Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 29.03.2018
Title: Zveza Svobodnih Sindikatov Slovenije - Luka Koper
Number: 0902-3/2018
Category: Poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom, Test interesa javnosti, Poslovna skrivnost
Status: Sustained


POVZETEK:

 

V obravnavani zadevi je oseba pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (zavezanec) zaradi poslovne skrivnosti zavrnila dostop do pravnega mnenja Inštituta za primerjalno pravo ali katerega drugega pravnega mnenja o spornosti »outsourcanih« delavcev v Luki Koper d.d. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je predmet presoje pravno mnenje Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani – Presoja zakonitosti modela zagotavljanja pristaniških storitev v Luki Koper, d.d. z vidika delovne zakonodaje – december 2017, ki ustreza definiciji iz drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ, saj gre za dokument, ki je nastal na podlagi pravnega posla, in sicer intelektualne pogodbe z Inštitutom za primerjalno pravo pri pravni fakulteti z dne 31. 12. 2017, kar je razvidno na spletni strani zavezanca. Za razkritje predmetnega dokumenta pa mora biti izkazan tudi drugi pogoj, torej obstoj javnega interesa. IP je ocenil, da je pravno mnenje takšne narave oziroma vsebine, ki utemeljuje razkritje na podlagi javnega interesa, saj je usmerjeno v presojo, ali zavezanec, ki je preko oseb javnega prava v večinski lasti države, spoštuje delovno pravno zakonodajo, kar presega ozek poslovni interes zavezanca. V obravnavanem primeru je nadzorni svet Luke Koper že javno povedal strokovno oceno oziroma ugotovitev iz pravnega mnenja, ki je predmet zahteve. Vendar pa nejasnost in nasprotujoča si stališča o razlagi zakonske določbe, ki ureja področje zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, kaže na to, da je javnost upravičena do celotnega pravnega mnenja, vključno z imenom in priimkom avtorja, saj lahko javnost le na ta način dobi celovit in popoln pogled na strokovno dilemo, ki posega v pravice vseh delavcev (ne samo delavcev Luke Koper), ki si na takšen način zagotavljajo delo in s tem sredstva za življenje. Na ta način bo omogočena poglobljena široka razprava o obravnavani tematiki, na kar je opozoril tudi prosilec v pritožbi. 
 

 

ODLOČBA:

 


Številka: 0902-3/2018/5
Datum: 28. 3. 2018

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06–ZUS-1, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi, Delavska enotnost, Zveza svobodnih sindikatov Slovenije, Dalmatinova 4, 1000 Ljubljana z dne 5. 2. 2018 (v nadaljevanju prosilec), zoper odgovor z dne 29. 1. 2018, Luke Koper, d.d., Vojkovo nabrežje 38, 6501 Koper (dalje zavezanec), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.    Pritožbi prosilca z dne 5. 2. 2018 se ugodi in se izpodbijani odgovor Luke Koper, d.d. z dne 29. 1. 2018, odpravi. Zavezanec je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe po navadni ali elektronski pošti posredovati: Pravno mnenje - Presoja zakonitosti modela zagotavljanja pristaniških storitev v Luki Koper, d.d. z vidika delovne zakonodaje, december 2017, ki ga je izdelal Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. 

 

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

OBRAZLOŽITEV:

 


Prosilec je dne 4. 1. 2018 od zavezanca zahteval, da mu posreduje mnenju predstojnika delovnopravne katedre ljubljanske pravne fakultete oz. pravno mnenje Inštituta za primerjalno pravo o spornosti »outsourcanih« delavcev v podjetju zavezanca, na katera se je med skupščino konec lanskega leta skliceval nadzornik , o čemer so pisali mediji. Zavezanec je dne 5. 2. 2018 odgovoril, da je zahtevan dokument del osnovne dokumentacije, ki ni namenjena javnosti. Prosilec je dne 12. 1. 2018 ponovno navedel, da na podlagi ZDIJZ zahteva, da mu zavezanec posreduje iskano mnenje z dne 4. 1. 2018, pa tudi pravno mnenje Inštituta za primerjalno pravo ali katero drugo pravno mnenje o spornosti »outsourcanih« delavcev v Luki Koper d.d. 

 

Zavezanec je prosilcu z odgovorom z dne 29. 1. 2018 zahtevo zavrnil. Ob tem je navedel, da je predmet zahteve dokument, ki je del gradiva nadzornega sveta in kot tak označen kot poslovna skrivnost, zato morajo prošnjo zavrniti. Zoper ta odgovor je dovoljena pritožba v 15 dneh od dneva prejema, o kateri odloča IP. 

 

Prosilec je dne 5. 2. 2017 pri IP vložil pritožbo, ker se ne strinja z zavrnitvijo dostopa, da gre za gradivo nadzornega sveta in torej poslovno skrivnosti, saj gre pri teh dveh analizah za dokumente, na katere so se nadzorniki Luke Koper javno sami sklicevali. Hkrati gre za analizi, ki izhajata iz sklenjenega pravnega posla, katerega stranka je Luka Koper, in ki sta (bili) namenjeni pridobivanju, razpolaganju ali upravljanju s stvarnim premoženjem oziroma povzročata izdatke, namenjene naročanju blaga, kakor to opredeljuje ZDIJZ. Prosilec je navedel, da delovna sila ljudi (tudi outsourcanih delavcev kot tudi neposredno zaposlenih delavcev) v našem zgodovinskem trenutku v vseh pogledih ustreza pojmu stvarnega premoženja oziroma blaga. Hkrati so zahtevana pravna mnenja oz. analize javno pomemben dokument, ki kažejo na pravno veljavnost poslovnega modela, ki ni prisoten samo v Luki Koper, ki spada med subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ampak tudi za vse ostale pravne subjekte, torej tudi za državljanke in državljane ter prebivalke in prebivalce Slovenije.

 

IP je z dopisom z dne 12. 2. 2018, št. 0902- 3/2018/2, zavezanca pozval, da mu posreduje dokument, ki je predmet zahteve oziroma pritožbe prosilca, in sicer: pravno mnenje Inštituta za primerjalno pravo ali katero drugo pravno mnenje o spornosti »outsourcanih« delavcev v Luki Koper d.d. 

 

Zavezanec je z dopisom z dne 19. 2. 2018, posredoval zahtevano dokumentacijo, in sicer pravno mnenje Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani – Presoja zakonitosti modela zagotavljanja pristaniških storitev v Luki Koper, d.d. z vidika delovne zakonodaje – december 2017. Ob tem je zavezanec navedel, da je mnenje opredeljeno kot poslovna skrivnost. 

 

Pritožba je utemeljena. 

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odgovor zavezanca v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odgovor preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je zavezanec podvržen določbam ZDIJZ, saj je v skladu s 1.a členom ZDIJZ oseba pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (skupni delež pravnih oseb javnega prava je 70%, vir AJPES) in je kot zavezanec tudi vpisan v register zavezancev za informacije javnega značaja na spletni strani AJPES. Prav tako ni sporno, da je bil zavezanec pod prevladujočim vplivom tudi v času, ko je nastala informacija, ki je predmet zahteve, to je decembra 2017. IP ugotavlja, da zavezanec z zahtevano informacijo razpolaga in jo je tudi posredoval IP. 

 

IP je v nadaljevanju presojal, ali zahtevane informacije sodijo med informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4.a členu ZDIJZ, saj so pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava informacije javnega značaja le tiste informacije, ki jih ZDIJZ taksativno navaja, in sicer: 
- informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ter sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek; 
- informacija o vrsti zastopnika, oziroma članstvu v poslovodnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora, informacija o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitete člana poslovodnega organa, organa upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, člana nadzornega organa in informacija v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem navedenih oseb, iz katere je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zaposlitev ali imenovanje. 

 

Na podlagi drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tudi informacija, ki je nastala na podlagi teh pravnih poslov, oziroma je z njimi neposredno povezana, če je, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena tega zakona (izjeme od prostega dostopa), za njeno razkritje podan prevladujoči javni interes iz drugega odstavka 6. člena tega zakona.

 

IP ugotavlja, da je prosilec zahteval dostop do pravnega mnenja Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani – Presoja zakonitosti modela zagotavljanja pristaniških storitev v Luki Koper, d.d. z vidika delovne zakonodaje – december 2017. Že iz naslova dokumenta je mogoče razbrati, da se zahtevana informacija po vsebini ne nanaša na zgoraj navedena področja iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, saj je predmet presoje »pravno mnenje«, ne pa pravni posel, ki bi se nanašal na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ter sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek. IP na podlagi navedenega ugotavlja, da v obravnavanem primeru zahtevana informacija ne ustreza definiciji informacije javnega značaja po prvi alineji prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ.

 

Po oceni IP pa zahtevana informacija ustreza definiciji iz drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ, saj gre za dokument, ki je nastal na podlagi pravnega posla, in sicer intelektualne pogodbe z Inštitutom za primerjalno pravo pri pravni fakulteti z dne 31. 12. 2017, kar je razvidno na spletni strani zavezanca, v okviru objavljenih informacij javnega značaja, arhiv, svetovalne, avtorske in druge intelektualne pogodbe.

 

V obravnavanem primeru gre torej za dokument, ki je bil pripravljen na podlagi sklenjene intelektualne pogodbe oziroma je posledica pravnega posla, zato po oceni IP ustreza prvi predpostavki definicije informacije javnega značaja iz drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ, torej, da gre za dokument, ki je povezan s pravnim poslom iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Za razkritje predmetnega dokumenta pa mora biti izkazan tudi drugi pogoj, torej obstoj javnega interesa, do česar se bo IP opredelil v nadaljevanju.

 

Kot izhaja iz zavrnilnega odgovora zavezanca, ta ocenjuje, da zahtevana informacija predstavlja njegovo poslovno skrivnost. Vendar IP poudarja, da omenjeno zatrjevanje pri presoji obstoja informacije javnega značaja po drugem odstavka 4. a člena ZDIJZ, ni relevantno. Zakonodajalec je namreč v omenjeni določbi navedel »ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena tega zakona (v katerem so določene izjeme od prostega dostopa)«, kar pomeni, da se pri presoji obstoja javnega interesa predhodno ne ugotavlja, ali zahtevana informacija morebiti predstavlja katero izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, temveč izključno, ali je izkazan javni interes za razkritje. Povedano drugače, tudi če zahtevana informacija, ki je nastala na podlagi pravnega posla iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, ne izpolnjuje pogojev za obstoj katerekoli izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, slednje še ni zadosten razlog, da bi lahko govorili o prosto dostopni informaciji javnega značaja oziroma, da bi moral subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava le to razkriti. Ključno je, da je za razkritje podan prevladujoč javni interes. 

 

Glede na navedeno IP v obravnavanem primeru ni presojal oziroma ugotavljal, ali je zavezanec izkazal obstoj poslovne skrivnosti za zahtevano pravno mnenje, temveč je predmet presoje izključno vprašanje, ali je za razkritje podan javni interes.

 

V predlogu novele ZDIJZ-C je predlagatelj zakona poudaril, »da bo omogočeno razkritje le v izjemnih primerih, ob ugotovljenem prevladujočem interesu javnosti, to pa je, v skladu s pravno teorijo in prakso na tem področju, podan le takrat, ko se informacija nanaša na širši krog ljudi, ko gre npr. za vprašanje javnega zdravja, javne varnosti, za vprašanje, pomembno za širšo javno razpravo, za vprašanje, ki ima lahko neposredne finančne posledice za državo ali lokalne skupnosti ali kadar gre za oškodovanje državnih sredstev ali sredstev lokalnih skupnosti. Vse to pa ob predpostavki, da bo prosilec navedel in verjetno izkazal okoliščine, ki bodo terjale njeno uporabo ali pa bodo te okoliščine ugotovljene v postopku pred IP. Takšen "omejeni" test interesa javnosti, je bistveno ožji kot test interesa javnosti, ki ga določa drugi odstavek 6. člena veljavnega ZDIJZ«.

 

IP ugotavlja, da je zavezanec v zavrnilnem odgovoru zgolj navedel, da zahtevana informacija ni namenjena javnosti. Prosilec pa nasprotno meni, da je razkritje zahtevanega dokumenta v javnem interesu. Slednje utemeljuje z argumentom, da je zahtevano pravno mnenja oz. analiza javno pomemben dokument, ki kaže na pravno veljavnost poslovnega modela, ki ni prisoten samo v Luki Koper, ki spada med subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ampak tudi za vse ostale pravne subjekte, torej tudi za državljanke in državljane ter prebivalke in prebivalce Slovenije.

 

IP je vpogledal v zahtevano pravno mnenje in ugotavlja, da vsebuje 5 strani. Kot izhaja že iz naslova pravnega mnenja, gre za presojo zakonitosti modela zagotavljanja pristaniških storitev v Luki Koper z vidika delovne zakonodaje. Pri tem se zastavlja vprašanje, ali tovrstno mnenje, ki se sicer res nanaša na presojo modela, vezanega na Luko Koper in na opravljanje pristaniških storitev v Luki Koper, posega v širšo problematiko, za katero je mogoče trditi, da obstaja javni interes v skladu z drugim odstavkom 4.a člena ZDIJZ. Po oceni IP je pravno mnenje takšne narave oziroma vsebine, ki utemeljuje razkritje na podlagi javnega interesa, saj je kot rečeno, usmerjeno v presojo, ali zavezanec, ki je preko oseb javnega prava v večinski lasti države, spoštuje delovno pravno zakonodajo, kar presega ozek poslovni interes zavezanca. Država v okviru zakonodajne veje oblasti »kroji politiko« delovnopravne zakonodaje, zato se utemeljeno pričakuje, da »država« tako sprejeto zakonodajo v praksi tudi spoštuje. Delavci so v razmerju do delodajalcev vselej šibkejša stranka, kar pomeni, da je za delavce ključno spoštovanje zakonske ureditve, ki varuje njihove pravice. Spoštovanja delovno pravne zakonodaje pa seveda ni mogoče gledati ozko, npr. samo z vidika spoštovanja določb, ki se nanašajo na izpolnjevanje pogojev za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev, ipd., temveč gre za širšo problematiko, ki posega tudi na področje javnega zdravja delavcev, javne varnosti, kar ima pomen za širšo javno razpravo, slednje pa tudi po oceni sodišča sodi med razloge za poseg v avtonomijo gospodarskega subjekta, ne glede na njegovo lastništvo. 

