodi in se odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije z dne 16. 5. 2017, št. 090-26/2017-3, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je, dne 28. 3. 2017, od organa zahteval dostop do spisa oz. vpogled v spis, ki se nanaša na večfrekvenčno dražbo in postopek sprejemanja odločitev v okviru tega projekta – med drugim določitve belih lis (spisi, ki so nastali pred letom 2014, verjetno v letih 2012 in 2013). Po prejetju nekaterih dokumentov je prosilec, dne 6. 4. 2017, zahteval popis spisa št. 38111-55/2012 in ob tem navedel, da ga zanimajo dokumenti, ki se nanašajo na določitev izklicne cene za frekvenčni blok, ki je povezan z obveznostmi s pokrivanjem belih lis. Po prejetju določenih pojasnil organa, je prosilec, dne 26. 4. 2017, dodatno specificiral zahtevo tako, da je zahteval dostop do študije, v kateri je organ izračunal vpliv posebnih obveznosti pokrivanja na izklicno ceno na večfrekvenčni dražbi in ob tem navedel, da ga zanima informacija o upoštevanih stroških in prihodkih, ki naj bi jih imel operater v zvezi z zagotavljanjem obveznosti pokrivanja ter da lahko organ v dokumentu prekrije morebitne osebne podatke in poslovne skrivnosti

 

Organ je z odločbo št. 090-26/2017/3, z dne 16. 5. 2017, prosilčevo zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da se zahteva med drugim nanaša na dokument »Reserve price recommendations for the Slovenian multi-band auction, Final Report«, ki ga je za organ izdelala družba DotEcon Ltd. Dokument je označen z oznako »strictly confidential, zato je podana poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju v skladu s 1. odst. 39. čl. Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15 in 15/17; v nadaljevanju ZGD-1).

 

Zoper odločbo organa je prosilec, dne 2. 6. 2017, vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je organ tiho zavrnil (v tem delu ni odločil) dostop do študije, ki jo je za organ opravila družba Real Wireless Ltd., ki je bila izbrana v postopku javnega naročanja z obvestilom, z dne 10. 6. 2013 (št. 4301-10/2013/18). Iz navedenega obvestila je namreč mogoče sklepati, da se podatki, ki jih je pritožnik zahteval, nahajajo (tudi) v tej študiji. Nadalje je ugotovitev organa, na kateri temelji izpodbijana odločba, pavšalna, pravno zmotna, temelji na nepopolno in napačno ugotovljenem dejanskem stanju ter je obremenjena z bistvenimi kršitvami postopka. Pri spornih študijah ne gre za dokumente, ki so last zasebne gospodarske družbe kot avtorja, ampak gre za dokumente, ki so last organa, saj jih je izvajalec javnega naročila pripravil po navodilih in na podlagi podatkov, ki mu jih je posredoval organ kot naročnik, in jih je organ potem tudi uporabil v svojem imenu in za svoj račun, ko je izvajal javna pooblastila. Napisa »strictly confidential« ni mogoče razlagati kot opredelitve dokumenta kot poslovne skrivnosti v skladu s 1. odst. 39. čl. ZGD-1. Organ ni preveril, pri morebitnih stranskih udeležencih, če in katere podatke je treba varovati kot poslovno skrivnost. Ker torej ni ravnal v skladu s 44. čl. ZUP, je storil bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Kršil pa je tudi načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi (1. odst. 7. čl. ZUP) ter načelo zaslišanja strank (1. in 2. odst. 9. čl. ZUP). Organ se je namesto ugotovitvenega postopka in preverjanja dejanskega stanja raje zanesel na označbo na dokumentu in jo interpretiral, kot mu je ustrezalo za čim hitrejšo zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov. Razkritje zahtevanih podatkov ni zgolj v interesu prosilca, temveč je predvsem v interesu javnosti, zaradi česar je prosilec prepričan, da je v konkretnem primeru potrebno opraviti tudi test prevladujočega interesa javnosti.

 

Organ je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-26/2017/5, z dne 16. 6. 2017, s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem je navedel, da mu je težko razločiti dejansko zahtevo prosilca. Organ se z zahtevo za dostop do dokumenta Real Wireless, prvič srečuje v pritožbi zoper odločbo o drugem dokumentu.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V predmetni zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga in da izvirajo iz njegovega delovnega področja. Ker je organ utemeljeval zavrnitev dostopa do dokumentov s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal, ali je zatrjevana izjema podana.

 

IP je ugotovil, da je organ navedeno izjemo zatrjeval zgolj z generalnim sklicevanjem na zakonsko določilo, brez navedbe vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan. Obrazložitev izpodbijane odločbe zato ni popolna in odločbe se zato ne da preizkusiti. To je v nasprotju z 214. čl. ZUP, posledično pa je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Obrazložitev izpodbijane odločbe je namreč ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa. Kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

 

Pojem poslovne skrivnosti je opredeljen v 39. čl. ZGD-1. Po 1. odst. 39. čl. ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po 2. odst. istega čl. pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Poleg tega ZGD-1 v 3. odst. 39. čl. določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Subjektivni kriterij poslovne skrivnosti se odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Za opredelitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju je torej bistvena subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem ali posamičnem pravnem aktu. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Ob tem mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1).

 

IP je na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo ugotovil, da se organ v ugotovitvenem postopku sploh ni ukvarjal z morebitnim obstojem akta, iz katerega bi izhajalo, da je sporni dokument varovan kot poslovna skrivnost. Do tega vprašanja se ni konkretno opredelil niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Posledično v pritožbenem postopku ni mogoče preizkusiti, ali je sporni dokument dejansko varovan kot poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju (ali ne) v skladu s 1. odst. 39. čl. ZGD-1.

 

V predmetni zadevi organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe torej ni dokazal ali se opredelil do morebitnega (ne)obstoja zakonskih kriterijev za obstoj poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, pač pa je dostop pavšalno zavrnil s sklicevanjem na zakonsko določbo. Organ torej v izpodbijani odločbi ni izkazal, da obstaja akt, ki bi sporni dokument opredeljeval kot poslovno skrivnost. Kot vse izjeme je potrebno tudi izjeme od prosto dostopnih informacij razlagati čim bolj ozko oz. restriktivno. Iz tega razloga je tem bolj pomembno, da so izjeme obrazložene in concreto in ne le in abstracto, kot v predmetni zadevi. To obenem pomeni, da mora organ v primeru izjeme iz 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ natančno obrazložiti, na podlagi česa je ugotovil, da so izpolnjeni kriteriji po 1. odst. 39. čl. ZGD-1. Organ je namreč zgolj citiral navedeno določbo ZGD-1. Posledično izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, s čimer je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP.

 

Ob tem IP še posebej opozarja na določbo 44. čl. ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom ex offo skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi pri odločanju utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Ker organ v postopek ni pritegnil poslovnega subjekta za katerega meni, da je sporni dokument označil kot poslovno skrivnost, je zagrešil bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP.

 

Nadalje IP poudarja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti tudi v delu, ki se nanaša na domnevni molk organa. Prosilec je namreč vse zahteve podal in specificiral pred dnem izdaje izpodbijane odločbe. Z drugimi besedami, ugovor organa, da se je soočil z zahtevo za posredovanje dokumenta, ki ga je izdelala družba Real Wireless Ltd., šele v pritožbi, je neutemeljen. Organ bi moral celovito presojati zahtevo prosilca in bi se moral konkretno opredeliti do vprašanja, ali morebiti obstaja še kak drug dokument, ki vsebuje zahtevane informacije. Posledično izpodbijane odločbe tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti, s čimer je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP.

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 2. in 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP, kar je imelo za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje.

 

ZUP v 1. odst. 251. čl. določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. IP je ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. čl. ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da si preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa, zato organ najverjetneje razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana.

 

V skladu s 3. odst. 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovljenem postopku mora organ prve stopnje popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilec, za prosto dostopne informacije javnega značaja:

 

1. Ali organ razpolaga še s kakšnim dokumentom, ki vsebuje zahtevane informacije?

 

Organ bo moral vsebinsko obravnavati zahtevo prosilca z dne 26. 4. 2017 v smislu identifikacije vseh dokumentov, s katerimi morda razpolaga in ki vsebinsko ustrezajo kriterijem, ki jih je v zahtevi postavil prosilec. Ob tem se mora jasno opredeliti do vprašanja, ali je dokument, ki ga je izdelala družba Real Wireless Ltd., zajet z zahtevo prosilca, in ali morebiti zahtevane informacije vsebuje še kak drug dokument, ki ga prosilec ni izrecno navedel.

 

2. Ali gre za prosto dostopne informacije oz. ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa?

 

Ob tem IP opozarja, da mora organ kot stranske udeležence v postopek pritegniti vse subjekte na katerih pravice ali pravne koristi, bi pri odločanju utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, nato pa mora konkretno presoditi, ali so izpolnjeni kriteriji za uporabo izjeme iz 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Poleg obstoja izjeme po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku presojati tudi morebiten obstoj drugih izjem od prostega dostopa (npr. izjemo varstva osebnih podatkov, če se dokumenti nanašajo na fizične osebe), ki jih mora v novo izdani odločbi konkretizirati po posameznih dokumentih in ustrezno obrazložiti.

 

3. Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. čl. ZDIJZ

 

Če bo organ ugotovil, da dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero od izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. čl. ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oz. mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljeno v 2. čl. ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 19. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16; v nadaljevanju Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. čl. Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. čl. ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oz. drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je organ na prvi stopnji bistveno kršil pravila postopka, posledično pa nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Posledično je bilo treba, na podlagi 1. in 3. odst. 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodil:

Jan Merc, univ. dipl. prav.

asistent svetovalca IP

 

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka