Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 29.03.2019
Title: Skupnost socialnih zavodov Slovenije - Ministrstvo za zdravje
Number: 090-62/2019
Category: Dokument v izdelavi
Status: Refused


POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo za posredovanje delovnega osnutka Zakona o dolgotrajni oskrbi, ki ga je organ posredoval MDDSZ. Zahtevo prosilca je organ zavrnil, zaradi obstoja izjeme varstva podatkov iz dokumenta, ki je v postopku izdelave po 9. točki prvega odstavka 6.člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da  zahtevana informacija ne predstavlja zaključene celote, ki bi izražala stališče organa, temveč je v fazi izdelave, ko se stališče organa preko sodelujočih oseb pri pripravi zakona še oblikuje, spreminja in usklajuje, prav tako ga ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. IP je nadalje tudi ugotovil, da bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, kar pomeni, da  so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 4. člena Uredbe in izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-62/2019/3

Datum: 29.3. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Skupnosti socialnih zavodov Slovenije, Letališka cesta 3c, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), z dne 5.3.2019, zoper odločbo Ministrstva za zdravje, Štefanova ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-10/2019/2 z dne 20. 2. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožba prosilca z dne 5.3. 2019 zoper odločbo Ministrstva za zdravje, št. 090-10/2019/2 z dne 20. 2. 2019,  se zavrne.
  1. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 28.1. 2019 od organa zahteval posredovanje delovnega osnutka Zakona o dolgotrajni oskrbi, ki ga je organ posredoval Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti.

 

Zahtevo prosilca je organ zavrnil z odločbo, št.: 090-10/2019/2 z dne 20.2.2019. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca in pojasnil, da informacije, ki jih je zahteval prosilec, izhajajo iz delovnega področja organa, saj gre za pripravo predpisa s področja pristojnosti organa, in sicer pripravo predloga Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo. Zahtevane informacije se nahajajo v materializirani obliki, organ pa z njimi tudi razpolaga. Organ se je glede zahtevanega dokumenta v nadaljevanju skliceval na obstoj izjeme varstva podatkov iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet  posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, kot to določa 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je nadalje pojasnil, da je Vlada RS je s sklepom št. 162-7/2016-10 z dne 14. 12. 2016 soglašala z delnim prenosom vsebin s področja dolgotrajne oskrbe iz Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju MDDSZ) na organ, in sicer s 1. 1. 2017. Z navedenim sklepom je organ med drugim prevzel pripravo predloga zakona o dolgotrajni oskrbi. Organ je dne 20. 10. 2017 predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo posredoval v javno obravnavo. Predlog zakona je od navedenega datuma dostopen tako na spletnem portalu E- demokracija, kot na spletnih straneh organa. Delovni osnutek Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju, za katerega je prosilec vložil zahtevo za dostop, po zaključeni javni razpravi še ni dostopen strokovni in drugi zainteresirani javnosti, saj so podatki iz dokumenta še v postopku izdelave in predmet posvetovanja v organu, razkritje podatkov iz dokumenta pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Dokument, ki je bil posredovan na MDDSZ, je označen kot delovno gradivo, v primerjavi z dokumentom v javni razpravi pa so nekateri podatki v dokumentu še nedodelani,  dokument je brez uvoda in z nedodelanimi obrazložitvami členov. Konkretni delovni dokument ni bil posredovan na MDDSZ po ustaljenih poteh poslovanja organov znotraj državne uprave v postopkih, ko prihaja do usklajevanja bodoče zakonodaje, temveč na elektronske naslove šestih javnih uslužbencev MDDSZ, zaradi konceptualnega in tehničnega usklajevanja predpisa po nastopu nove Vlade Republike Slovenije. Delovnega osnutka ni podpisala za to pooblaščena uradna oseba, niti ga uradna oseba organa ni kakorkoli  zaključila. Posledično dokument ne predstavlja zaključene celote, ki bi izražala stališče organa, temveč je še v fazi izdelave, ko se stališče organa preko sodelujočih oseb pri pripravi predloga zakona še oblikuje, spreminja in usklajuje. Na podlagi navedenega je organ ocenil, da je zahtevo prosilca treba zavrniti, saj so kumulativno izpolnjeni  vsi pogoji, ki ju za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ.

 

Dne 5.3.2019 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-10/2019/2 z dne 20. 2. 2019, v kateri je navedel, da se z odločitvijo organa ne strinja, saj je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje in nepravilno uporabil materialno pravo. Prosilec meni, da pogoji za obstoj izjeme v ničemer niso podani, saj konkretni dokument, glede na to, da je bil posredovan na MDDSZ, ne predstavlja dokumenta v fazi priprave in oblikovanja, pač pa gre za dokument, ki je že pripravljen in oblikovan za naslednje faze postopka. Dokument posledično ne izpolnjuje pogojev iz Uredbe, ki v prvem odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Glede na to, da je bil dokument že odposlan na MDDSZ, prvi in drugi pogoj izjeme iz 9.točke prvega odstavka 6.člena ZDIJZ nista podana. Nadalje je prosilec navedel, da dokument ne izpolnjuje niti tretjega pogoja iz 9. točke prvega odstavka 6.člena ZDIJZ, ker razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine, saj je prosilcu povsem jasno, da gre pri konkretnem dokumentu za osnutek zakona, ki še ni pravno zavezujoč in kot tak predmet širše razprave. Glede na to, da gre za predlog zakona, ki se medresorsko usklajuje, se pričakuje, da je napisan s takšno stopnjo jasnosti, ki ustreza zakonskim predlogom in ne dopušča napačnega razumevanja. Za razkritje zahtevanega dokumenta je podan tudi javni interes, saj je priprava Zakona o dolgotrajni oskrbi stvar 15-letnih usklajevanj in pogajanj različnih zainteresiranih skupin, pri čemer bi moral imeti pomembno vlogo tudi prosilec, ki redno opozarja na nujnost sistemske ureditve področja dolgotrajne oskrbe v Sloveniji in bi nedvomno s svojim znanjem pripomogel k optimalni ureditvi navedenega področja tudi v praksi. Na podlagi navedenega prosilec vztraja, da je v širšem interesu javnosti, da se prosilcu pregledno in v celoti posreduje zahtevani dokument.  

 

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom št. 090-10/2019/4 z dne 8.3.2019, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

IP je dne 21.3.2019, z namenom ugotovitve dejanskega stanja, pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. Kot izhaja iz zapisnika o ogledu in camera, z dne 21.3.2019, je organ pojasnil, da je bil osnutek Zakona o dolgotrajni oskrbi, kot delovno gradivo posredovan posameznim strokovnim delavcem na MDDSZ, zaradi priprave na sestanek v zvezi s posameznimi rešitvami za nadaljnjo pripravo osnutka Zakona o dolgotrajni oskrbi. Namen sestanka je bil pregled posameznih predlaganih rešitev in na operativni ravni primerjava različnih institutov in iskanje možnih rešitev oz. odpravljanje vrzeli na področju dolgotrajne oskrbe. Področje dolgotrajne oskrbe je preplet osnovnih dnevnih opravil, podpornih dnevnih opravil in zdravstvene nege v dolgotrajni oskrbi in predstavlja tipično medresorsko vsebina dela. S sklepom Vlade RS je bilo to delovno področje s 1. 1. 2017 zgolj delno preneseno v delovno področje organa, kar pomeni, da velik del vsebine še vedno pokriva MDDSZ, zato organ šteje, da gre za interno usklajevanje in je osnutek predloga Zakona o dolgotrajni oskrbi še vedno v izdelavi pri organu, saj gre vsebinsko za eno področje, organ pa rešitev glede določenih vprašanj še ni sprejel in posamezne rešitve še vedno vsebinsko in operativno usklajuje s strokovnimi delavci MDDSZ. Nadalje je organ pojasnil, da je uradna oseba, ki je pri organu pooblaščena za podpisovanje gradiv, ki jih organ posreduje drugim ministrstvom v medresorsko usklajevanje, najmanj državna sekretarka oz. minister. Predloge predpisov, ki jih organ posreduje v medresorsko usklajevanje, se pošilja preko sistema IPP, v konkretnem primeru pa je bilo gradivo posredovano na posamezne elektronske naslove javnih uslužbencev MDDSZ in je bilo nepodpisano. Gradivo tudi ni bilo pripravljeno v skladu z navodili za pripravo predloga predpisa, saj je manjkal uvod, cilji, načela, finančni učinki in delno tudi obrazložitve členov. Organ je ponovno pojasnil, da je bilo v konkretnem primeru gradivo poslano strokovnim delavcem na MDDSZ s strani strokovne delavke organa, pri čemer so bili naslovniki seznanjeni, da gre za delovno gradivo, ki je pri organu še v fazi oblikovanja in se je do danes že večkrat spremenilo. Organ je še pojasnil, da gre za sistemski zakon, ki bo urejal nov steber socialne varnosti in bo predstavljal rešitve, ki jih v veljavni zakonodaji še ni oz. so urejene drugače. Z napačno interpretacijo rešitev, ki še niso dokončno oblikovane, bi pri uporabnikih storitev in njihovih svojcih lahko prišlo do napačnega razumevanja, kaj predlog zakona prinaša in kaj pomeni v odnosu do sedaj obstoječih pravic, hkrati bi lahko prišlo do napačne interpretacije, da gre za zmanjševanje obsega obstoječih pravic. Organ je še izpostavil, da je pri prvi javni obravnavi tega zakona, ravno zaradi napačnih interpretacij v javnosti, prišlo tudi do stiske med zaposlenimi na področju zdravstva in socialnega varstva pred izgubo zaposlitve, ker je bilo napačno interpretirano, da potrebe po posameznih profilih ne bo več. Po normativnem programu Vlade RS je za navedeni zakon predvidena ponovna javna razprava v jesenskih mesecih 2019, pri čemer bo organ upošteval usmeritve Ministrstva za javno upravo glede vključevanja javnosti.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da se informacij, ki se posredujejo na podlagi določb ZDIJZ, nikoli ne presoja z vidika posebnih okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri tem se presoja, ali gre za dokumente, ki so prosto dostopni vsakomur. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ pa mora biti enaka za vse. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. Glede na navedeno se IP ni posebej opredeljeval do navedb prosilca, da bi ta moral imeti pomembno vlogo pri pripravi Zakona o dolgotrajni oskrbi, ker redno opozarja na nujnost sistemske ureditve področja dolgotrajne oskrbe v Sloveniji in bi nedvomno s svojim znanjem lahko pripomogel k optimalni ureditvi navedenega področja tudi v praksi. Ti argumenti namreč niso pravno relevantni za odločitev v postopku dostopa do informacij javnega značaja, saj  IP nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa v postopkih priprave zakonodaje.

 

Predmet pritožbenega postopka je torej vprašanje, ali je organ pravilno uporabil materialno pravo in pri dostopu do zahtevanega dokumenta prosilcu zavrnil dostop do dokumenta, zaradi izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

IP ugotavlja, da organ z zahtevano informacijo razpolaga in jo je tudi posredoval IP, prav tako sodi v delovno področje organa, kot je pojasnil že organ sam, kar pomeni, da zahtevana informacija izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.

 

V nadaljevanju se je IP opredelil do zatrjevane izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predvideva da se prosilcu zavrne dostop do informacij javnega značaja, če so kumulativno podani trije pogoji, in sicer, če gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.

 

Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, določa Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ki v 1. odst. 4. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

 

IP je vpogledal v elektronsko sporočilo, s katerim je bil osnutek predloga zakona posredovan posameznim strokovnim delavcem na MDDSZ. Kot je pojasnil tudi organ na ogledu in camera, iz elektronskega sporočila izhaja, da je bil dokument posredovan na šest naslovov javnih uslužbencev MDDSZ neformalno, na način, da je uslužbenka organa, ki je sodelovala pri pripravi zakona, zaradi usklajevanja besedila zakona, komunicirala neposredno z uslužbenci MDDSZ. Komunikacija ni potekala preko sistema IPP oz glavne pisarne organov, temveč preko elektronskih naslovov uslužbencev MDDSZ. Ob vpogledu v zahtevano informacijo IP nadalje ugotavlja, da je bil posredovani dokument brez naslova z navedbo »DOKUMENT V PRIPRAVI; II.BESEDILO ČLENOV, na dokumentu manjka uvod, cilji, načela, finančni učinki in delno tudi obrazložitve, prav tako niso bile navedene osebe npr. državna sekretarka oz. minister, ki so uradne osebe organa, z veljavnimi predpisi pooblaščene za odločanje. Kot je je pojasnil organ, se je predmetno gradivo, ki je pri organu še v fazi oblikovanja od dne, ko je bilo poslano strokovnim delavcem na MDDSZ, do danes, že večkrat spremenilo. Glede na navedeno IP ocenjuje, da zahtevana informacija ne predstavlja zaključene celote, ki bi izražala stališče organa, temveč je v fazi izdelave, ko se stališče organa preko sodelujočih oseb pri pripravi zakona še oblikuje, spreminja in usklajuje. Zakonodajni postopek sestavlja več faz in ena izmed teh je tudi faza priprave delovnega gradiva predloga zakona. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo predloga predpisa, vendar pa je ob tem ključna ugotovitev, da je dokument »zaključen« v smislu, da ga je podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje, saj šele takrat takšna informacija predstavlja stališče organa. Dokler pa se delovni osnutek zakona usklajuje pri organu, ki je delno zadolžen za njegovo pripravo, kot je to v obravnavanem primeru, takšen dokument nedvomno ustreza pogojema izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, da gre za dokument, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, saj ga ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

 

IP nadalje ugotavlja, da je izpolnjen tudi tretji pogoj, da bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Kot navedeno, organ posredovanega gradiva ni pripravil v skladu z navodili za pripravo predloga predpisa, saj je manjkal uvod, cilji, načela, finančni učinki in delno tudi obrazložitve členov, kar pomeni, da besedilo predloga zakona še ne predstavlja »uradnega stališča« organa, zato bi lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Z napačno interpretacijo rešitev, ki še niso dokončno oblikovane, bi pri uporabnikih storitev in njihovih svojcih lahko prišlo do napačnega razumevanja, kaj predlog zakona prinaša in kaj pomeni v odnosu do sedaj obstoječih pravic ter bi lahko prišlo do napačne interpretacije, da gre za zmanjševanje obsega obstoječih pravic. Zagotovo se v nobeni fazi postopka sprejemanja zakona ni mogoče izogniti odzivu javnosti na rešitve, ki jih javnost občuti kot odvzem določenih pravic oziroma poseg v njene pravice, zato zgolj nejevolja ali nestrinjanje med ljudmi, sicer ne more biti razlog, da bi lahko govorili o napačnem razumevanju njegove vsebine. Vendar pa slednje velja le v primeru, ko je predlog zakona že zaključena celota z vsebino oz. rešitvami, ki jih je »sprejel« pripravljavec predpisa, v smislu, da ga je podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje, ne pa v primerih, ko so v predlogu zakona »rešitve«, ki so še v usklajevanju in pripravi besedila zakona pri pripravljavcih, ki nimajo pooblastila, da njihovo stališče predstavlja uradno stališče organa, kot je to v konkretnem primeru. IP je tako sledil pojasnilu organa, da bi z napačno interpretacijo rešitev v predmetnem gradivu, ki se je od dne, ko je bilo poslano strokovnim delavcem na MDDSZ do danes, tudi že večkrat spremenilo, pri uporabnikih storitev in njihovih svojcih lahko prišlo do napačnega razumevanja, kaj predlog zakona prinaša in kaj pomeni v odnosu do sedaj obstoječih pravic, hkrati bi lahko prišlo do napačne interpretacije, da gre za zmanjševanje obsega obstoječih pravic.

 

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da zahtevana informacija, in sicer delovni osnutek Zakona o dolgotrajni oskrbi, ki ga je organ posredoval MDDSZ, predstavlja dokument, ki je pri organu v postopku izdelave in še predmet posvetovanja pri organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, kar pomeni, da izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 4. člena Uredbe in izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. 

 

IP je na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

Postopek vodila:

Urša Pleterski

raziskovalka pooblaščenca

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka