Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 16.04.2019
Title: Slovenske novice - Splošna bolnišnica Izola
Number: 090-87/2019
Category: Mediji, Kršitev postopka
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

Novinarka je po Zakonu o medijih od organa zahtevala odgovore na novinarska vprašanja. Organ je zahtevo v celoti zavrnil z dopisom zaradi izjeme varstva osebnih podatkov ter zaradi izjeme varstva kazenskega pregona. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da odločitve organa ni možno preizkusiti, ker se v dopisu prosilki do navedenih izjem ni konkretno opredelil, poleg tega ni pojasnil katere dokumente je presojal ter katera izjema je podana v posameznem dokumentu. IP je dopis odpravil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku se bo moral organ opredeliti do obeh izjem posebej ter do možnosti odstopa od izjeme ter se opredeliti do vsakega dokumenta posebej. Organ bo moral v okviru presoje izjeme varstva kazenskega pregona pridobiti pisno obrazloženo mnenje organa, ki vodi predkazenski postopek, nato pa presoditi, ali sta hkrati izpolnjena oba pogoja za uporabo izjeme varstva kazenskega pregona.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-87/2019/7

Datum: 16. 4. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), na podlagi 10. odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – UPB1 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZMed), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odstavka 15. člena in 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), 1. in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07  – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………. (v nadaljevanju prosilka) z dne 31. 3. 2019, zoper zavrnilni odgovor Splošne bolnišnice Izola, Polje 40, 6310 Izola (v nadaljevanju: organ) št. PKO-410-P/19, z dne 18. 3. 2019, v zadevi dostopa do informacij za medije, izdaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilke z dne 31. 3. 2019 zoper odgovor Splošne bolnišnice Izola št. PKO-410-P/19 z dne 18. 3. 2019 se ugodi in se izpodbijani odgovor odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilka je dne 26. 2. 2019 po elektronski pošti od organa zahtevala, da ji posreduje podatke o datumih zaposlitve ……… (v nadaljevanju: delavka) kot medicinske sestre, kdaj je prenehala opravljati delo medicinske sestre, kdaj je začela delati kot pripravnica, kdaj je bila odpuščena z delovnega mesta zdravnice - pripravnice, skupni čas njenega dela pri organu, koliko dni je bila javna uslužbenka v času zaposlitve odsotna zaradi bolezni oziroma bila dopustu, koliko denarja ji je bilo izplačano za njeno delo medicinske sestre in zdravnice - pripravnice kot  zaposleni v organu. Prosilka je želela navedbo natančnih zneskov po delovnem mestu in po mesecih, ter morebitnih dodatnih izplačil, ki jih je prejela, kot so potni stroški, morebitna dežurstva in drugo ter koliko jih je bilo, koliko so znašali in zakaj jih je dobila. Nadalje je želela informacijo glede tega, ali bo organ izplačila zahteval nazaj, med koliko prijavljenimi kandidati za delo medicinske sestre je organ na razpisu za to delovno mesto izbral delavko, ali je delavka navedla, v katerih javni zdravstvenih zavodih naj bi delala pred zaposlitvijo pri organu ter ali je organ preverjal njene reference.

 

Organ prosilki ni posredoval zahtevanih podatkov, kar je razvidno iz zavrnilnega odgovora organa (Posredovanje zabeležke z dne 18. 3. 2019)  in priložene zabeležke telefonskega pogovora z dne 28. 2. 2019 zaradi obstoja izjeme po 3. in 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz dopisa izhaja, da se posamezna vprašanja nanašajo na podatke, ki niso informacija javnega značaja (npr. vprašanje, ali bo organ zahteval izplačila nazaj, med koliko prijavljenimi kandidati na javni razpis za delo medicinske sestre je organ izbral delavko, ali je delavka navedla, v katerih zavodih je delala pred zaposlitvijo pri organu in če je, v katerih je delala ter ali je organ preverjal njene reference). Iz dopisa izhaja, da je organ prosilko napotil, da pridobi informacije od Policije, ki vodi postopek. Priloga zavrnilnega odgovora je zabeležka tajništva telefonskega pogovora z dne 28. 2. 2019, iz katere izhaja, da je dne 28. 2. 2019 v tajništvo poklicala novinarka Slovenskih novic, ……, v zvezi z novinarskim vprašanjem, ki ga je naslovila na organ. Iz zabeležke izhaja, da se je pogovor nanašal na poslano novinarsko vprašanje, na katerega direktor zavoda ni odgovoril ter da je podpisnica zabeležke v tajništvu s strani direktorja prejela navodilo, da se na vprašanje ne odgovori na noben način, da ne gre za informacije javnega značaja ter da se lahko novinarka obrne na Policijo. Iz zabeležke nadalje izhaja, da je novinarka izjavila, da se mora v takih primerih odgovoriti ter da ji je podpisnica zabeležke pojasnila, da ji je podala odgovor v skladu z direktorjevim navodilom. 

  

Prosilka se je dne 31. 3. 2019 zoper zavrnilni odgovor organa pritožila in navedla, da v roku osem delovnih dni po tem, ko je poslala novinarska vprašanja, od organa ni prejela odgovora, čeprav gre za informacije, ki bi jih organ, skladno z ZMed, moral posredovati. Meni, da je v interesu javnosti, da pojasnila v mediju objavijo. Navaja, da so po tem, ko so se IP pritožili zaradi molka organa, prejeli odgovor organa, ki pa ni skladen s zakonodajo. Zahtevani podatki so namreč podatki o javni uslužbenki in so tako javnega značaja. V interesu javnosti je, da te informacije objavijo, saj gre za javni zdravstveni zavod in javna sredstva. Meni, da organ krši veljavne predpise, poslal jim je namreč pojasnilo, da te informacije niso javnega značaja.

 

Pritožbo prosilke je nato organ kot pravočasno, dovoljeno in vloženo s strani upravičene osebe, na podlagi 245. člena ZUP, dne 9. 4. 2019 odstopil IP v reševanje.

 

IP je dne 10. 4. 2019 organu poslal dopis za dodatna pojasnila ter pridobitev dokumenta.

 

Organ je dne 15. 4. 2019 IP posredoval še dokument zahteva za odgovore na novinarska vprašanja ter pojasnila.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje na podlagi desetega odstavka 45. člena ZMed dolžan o pritožbi odločiti po določbah zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da se postopek s pritožbo skladno s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ izvede po določbah ZUP. IP je tako v skladu z 247. členom ZUP po uradni dolžnosti dolžan preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. V preostalem odločbo preizkusi le v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija, se pravi, da odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb. 

 

IP uvodoma pojasnjuje, da so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje in so vezane na delovno področje organa, informacije morajo biti resnične in celovite (prvi odstavek 45. člena ZMed). Mediji lahko zahtevajo posredovanje informacij za medije od vseh organov, ki jih kot zavezance določa zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (drugi odstavek 45. člena ZMed). 

 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ.
IP pojasnjuje še, da se zavrnilni odgovor skladno z osmim odstavkom 45. člena ZMed šteje kot zavrnilna odločba. V obravnavanem primeru se torej zavrnilni odgovor organa z dne 18. 3. 2019 šteje kot zavrnilna odločba. Po določbi devetega odstavka 45. člena ZMed je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred IP je tako omejen na naslednji zaporedni fazi:


 -    na formalni preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, in

-    na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ.

 

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in posledično po 45. členu ZMed in da zahtevane informacije spadajo v njegovo delovno področje. Organ z zahtevanimi informacijami dejansko razpolaga, saj jih je dne 9. 4. 2019 posredoval IP za namene tega postopka. Glede dela informacij, ki so predmet pritožbenega postopka, so torej izpolnjene vse predpostavke za obstoj informacij javnega značaja.

 

V konkretnem primeru je prosilka v imenu medija zahtevala odgovore na vprašanja v zvezi s podatki za točno določeno javno uslužbenko, ki je bila zaposlena pri organu. Organ je dne 18. 3. 2019 z odgovorom v celoti zavrnil dostop do podatkov, ki jih je zahtevala prosilka. Prosilka to odločitev v celoti izpodbija s pritožbo. Za potrebe reševanja te pritožbe je organ IP posredoval naslednje dokumente:

  • obračune plač za mesec maj, junij, julij, avgust, september, oktober, november ter december v letu 2015, vse obračune plač za leto 2016; obračune plač za mesec januar, februar, marec, april, maj v letu 2017;
  • izpis iz aplikacije RIS;
  • izpis iz aplikacije Kadris 4 – Kadrovski portal;
  • e-pošto delavke.

 

Ker je organ utemeljeval zavrnitev dostopa do dokumentov s sklicevanjem na izjemo varovanja osebnih podatkov iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in na obstoj izjeme varovanja postopka kazenskega pregona iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal, ali sta zatrjevani izjemi podani.

 

IP je ugotovil, da je organ navedeni izjemi zatrjeval zgolj s splošnim sklicevanjem na zakonsko določilo, brez navedbe vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan. Obrazložitev izpodbijane odločbe zato ni popolna in odločbe se zato ne da preizkusiti. To je v nasprotju z 214. členom ZUP, posledično pa je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP. Obrazložitev izpodbijane odločbe je namreč ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa.[1]

 

1.     Izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena  ZDIJZ

  

IP ugotavlja, da določeni podatki, vsebovani v obračunih plač, izpolnjujejo merila za osebni podatek (npr. podatek o izplačani plači predstavlja podatek o zaslužku prejemnice plače), prav tako podatki, ki izhajajo iz izpisov aplikacij, npr. v zvezi s trajanjem zaposlitve, obdobjem zaposlitve, dopustom in odsotnosti delavke z dela zaradi bolezni.

 

ZDIJZ v 3. točki 1. odstavka 6. člena določa kot izjemo od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo predpisov s področja varovanja osebnih podatkov. Vendar pa se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (3. odstavek 6. člena ZDIJZ).

 

Organ v izpodbijanem odgovoru ni obrazložil in ni navedel, kateri dokumenti in v katerem delu naj bi bili zajeti s to izjemo od prostega dostopa. Prav tako ni pojasnil, ali je možen odstop od te izjeme po 3. odstavku 6. člena ZDIJZ, ker ni presojal možnosti delnega dostopa (7. člen ZDIJZ). Organ je namreč zgolj citiral določbo 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Posledično izpodbijane odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti, s čimer je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člen ZUP.

 

2.     Izjema po 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Namen izjeme po 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ je zagotoviti nemoteno izvedbo kazenskega pregona oz. prekrškovnega postopka. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

1. da je postopek še v teku in

2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.

 

Za obstoj te izjeme morata biti podana oba pogoja skupaj, dokazno breme pa je na strani organa. V predmetni zadevi organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni dokazal niti obstoja prvega pogoja niti obstoja drugega pogoja, pač pa je dostop pavšalno zavrnil s sklicevanjem na zakonsko določbo. Organ torej v izpodbijanem odgovoru ni izkazal, da je konkretni (pred/kazenski) postopek še vedno v teku, prav tako pa v odgovoru ni zadoščeno drugemu pogoju, ki zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ (ki dokumenta ne želi razkriti) izkazati, da bi s samim razkritjem nastala določena škoda, konkretno izvedbi (pred)kazenskega postopka. Ogrozitev mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop lahko zavrne, če bi razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami[2]. Dostop do informacije je torej mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo pri izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oz., če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.

 

Kot vse izjeme je potrebno tudi izjeme od prosto dostopnih informacij razlagati čim bolj ozko oz. restriktivno. Iz tega razloga je tem bolj pomembno, da so izjeme obrazložene in concreto in ne le in abstracto, kot v predmetni zadevi. To obenem pomeni, da mora organ v primeru izjeme iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ natančno obrazložiti, kakšna škoda bi nastala pri izvedbi postopka, če bi bil zahtevani dokument prosto dostopen.

 

Ob tem IP še posebej opozarja na določbo 13. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16, v nadaljevanju: Uredba), ki določa, da če organ prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek, in v postopku v tem času odloča drug pristojni organ, organ odloči o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki v tem času odloča v postopku. Iz navedene določbe izhaja obveznost organa, da pred odločitvijo o dostopu do dokumentov, ki se nanašajo na predkazenski ali kazenski postopek, pridobi obrazloženo mnenje tistega organa, ki v tem času odloča v predkazenskem postopku, na katerega se organ sklicuje v izpodbijanem odgovoru. Predmetna izjema namreč varuje delo organa, ki predkazenski ali kazenski postopek vodi in ki je edini, ki lahko oceni, ali in kakšna škoda bi nastala izvedbi postopka. Povedano drugače, organ bi se za mnenje moral obrniti na Policijo oziroma pristojno tožilstvo ter preveriti, ali postopek (še) teče ter pridobiti mnenje organa, ki postopek vodi glede škode, ki bi lahko nastala z razkritjem zahtevanih dokumentov. Iz izpodbijanega odgovora ne izhaja, ali je organ postopal v skladu s 13. členom Uredbe, zato se odgovora tudi iz tega razloga ne da preizkusiti.

 

3.     Dopolnitev ponovljenega postopka

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki. 2. odstavka 237. čl. ZUP, kar je imelo za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje.

 

ZUP v 1. odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. IP je ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP izpodbijani odgovor odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da si preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa, zato organ najverjetneje razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana.

 

V skladu s 3. odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovljenem postopku mora organ prve stopnje popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilec, za prosto dostopne informacije javnega značaja:

 

  1. Ali gre za prosto dostopne informacije oz. ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa?

 

Ob tem IP opozarja, da mora organ primarno ravnati v skladu s 13. členom Uredbe in pridobiti pisno obrazloženo mnenje organa, ki vodi predkazenski postopek, nato pa mora presoditi, ali sta hkrati izpolnjena oba pogoja za uporabo izjeme iz 6. točke. 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Poleg obstoja izjeme od prostega dostopa po 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku presojati tudi obstoj izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, dokumenti se namreč nanašajo na fizično osebo. Organ se mora opredeliti do te izjeme tudi v povezavi s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ ter v okviru te presoje upoštevati še izjemo varstva kazenskega pregona po 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. V ponovljenem postopku mora izjemi konkretno opredeliti po posameznih dokumentih in ustrezno obrazložiti.  

 

Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je organ na prvi stopnji bistveno kršil pravila postopka, posledično pa nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato se izpodbijanega odgovora ne da preizkusiti. Posledično je bilo treba, na podlagi 1. in 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijani odgovor odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točki 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Urška Črnič, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 


[1] Kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[2] (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128)