Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 04.02.2008
Title: Snaga javno podjetje d.o.o. - Geodetska uprava RS
Number: 021-11/2008
Category: Ponovna uporaba, Kršitev materialnega prava, Upravni postopek
Status: Annuled


Številka: 021-11/2008/4
Datum: 18. 3. 2008


Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. tč. 1. odst. 279. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Snage javno podjetje d.o.o., Povšetova 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Geodetske uprave Republike Slovenije, Zemljemerska ulica 12, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) številka 35392-27/2007-714 z dne 18. 12. 2007, v zadevi ponovne uporabe informacij javnega značaja naslednjo



ODLOČBO:

Odločba organa št. 35392-27/2007-714 z dne 18. 12. 2007 je nična.


OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je na organ dne 26. 11. 2007 naslovil zahtevo – izpolnjen elektronski obrazec »Naročilo digitalnih podatkov«, v katerem je iz registra prostorskih enot zahteval podatke NA, OB in poštni okoliš v formatu ASCII ter podatke o hišnih številkah in ulicah v formatu ASCII. Prosilec je navedel, da podatke potrebuje za območje celotne Slovenije. Pri načinu uporabe je prosilec navedel, da bo podatke uporabil za osebno uporabo oz. za interno uporabo v organizaciji ali v uradni zadevi. Prosilec je še navedel, da bodo podatki uporabljeni za vzpostavitev baze uradnih podatkov za potrebe informacijskega sistema Snage d.o.o.

Organ je dne 18. 12. 2007 izdal odločbo št. 35392-27/2007-714, s katero je prosilcu za uporabo geodetskih podatkov, ki jih je naročil v naročilu z dne 26. 11. 2008, zaračunal ceno ponovne uporabe za pridobitne namene v višini 10.421,94 EUR. V obrazložitvi odločbe je organ pojasnil, da je prosilec navedel, da namerava geodetske podatke uporabiti za pridobitne namene. Nadalje se organ sklicuje na 2. odst. 116. čl. Zakona o evidentiranju nepremičnin (Ur. l. RS; št. 47/06), ki glede izdaje geodetskih podatkov napotuje na uporabo ZDIJZ. Organ pri tem pojasnjuje pojem ponovne uporabe informacij javnega značaja v smislu 3. odst. 4. čl. in 1. odst. 34a. čl. ZDIJZ in navaja, da je skladno z določili ZDIJZ določil ceno ponovne uporabe podatkov v ceniku »Cena ponovne uporabe geodetskih podatkov v pridobitne namene« št. 35391-1/2007-1 z dne 15. 01. 2007. Natančna specifikacija stroškov, ki jih je organ zaračunal prosilcu, je razvidna iz računa št. 0110719-07 z dne 18. 12. 2007, ki je priloga izpodbijane odločbe.

Na odločbo organa je prosilec dne 3. 1. 2008 pri organu vložil pritožbo. V njej navaja, da je dne 29. 11. 2007 prejel dobavnico organa skupaj s podatki na CD_ROMu, pri čemer je ugotovil, da so podatki pripravljeni za celotno Slovenijo in ne samo za področje Mestne občine Ljubljana, občine vodice, Medvode, Dol pri Ljubljani, Dobrova – Polhov Gradec, Brezovica, Velike Lašče, Ig in Horjul, kjer prosilec opravlja dejavnost zbiranja in odvažanja komunalnih odpadkov. Prosilec navaja, da je pri naročilu podatkov očitno prišlo do nesporazuma oz. napake, zato vlaga pritožbo na odločbo organa št. 35392-27/2007-714. Prosilec namreč potrebuje podatke samo za zgoraj navedene občine in ne za celotno Slovenijo. Predlaga, da organ ugodi njegovi pritožbi in sprejme nazaj podatke, ki so bili poslani prosilcu ter mu pripravi podatke samo za mestno občino Ljubljana in devet primestnih občin: Vodice, Medvode, Dol pri Ljubljani, Dobrova – Polhov Gradec, Brezovica, Škofljica, Velike Lašče, Ig in Horjul. Prosilec meni, da je očitno prišlo do nerazumevanja pri prejemu naročila oz. kasnejše priprave podatkov  zato organ prosi, da ugodi njegovi pritožbi in pripravi podatke, skladno z naročilom in jih zaračuna po veljavnem ceniku v obsegu, za katerega je bilo izdano naročilo.

Glede na navedbe v pritožbi je Pooblaščenec prosilca dne 5. 3. 2008 pozval, naj mu posreduje fotokopijo zahteve, ki jo je vložil pri organu ter naj mu sporoči, za kakšen namen (pridobitni ali nepridobitni) bo uporabil zahtevane podatke.

Prosilec je dne 12. 3. 2008 Pooblaščencu posredoval odgovor, v katerem pojasnjuje, da je ustanovljen kot gospodarska družba, z Aktom o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo z dne 8. 11. 2007. Iz navedenega akta izhaja, da je edini ustanovitelj in družbenik Javni holding Ljubljana d.o.o., družba pa je ustanovljena za izvajanje strokovnih in razvojnih nalog na področju gospodarskih javnih služb. Prosilec obenem pojasnjuje, da podatke, ki jih je zahteval od organa, potrebuje za nepridobitni namen, in sicer za izvajanje gospodarske javne službe. Prosilec v skladu s prej navedenim aktom o ustanovitvi izvaja obvezne in eno izbirno gospodarsko javno službo na podlagi Odloka o gospodarskih javnih službah (Ur.l. RS, št. 2/08 z veljavnostjo od 23. 1. 2008, pred tem Odlok o gospodarskih javnih službah RS, št.  101/00), in sicer:
-    zbiranje in prevoze,
-    odlaganje ostankov predelave in odstranjevanja komunalnih odpadkov,
-    urejanje in čiščenje javnih parkirnih površin,
-    urejanje in čiščenje javnih zelenih površin,
-    urejanje in čiščenje občinskih cest,
-    urejanje javnih sanitarij.

Prosilec še dodaja, da podatke, ki jih je naročil pri organu (in sicer gre za uradne naslove) potrebuje, ker je po Odloku o javni službi zbiranja in prevoza odpadkov (Ur.l. RS, št. 102/04) dolžan, kot izvajalec javne službe, spremljati podatke o registru prevzemnih mest (lokacije prevzemnih mest, o identifikacijski oznaki iz katastra stavb, o ulici in hišni številki). Navedeni register mora vsebovati tudi podatke o imenu oziroma nazivu uporabnika, o številu prebivalcev (teh dveh podatkov pa prosilec ni zahteval od organa, ker uporablja lastne podatke), o načinu prepuščanja odpadkov (velikosti in številu posod), o deležu in količini prevzetih odpadkov.

Prosilec obenem priznava, da je pri naročilu sicer res navedel, da potrebuje podatke za celo Slovenijo, saj ima stranke tudi iz ostalih delov Slovenije, ne samo iz Mestne občine Ljubljana, vendar pa je naknadno ugotovil, da bo v bazo podatkov vnesel samo podatke za Mestno občino Ljubljana in primestne občine. Za ostale stranke, ki prihajajo iz drugih delov Slovenije, bo podatke spremljal ročno, ker teh sprememb ni veliko. Vsi podatki, ki jih je prosilec zahteval od organa, se nanašajo na uradne naslove in jih prosilec, poleg za zgoraj navedeni namen, potrebuje tudi za poročila, ki jih posreduje službam Mestne uprave (npr. OGDP in Mestni inšpekciji) ter za poročila, ki jih posreduje Zavodu za statistiko in MOP – u. Uradne naslove in poštne številke pa prosilec vsakodnevno potrebuje tudi za naslednje namene:
-    za pravilen vnos naslovov uporabnikov, kajti veliko uporabnikov se prijavi z nepopolnimi podatki (nepopolni naslovi, brez poštnih številk) ter
-    za zmanjšanje možnosti napak pri vnosu naslova stranke v informacijski sistem (s tem, ko izberejo pravilen naslov, se avtomatično doda tudi pravilna poštna številka, s čimer se zmanjša možnost napak zaradi vedno prisotnega človeškega faktorja).

Pritožba je  utemeljena.

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je Pooblaščenec organ, ki je, na podlagi 1. odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Kot organ druge stopnje je Pooblaščenec v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1 . Splošno o ponovni uporabi informacij javnega značaja

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Pojem ponovne uporabe informacije javnega značaja določa 3. odstavek 4. člena ZDIJZ. Ponovna uporaba informacij javnega značaja po tej določbi pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene, razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Uporaba informacij za izvajanje javnih nalog v organu ali izmenjava informacij med organi za izvajanje javnih nalog se ne šteje za ponovno uporabo informacij.

2. Gospodarska funkcija ponovne uporabe informacij

Institut ponovne uporabe informacij javnega značaja pomeni večjo preglednost nad uporabo informacij, ki jih komercialni ali nekomercialni uporabniki dobijo od javnega sektorja. Organi javnega sektorja zbirajo, proizvajajo, reproducirajo in razširjajo dokumente, da izpolnijo svoje javne naloge, določene z veljavnimi predpisi. Uporaba takih dokumentov za druge namene, kot so bili dokumenti izdelani, pa pomeni ponovno uporabo. Cilj ponovne uporabe je dodana vrednost informaciji javnega značaja, zasebni sektor (prosilec) pa naj bi ponudil več ali nekaj drugega, kot ponuja organ v okviru izvajanja svojih javnih nalog. Smisel nadaljnje uporabe ali izkoriščanja informacij javnega značaja je zagotavljanje nadgradnje teh informacij s strani prosilca in s tem izpolnjevanje gospodarske funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri gospodarski funkciji pride do izraza njen pomen za gospodarstvo, saj s ponovno uporabo informacij nastane trg z informacijami javnega sektorja kot eden ključnih trgov pri širjenju komunikacijske tehnologije. Predvsem komercialni uporabniki tako pridobljene informacije nato obdelajo, naredijo oziroma izdelajo neko dodano vrednost in nato obogateno informacijo ponudijo nazaj na trg, pri čemer Pooblaščenec posebej poudarja, da komercialne uporabnike k obogatitvi informacij zavezuje le trg in nikakor ne sam zakon. Javni sektor, konkretneje vsak posamezen organ, ima po določilu 1. odstavka 34. a člena ZDIJZ pravico, da ponovno uporabo v pridobitne namene zaračuna. To pa pomeni, da ponovne uporabe v pridobitne namene lahko zaračuna, ni pa tega dolžan storiti. Namen posebne ureditve ponovne uporabe je prav v zagotavljanju enakosti pri obravnavanju prosilcev, ki želijo informacijo ponovno uporabiti. Ponovna uporaba mora biti dostopna vsem, pod enakimi pogoji. Javni sektor namreč zbira, proizvaja, reproducira in razširja širok nabor informacij na številnih področjih dejavnosti, kot so informacije s področja sociale, gospodarstva, geografije, vremena, turizma, podjetništva, patentiranja in izobraževanja, ki so zanimive za ponovno uporabo različnih prosilcev. Ključno za ponovno uporabo informacij je, da organi javnega sektorja informacije prvenstveno zbirajo za izvrševanje svojih javnih nalog, že zbrane informacije pa lahko posredujejo prosilcem za nadaljnjo uporabo v pridobitne ali nepridobitne namene. Razlikovanje med pridobitnim in nepridobitnim namenom ne vpliva na to, ali je šteti posamezno uporabo informacije javnega značaja za ponovno uporabo. Ta razlika dobi pomen samo ob vprašanju, ali sme organ zaračunati ceno za ponovno uporabo.

3.    Razlogi, da v konkretnem primeru ne gre za ponovno uporabo informacij javnega značaja

Izhajajoč iz zgoraj navedene definicije in funkcije ponovne uporabe informacij javnega značaja Pooblaščenec ugotavlja, da zahteve prosilca z dne 26. 11. 2007 ni mogoče obravnavati kot zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja v skladu z ZDIJZ.

Organ je zgrešeno ugotovil dejansko stanje, posledično pa narobe uporabil materialno pravo. Izhajal je namreč iz prepričanja (ki pa ga v odločbi ni obrazložil), da prosilec zahtevane podatke potrebuje za pridobitni namen, ker je statusno pravno organiziran v obliki gospodarske družbe - družbe z omejeno odgovornostjo. Pri tem je organ povsem prezrl dejstvo, da je prosilec na podlagi Odloka o gospodarskih javnih službah (Ur. l. RS, št. 2/08) izvajalec gospodarske javne službe in tudi sam zavezani organ v smislu ZDIJZ, zahtevane podatke pa potrebuje za vzpostavitev informacijskega sistema, ki mu bo omogočal spremljanje prevzemnih mest ter tako izvajanje javne službe v skladu z Odlokom o javni službi zbiranja in prevoza odpadkov (Ur. l. RS, št. 102/04). Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da že iz imena prosilca (Snaga javno podjetje d.o.o.) izhaja, da je prosilec organiziran v obliki javnega podjetja, to je v eni izmed organizacijskih oblik, v katerih se, v skladu s 6. čl. Zakona o gospodarskih javnih službah (Ur. l. RS, št. 32/93, v nadaljevanju ZGJS) zagotavlja izvajanje gospodarske javne službe. 1. čl. ZGJS določa, da se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine (v nadaljnjem besedilu: javne dobrine) kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja Republika Slovenija (v nadaljnjem besedilu: republika) oziroma občina ali druga lokalna skupnost (v nadaljnjem besedilu: lokalna skupnost) zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Izhajajoč iz navedenega gre ugotoviti, da prosilec zahtevane podatke potrebuje za namen izvajanja javnih nalog.

Ker iz 3. odst. 4. čl. ZDIJZ jasno izhaja, da se uporaba informacij za izvajanje javnih nalog v organu ali izmenjava informacij med organi za izvajanje javnih nalog ne šteje za ponovno uporabo informacij, organ v konkretnem primeru za posredovanje podatkov prosilcu ne bi smel uporabiti določb, ki se nanašajo na ponovno uporabo informacij javnega značaja.

V konkretnem primeru je prosilec zahteval nekaj, o čemer organ sploh ne odloča v upravnem postopku, saj ne gre za upravno zadevo v smislu 2. čl. ZUP. Upoštevaje navedeni člen je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. S stališča materialne opredelitve upravne zadeve je upravna zadeva družbeno razmerje, ki vsebuje obstoječe ali predvidljivo nasprotje med posamičnim in javnim interesom, ki ga mora pristojni organ s svojo odločitvijo razrešiti. Izhajajoč iz navedenega in ugotovitve, da je v konkretnem primeru prosilec – izvajalec javne službe od organa državne uprave zahteval podatke, ki jih potrebuje za izvajanje javne službe, Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni nasprotja med posamičnim in javnim interesom, saj morata oba, tako izvajalec javne službe, kot organ državne uprave, delovati v javnem interesu.

Na podlagi zgoraj navedenih ugotovitev je Pooblaščenec, v skladu s 1. tč. 1. odst. 279. čl. ZUP, odločbo organa št. 35392-27/2007-714 z dne 18. 12. 2007 izrekel za nično. Navedena določba pravi, da se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. V upravnem postopku se odloča v upravnih zadevah. S formalnega vidika je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Z materialnega vidika pa je upravna zadeva obstoječe ali predvidljivo nasprotje med zasebnim in javnim interesom, katerega mora pristojni organ s svojo odločitvijo rešiti. S to odločitvijo oblikuje konkretno pravno razmerje, katerega vsebina pa je pravica, obveznost ali pravna korist stranke (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika dr. Tone Jerovšek in prof.dr. Gorazd Trpin, Inštitut za javno upravo, 2005, komentar 1. in 2. člena). Običajno ni težko ugotoviti, ali gre pri določeni zadevi za upravno zadevo ali ne, saj jih predpisi v večini primerov dovolj jasno določajo. Včasih pa se zgodi, da posamezna zadeva ni tako jasna in tedaj je treba po materialnem kriteriju presoditi, ali gre za obstoječe ali predvidljivo nasprotje med zasebnim in javnim interesom, ki zahteva odločitev pristojnega organa. V primeru, da je prišlo pri tej oceni do zmote in je organ v upravnem postopku odločil v zadevi iz sodne pristojnosti ali v drugi zadevi, ki ni upravna zadeva, je takšna odločba nična (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika dr. Tone Jerovšek in prof.dr. Gorazd Trpin, Inštitut za javno upravo, 2005, komentar k 279. členu ZUP).

Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec, v skladu z 280. čl. ZUP po uradni dolžnosti na podlagi 1. tč. 1. odst. 279. čl. ZUP, odločbo organa št. 35392-27/2007-714 z dne 18. 12. 2007 izrekel za nično, ker je organ z njo odločil o zadevi, o kateri ni mogoče odločati v upravnem postopku.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.




                                            Informacijski pooblaščenec:
                                      Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
                                                      pooblaščenka