 

Glede zavezanca je javno znano, da je bil podvržen nadzoru Inšpektorata RS za delo v zvezi z delovnim procesom, prav tako je v tej zvezi o tem odločalo Upravno sodišče RS  in potrdilo odločitev inšpektorata. Z vprašanjem izvajanja pristaniških storitev z zunanjimi izvajalci se je ukvarjala tudi Finančna uprava, ki je opravila več nadzorov podjetij, ki delajo v Luki Koper. O tem se je razpravljalo tudi na sejah komisije Državnega zbora za nadzor javnih financ , ki je v tej zvezi sprejela več sklepov , med drugim tudi predlog vladi, da v okviru sprememb strategije upravljanja kapitalskih naložb države podjetjem v upravljanju SDH prepove zunanje izvajanje osnovne dejavnosti na način, kot v Luki Koper. Vse navedeno nedvomno izkazuje, da gre za širšo problematiko, ki se ne nanaša zgolj na Luko Koper, na kar opozarja tudi prosilec. Zelo obširno so o tem pisali tudi mediji . Interes javnosti pa je, kot rečeno, še večji prav zaradi dejstva, da je bilo v konkretnem primeru pravno mnenje izdelano za gospodarsko družbo v večinski lasti države, zato gre v osnovi za pravno mnenje, ki odgovarja na vprašanje »spoštovanja zakonitosti« pravic delavcev s strani države. Kapitalsko naložbo v Luki Koper upravlja družba SDH, ki je bila ustanovljena z Zakonom o slovenskem državnem holdingu (ZSDH-1) in je v 100% lasti Republike Slovenije. Navedeni zakon v drugem odstavku prvega člena med drugim določa, da je namen zakona doseči koncentrirano upravljanje naložb, ki jih upravlja SDH, zato da se vzpostavi stabilno lastništvo, kar zmanjša stroške upravljanja ter dolgoročno poveča donosnost in vrednost teh naložb za uresničitev gospodarskih in razvojnih ciljev ter ciljev javnega interesa. Po mnenju IP pa si mora država (v konkretnem primeru preko SDH) za dosego teh ciljev prizadevati in vzpostaviti regulatorje, da interes kapitala ne poseže v osnovne pravice delavcev, saj bi sicer država delovala v nasprotju z »lastnimi pravili« in torej v nasprotju z javnim interesom. V obravnavanem primeru je nadzorni svet Luke Koper že javno povedal strokovno oceno oziroma ugotovitev iz pravnega mnenja, ki je predmet zahteve. Vendar pa nejasnost in nasprotujoča si stališča o razlagi zakonske določbe, ki ureja področje zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, kaže na to, da je javnost upravičena do celotnega pravnega mnenja, vključno z imenom in priimkom avtorja, saj lahko javnost le na ta način dobi celovit in popoln pogled na strokovno dilemo, ki posega v pravice vseh delavcev (ne samo delavcev Luke Koper), ki si na takšen način zagotavljajo delo in s tem sredstva za življenje. Na ta način bo torej omogočena poglobljena široka razprava o obravnavani tematiki, na kar je pravilno opozoril tudi prosilec v pritožbi. 

 

IP je pri ugotavljanju, ali je za razkritje podan javni interes, presojal tudi zatrjevano poslovno skrivnost in odločil, da interes za razkritje zahtevanega pravnega mnenja prevlada nad interesi zavezanca, da ohrani varstvo poslovne skrivnosti. IP je ugotovil, da je pravno mnenje dejansko usmerjeno v strokovno tolmačenje delovno pravne zakonodaje in ne vsebuje informacij, ki bi se nanašale na »osnovne posle« zavezanca, s katerimi deluje na trgu, zato ni realno pričakovati, da bi mu z razkritjem javno znanih dilem, ki se nanašajo na izvajanje pristaniških storitev z vidika delovne zakonodaje, nastala kakršnakoli škoda za njegov tržni položaj. Tudi v tem delu je zato interes javnosti za razkritje močnejši od interesov za omejitev dostopa do zahtevane informacije.

 

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da je v obravnavanem primeru izpolnjen tudi drugi pogoj, torej obstoj javnega interesa iz drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ, kar pomeni, da zahtevano pravno mnenje predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. 

 

Iz obrazložitve izhaja, da je zavezanec na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odgovor zavezanca odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. 

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse. 

 

Pouk o pravnem sredstvu: 
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka informacijske pooblaščenke    

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka