Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 10.03.2020
Title: Sindikat VIR Srednje trgovske šole Ljubljana - Srednja trgovska šola Ljubljana
Number: 090-47/2020
Category: Ali gre za zlorabo pravice?, Kršitev materialnega prava
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih podatkov, in sicer v delu zahteve iz razloga, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, v delu zahteve pa na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ napačno uporabil materialno pravo in posledično nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje. IP je namreč ugotovil, da v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o zlorabi pravice dostopa do zahtevanih informacij, prav tako pa je IP ugotovil tudi, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje v delu obstoja določenih zahtevanih informacij, ki se nanašajo na izplačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela. Upoštevaje vse ugotovitve v obravnavanem primeru je IP vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-47/2020/3

Datum:  10. 3. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi VIR sindikat Srednje trgovske šole Ljubljana, Poljanska 28a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), z dne 5. 2. 2020, zoper odločbo SREDNJE TRGOVSKE ŠOLE LJUBLJANA, Poljanska 28a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-388/2019-3 z dne 22. 1. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 5. 2. 2020 se ugodi in se odločba SREDNJE TRGOVSKE ŠOLE LJUBLJANA, št. 090-388/2019-3 z dne 22. 1. 2020, odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 20. 12. 2019 zahteval:

  • pogodbe o povečanem obsegu dela za zaposlene za šolska leta 2016/17, 2017/18, 2018/19 in 2019/20, oziroma podatke, iz katerih bo razvidno, kateri zaposleni so imeli povečan obseg dela v omenjenem obdobju, za katera dela in v kakšnem obsegu;
  • podatke o vseh izplačilih, ki jih je delavka … prejela poleg osnovne plače v šolskih letih 2016/17, 2017/18, 2018/19 2019/20 ter pogodbe o delu, podjemne pogodbe, avtorske pogodbe, ipd..

Navedel je, da v skladu s statutom obravnavajo člani sindikata vsa vprašanja, ki zadevajo ekonomski in socialni položaj delavcev, njihove pravice iz dela in delovnega razmerja ter varnost zaposlitve, spremljajo uresničevanje določil kolektivne pogodbe in splošnih aktov, uveljavljajo pravico do sodelovanja delavcev pri upravljanju, delovno pravne pravice delavcev in preprečujejo kršitve le-teh pravic z opozorili ipd.. Upoštevaje navedeno se tako želi seznaniti z zahtevanimi podatki. Meni, da zahtevane informacije ne predstavljajo izjem od dostopa ter dodaja, da so informacije javnega značaja dostopne vsem, zato ni potrebno izkazovati posebne pravne podlage za njihovo pridobitev. Kot način seznanitve je navedel fotokopije oziroma posredovanje na navedeni e-naslov.

 

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št.  090-388/2019-3 z dne 22. 1. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) v celoti. Uvodoma je v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzel zahtevo ter določbe 1. člena, prvega odstavka 4. člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je, da soglaša z namenom ZDIJZ po 2. členu, pri tem pa je poudaril, da lahko v vsakem primeru podane zahteve, ki se nanaša na posamezne javne uslužbence/fizične osebe, in ko gre za podatke, ki predstavljajo del pogodbenega odnosa javnih uslužbencev, pride do nedopustnih posegov v sfero zasebnosti javnega uslužbenca. V zvezi z navedenim je tako potrebno pri tehtanju vsebine zahteve presojati sorazmernost med formalizacijo zahteve in morebitnimi negativnimi posledicami, ki bi jih povzročilo razkritje, v kolikor bi se vsebina zahteve presojala široko. Ob tem je pripomnil, da vsi podatki o poslovanju javnega zavoda niso in ne morejo biti javni. Če bi bili in če bi to želel zakonodajalec, bi to lahko določil z jasnim zakonskim določilom, česar pa ni storil, zato je organ presodil in zahtevo prosilca zavrnil. V nadaljevanju je podal vsebinsko obrazložitev glede posameznih zahtevanih podatkov, pri tem pa je izhajal iz določb prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in 17. člena ZDIJZ, ki določa obvezne sestavine zahteve:

  1. V zvezi z zahtevanimi pogodbami o povečanem obsegu dela je navedel, da ne obstajajo, zato jih prosilcu ne more zagotoviti. Le-ta tudi ni podlaga za dodatek za povečan obseg dela. V skladu z jasno sodno prakso so predmet zahteve samo informacije, ki so obstoječe. Novih informacij namreč zavezanec ni dolžan (niti upravičen) proizvesti za dostop. Predvsem pa gre v primeru pogodbe (običajno in jezikovno logično) za dvostranski pravni posel, ki ga zavod v nobenem primeru ne bi mogel izvesti sam. Upoštevaje navedeno je zahtevo v tem delu zavrnil.
  2. Zahteva za posredovanje podatkov, iz katerih bo razvidno, kateri zaposleni so imeli povečan obseg dela v omenjenem obdobju, za katera dela in v kakšnem obsegu, ne predstavlja v nobenem primeru zahteve za posredovanje informacije v skladu z določbo 4. člena ZDIJZ. Podatek po mnenju organa ne izpolnjuje formalne zahteve za informacijo javnega značaja v skladu z ZDIJZ (bi bil sam po sebi v obliki dokumenta). Ne glede na to pa se je do zahteve vsebinsko opredelil. Ugotovil je, da pri organu ne obstaja dokument, ki bi vseboval podatek o tem »kateri zaposleni so imeli povečan obseg dela v omenjenem obdobju, za katera dela in v kakšnem obsegu«. Organ za vodenje takšne evidence nima zakonske podlage, zaradi česar bi bilo vodenje takšnega dokumenta/evidence/registra protipravno z vidika načela najmanjšega obsega obdelave osebnih podatkov v skladu z Uredbo (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu podatkov). Kot že navedeno, v skladu z jasno sodno prakso, so predmet zahteve samo informacije, ki so obstoječe, novih informacij namreč zavezanec ni dolžan (niti upravičen) proizvesti za dostop. Ker organ z zahtevano informacijo ne razpolaga, je zahtevo zavrnil.
  3. Tudi pri zahtevi za posredovanje podatkov o vseh izplačilih, ki jih je delavka … šole prejela poleg osnovne plače v šolskih letih 2016/17, 2017/18, 2018/19 in 2019/20 je poudaril, da je lahko predmet zahteve za dostop do informacij javnega značaja samo obstoječa informacija, torej informacija, ki vsebinsko in formalno zadosti kriterijem ZDIJZ. Zahteva za posredovanje »podatka« v nobenem primeru ne predstavlja zahteve za posredovanje informacije v skladu z določbo 4. člena ZDIJZ. Podatek namreč ne izpolnjuje formalne zahteve za informacijo javnega značaja v skladu z ZDIJZ (bi bil sam po sebi v obliki dokumenta). Ne glede na to pa jo je organ presojal z vsebinskega vidika. Ugotovil je, da ne obstaja dokument (informacija), ki bi vseboval podatek o »vseh izplačilih, ki jih je delavka … prejela poleg osnovne plače v šolskih letih 2016/17, 2017/18, 2018/19 in 2019/20. Organ za vodenje takšne ločene izplačilne evidence vsekakor nima zakonske podlage, zaradi česar bi bilo vodenje takšnega dokumenta/evidence/registra protipravno z vidika načela najmanjšega obsega obdelave osebnih podatkov v skladu s Splošno uredbo o varstvu podatkov. V skladu z jasno sodno prakso so namreč predmet zahteve samo informacije, ki so obstoječe, novih informacij namreč zavezanec ni dolžan (niti upravičen) proizvesti za dostop, zato je predmetno zahtevo zavrnil.
  4. Glede zahteve za posredovanje pogodbe o delu, podjemne pogodbe, avtorske pogodbe, ipd., pa je navedel, da nasprotuje namenu ZDIJZ. Kot razume zahtevo organ, zahteva prosilec predložitev drugopisov vseh pogodb o delu, podjemnih pogodb, avtorskih pogodb in podobno, torej vseh pravnih poslov, ki jih je sklenil organ. Ugotovil je, da bi takšna zahteva terjala najmanj 2 meseca delovnih ur najmanj ene osebe, saj je bil ustanovljen pred 21 leti. Večina dokumentacije je arhivirane, veliko dokumentacije, v skladu z računovodskimi standardi, ne obstaja več. Organ tako šteje, da bi izpolnitev te zahteve (brez navedbe razloga, ki bi kakorkoli utemeljeval kakršenkoli interes prosilca) pomenila za organ nepremostljivo breme oziroma bi onemogočila poslovanja organa za najmanj 2 meseca, kar pa je za organ popolnoma nesprejemljivo.

 

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 5. 2. 2020. Navedel je, da se želi z zahtevanimi informacijami seznaniti, ker člani sindikata v skladu s statutom obravnavajo vsa vprašanja, ki zadevajo ekonomski in socialni položaj delavcev, njihove pravice iz dela in delovnega razmerja ter varnost zaposlitve, spremljajo uresničevanje določil kolektivne pogodbe in splošnih aktov, uveljavljajo pravico do sodelovanja delavcev pri upravljanju, delovno pravne pravice delavcev in preprečujejo kršitve le-teh pravic z opozorili ipd. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je temeljna človekova pravica, ki je zagotovljena z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[1]. Ustava namreč v drugem odstavku 39. člena daje pravico vsakomur, da pridobi informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes. Zakon, ki konkretizira to pravico, je ZDIJZ. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter onemogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Načelo odprtosti pomeni, da je delovanje in odločanje javnih oblasti oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti torej predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o njihovem delu in pravico do dostopa do dokumentov. Pri tem je omenil dve funkciji pravice dostopa do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov pri sprejemanju odločitev javnih oblasti in izhaja iz teorije deliberativne demokracije, ki poudarja, da odprtost delovanja javnih oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in odločitev. Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo javnih sredstev, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja). Obenem se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med upravo in posameznikom okrepi zaupanje v upravo (razlog zaupanja), posamezniki pa posledično sprejetih odločitev ne dojemajo kot vsiljenih, ampak jih bolje razumejo in zato tudi sprejemajo (razlog sprejemanja oziroma akceptance). Navedeni elementi se raztezajo tudi v širši javni sektor, kamor sodijo tudi javni vzgojno-izobraževalni zavodi, torej tudi organ kot izvajalec javne službe in posredni porabniki javnih sredstev. Slednje izhaja iz 1. člena ZDIJZ, pa tudi iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja. V zvezi z definicijo informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ je navedel:

  1. Da informacija izvira iz delovnega področja organa pomeni, da mora organ informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je ta pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršno koli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostmi in odločitvami, ki spadajo v njegov delokrog, tudi v povezavi s t.i. spremljajočimi dejavnostmi. Pojem informacije javnega značaja se namreč nanaša na vsak podatek, ki je nastal pri zavezancu ali ga je ta pridobil v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog.
  2. Informacija se mora nahajati v kateri koli materializirani obliki (napisana na papirju ali shranjena v elektronski obliki ali zvočni, vizualni ali avdiovizualni zapis).
  3. Zavezanec mora z informacijo razpolagati. Ni pomembno, ali jo je izdelal sam ali v dodelovanju z drugim organom ali je odgovoren za njeno vsebino ali ne. Lahko je informacijo samo pridobil od tretjih oseb, ki sploh niso pravne osebe javnega prava. Za obstoj tega kriterija je bistveno le, da ima zavezanec informacijo v posesti.

Prosilec je tako zaključil, da informacije javnega značaja niso tiste informacije, ki ne izpolnjujejo enega izmed navedenih kriterijev, in da informacije javnega značaja niso dokumenti, ki sicer po vsebini ustrezajo zgoraj navedenim trem kriterijem, vendar so izvzeti iz splošnega režima informacij javnega značaja iz drugih razlogov. Po izrecni določbi drugega odstavka 4. člena ZDIJZ ni informacija javnega značaja arhivsko gradivo, ki ga v okviru javne arhivske službe, v skladu z zakonom, ki ureja arhive, hrani pristojni arhiv. Iz 4. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja v materialni obliki oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga ni dolžan ustvariti šele na podlagi zahteve prosilca. Zavezanci na podlagi ZDIJZ tako niso dolžni izdelovati novih dokumentov, pripravljati izvlečkov, pojasnil ali razlag za potrebe prosilca. Ključnega pomena je torej, da je informacija, ki se zahteva, že ustvarjena. V zvezi s tem je prosilec ugotovil, da izjema »neobstoja« zahtevane informacije v praksi predstavlja enega glavnih razlogov za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Opozoril je na nedopustnost situacij, ko bi zavezani organi z zahtevanimi informacijami morali razpolagati, ker jih k temu zavezujejo materialnopravni predpisi z njihovega delovnega področja, pa se v postopku dostopa sklicujejo na izjemo, da zahtevana informacija ne obstaja. Organi tako nedvomno  ne delujejo v luči transparentnosti, ko ne postopajo v skladu z zakonitimi pristojnostmi, zlasti če ima njihova pasivnost za posledico, da prosilcem niso dostopne informacije, ki sicer predstavljajo informacije javnega značaja. Organi se z opustitvijo dolžnega ravnanja namreč ne smejo izmikati obveznostnim, ki jim jih nalaga ZDIJZ. Še zlasti so sporni primeri, ko prosilec upravičeno pričakuje, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, ker se npr. organ sam sklicuje nanjo ali ker bi jo moral pridobiti v zvezi z izvajanjem svojih zakonitih pristojnosti. Prosilec tako pri svoji zahtevi ni izhajal iz dejstva, da mora organ posredovati zgolj fotokopije pogodb o povečanem obsegu dela, saj  je izhajal tudi iz domneve, da jih organ ne poseduje. V zahtevi je tako nadalje zapisal, da prosi za predložitev podatkov, iz katerih bo razvidno, kateri zaposleni so imeli povečan obseg dela, za katera dela in v kakšnem obsegu. Prosilec je seznanjen z dejstvom, da je podlaga za izplačilo povečanega obsega dela zaposlenemu pisna odločitev oziroma nek pisni dogovor (sklep o povečanem obsegu dela) in plačilu delovne uspešnosti iz povečanega obsega dela sprejme predstojnik oziroma direktor uporabnika proračuna za posamezni mesec na podlagi pisnega dogovora med javnim uslužbencem in predstojnikom oziroma direktorjem ali javnim uslužbencem, pooblaščenim za organizacijo dela, ki ga lahko skleneta za daljše obdobje. Tako ni pomembno, kako je bil dokument, s katerim je bil sklenjen dogovor o povečanem obsegu dela poimenovan, ali je bila to pogodba o povečanem obsegu dela, sklep o povečanem obsegu dela ali kako drugače poimenovan, pomembno je, da je bil pisni zapis med delodajalcem in delavcem, ki je prejemal plačilo povečanega obsega dela sklenjen, da obstaja in da je bila za vpogled v te listine izražena zahteva s strani prosilca, kar je razvidno iz same zahteve (zaprošeno je bilo za predložitev podatkov – listin, iz katerih bo razvidno, kateri zaposleni so imeli povečan obseg dela, za katera dela in v kakšnem obsegu. Da organ te podatke tudi poseduje, ne glede na navedbe v izpodbijani odločbi, izhaja tudi iz Zapisnika Inšpektorata za javni sektor, št. 0611-74/2017/41, iz katerega je razvidno, da so bili nekateri inšpektorati že posredovani. Prosilec je na podlagi zapisnika ugotovil, da ima organ kot delodajalec iz naslova povečanega obsega dela za december 2016 izplačanih 10 izplačil za povečan obseg dela (D020), ki ni iz naslova povečane pedagoške dejavnosti, v mesecu januarju 2017 pa celo 24 izplačil povečanega obsega dela (D020), ki ne izhaja iz povečane pedagoške dejavnosti. Ravno ta izplačila so bila vzrok, da je prosilec zaprosil organ za informacije o povečanem obsegu dela. Nerazumljivo je, da bi lahko organ s sledenjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leta 2016, 2017, 2018 in 2019 prihranil sredstva v tako velikem obsegu, da bi zadovoljil vsa izplačila na račun povečanega obsega dela. To je bil tudi edini razlog za zahtevo in nikakor ne iz nekih šikanoznih namenov. Upoštevajoč predmetne določbe Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Uredbe o delovni uspešnosti se lahko javnemu uslužbencu izplača največ 20 % njegove osnovne plače za plačilo delovne uspešnosti oziroma največ 30 % iz sredstev posebnega projekta. Za izplačilo delovne uspešnosti iz povečanega obsega dela pri opravljanju rednih delovnih nalog je lahko organ v letih 2016, 2017, 2018 in 2019 porabil kot vir sredstev največ 40 % sredstev iz prihrankov, pri čemer sta bila vira:

  • prihranki sredstev za plače, ki nastanejo zaradi odsotnosti javnih uslužbencev, ali nezasedenih delovnih mest, za katera so predvidena sredstva v finančnem načrtu;
  • sredstva za posebne projekte, ki jih določi s posebnim aktom Vlada, za javne uslužbence drugega državnega organa pa so določeni z aktom državnega organa, če so za to zagotovljena namenska sredstva v proračunu.

Po njegovem mnenju je z navedenim utemeljen zahteve, pri čemer je dodal, da je za institut dostopa bistveno, da prosilcu ni treba izkazati pravnega interesa za pridobitev zahtevanih informacij. Z ZDIJZ (5. člen) je ta interes priznan vsakomur, vendar je ne glede na navedeno izkazal svoj pravni interes za pridobitev zahtevanih informacij. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ. Zavezanci so v skladu z ZDIJZ dolžni vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem. Prosilčev interes in pravne koristi za to presojo niso pomembni. Dostop do informacije javnega značaja zavrne zavezanec takrat, če se zahteva nanaša na katero od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, pri čemer morajo zavezanci upoštevati izjeme od izjem po drugem in tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. Nadalje je navedel, da ne zahteva pogodb za 21 let nazaj, ampak le fotokopije pogodb o delu, podjemnih pogodb, avtorskih pogodb ipd. za imenovano javno uslužbenko, in to za štiri šolska obdobja, 2016/17, 2017/18, 2018/19 in 2019/20. Od leta 2009, ko se je poslabšala gospodarska situacija države, je bilo sprejetih več zakonov, ki so omejevali porabo javnega sektorja. Med drugim je bilo za leti 2016 in 2017 sprejetih več zakonov, ki so omejevali finančno porabo javnega sektorja, tudi za izplačila delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela. Enake omejitve so bile sprejete tudi za leta 2018, 2019 in 2020. Iz Zapisnika o inšpekcijskem nadzoru tako povzema naslednje kršitve oziroma ugotovitve inšpektorice:

- Organ za plačilo delovne uspešnosti zaradi povečanega obsega dela porablja tudi nenamenska sredstva, torej tudi sredstva, ki jih pridobi iz opravljanja tržne dejavnosti (točneje iz izobraževanja odraslih).

- Organ je imenovani javni uslužbenki izplačal povečan obseg dela za dve nalogi, ki imata ločen vir financiranja, in sicer … . Dokumentacijo, ki bi izkazovala, kako je bil pri javni uslužbenki upoštevan vir financiranja povečanega obsega dela, organ kljub pozivu ni predložil. Kontrolirana sklepa ne navajata opravljenih nalog in tudi morebitno poročilo javne uslužbenke ni bilo priloženo.

Prosilec je še dodal, da se je vedno aktivno zavzemal za vrednotenje dela vseh delavcev v plačni skupini J, kamor sodijo tudi tajnice, kar dokazuje, da je delovanje prosilca daleč od šikanoznih ravnanj do zaposlenih iz skupine J, ampak pokroviteljski. Vendar se ne more strinjati z načinom, da je ta naloga glede izplačila višine plače delavcev v skupini J prepuščena zgolj samovolji vsakokratnega ravnatelja. Mnenja je, da je to treba rešiti sistemsko. Dokazno breme za zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja zaradi »zlorabe« pravice je na organu, organ pa vse do danes ni z ničemer podkrepil svoje trditve oziroma namigovanja oziroma predložil dokaze o svojih trditvah.

 

Ker je prosilec vložil pritožbo pri IP, je IP pritožbo odstopil organu v ustrezen preizkus, z dopisom št. 092-13/2020/2 z dne 11. 2. 2020.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-50/2020/2 z dne 27. 2. 2020, poslal v odločanje IP. Dodatno se je opredelil do posameznih zahtevanih podatkov, in sicer:

  1. V zvezi z zahtevanimi pogodbami o povečanem obsegu dela je navedel še, da je pri pogodbenih odnosih z javnimi uslužbenci dolžan ravnati z veljavno zakonodajo, konkretno z veljavnima Zakonom o javnih uslužbencih in Zakonom o sistemu plač v javnem sektorju. Na podlagi določb navedenih zakonov se namreč za primer povečanih potreb delodajalca ne sklepa z javnimi uslužbenci pogodb o povečanem obsegu dela ali drugih oblik pogodb, na podlagi katerih bi se javnim uslužbencem odredilo delo v povečanem obsegu. Ker organ z zahtevanimi pogodbami ne razpolaga, jih prosilcu ne more posredovati. Drugačna odločitev bi bila celo neizvršljiva.
  2. Organ ne razpolaga s podatki, iz katerih bo razvidno, kateri zaposleni so imeli povečan obseg dela v omenjenem obdobju, za katera dela in v kakšnem obsegu, v katerikoli obliki in tudi ne na način, da bi lahko z malo truda pretvoril podatke v enoten dokument. Da bi izpolnil zahtevo, bi moral kreirati nov dokument na podlagi že obstoječih. V skladu z ZDIJZ je namreč predmet zahteve informacija, torej zapis, ki se nahaja v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Predpostavka za dopustitev dostopa je sam obstoj informacije v eni izmed navedenih oblik. Navedel pa je tudi, da bi, v kolikor bi zavezanec razkril podatke s posredovanjem obstoječih dokumentov, moral razkriti nesorazmerno veliko osebnih podatkov javnih uslužbencev, kar vsekakor ni v skladu z namenom ZDIJZ.
  3. Kot je organ predhodno utemeljil obstoj informacije javnega značaja je navedeno upošteval tudi pri zahtevanih podatkih o vseh izplačilih, ki jih je delavka … prejela poleg osnovne plače v šolskih letih 2016/17, 2017/18, 2018/19 in 2019/20. Ob tem je navedel še, da se je prosilec v času od zahteve do pritožbe že seznanil z zahtevanimi podatki, ker jih je imenovana javna uslužbenka samoiniciativno razkrila. Ter dodal, da se imenovana ne strinja s posredovanjem zahtevanih podatkov prosilcu.
  4. Glede zahteve za posredovanje pogodb o delu, podjemnih pogodb, avtorskih pogodb, ipd., pa je ponovno navedel, da je popolnoma nesorazmerna in gotovo ni skladna z ZDIJZ. Prosilec zahteva posredovanje praktično celotne pogodbene dokumentacije zavezanca in takšna zahteva je z vidika organa nemogoča in nesprejemljiva, saj bi organu onemogočila opravljanja dela. Angažirati bi moral najmanj eno osebo za najmanj 2 meseca dela samo za to, da bi zbral vso zahtevano dokumentacijo. Kot že navedeno je takšno breme na strani zavezanca nesorazmerno in nemogoče, kar pa po njegovem mnenju predstavlja zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja.

Nadalje se je organ opredelil še do vsebinskih pritožbenih navedb prosilca:

  1. Glede utemeljevanja interesa prosilca na podlagi statuta je navedel, da zahtevane informacije niso v zvezi s poslanstvom prosilca, saj se nikakor ne tičejo prosilca ali njegovih članov.
  2. V zvezi s sklicevanjem prosilca na demokratično in nadzorstveno funkcijo je poudaril, da je pomembna sorazmernost med uresničevanjem pravice prosilcev in pravicami prizadetih oseb v zvezi z zahtevanimi informacijami, predvsem pa tudi pravica organa do opravljanja dela. V primeru zahtev za posredovanje velike količine podatkov/dokumentov, katere izpolnitev bi predstavljala onemogočanje normalnega dela organa, gre nedvomno za kršitev pravice prosilca, kar je neskladno z določbami ZDIJZ.
  3. Zahteva je sporna, ker prosilec ni državljan ali posameznik, pač pa sindikat, ki deluje samo pri zavezancu, zaradi česar se lahko posredovani podatki uporabijo za nezakonite namene, npr. nadaljnje posredovanje informacij med člane sindikata, ustvarjanje pritiskov znotraj organa in podobno.
  4. Ker prosilec sam povzema, da se mora informacija nahajati v eni izmed materializiranih oblik, se torej mora zavedati, da zahtevi, ki se ne nahaja v eni izmed predvidenih oblik, ni mogoče ugoditi.
  5. Na 4. in 5. strani prosilec zrelativizira svojo zahtevo, ko trdi, da opredelitev informacije zajema tudi vse podobne/sorodne informacije za primer, če določena informacija ne bi obstajala. Takšno stališče po mnenju organa ni samo pravno zmotno, ampak tudi nelogično. V skladu z drugim odstavkom 17. člena ZDIJZ je dolžan prosilec opredeliti informacijo, zavezanec pa je dolžan preveriti, ali lahko do zahtevane informacije omogoči dostop. Organ pa vsekakor ni dolžan raziskovati, ali zahteva vsebuje podredno zahtevo za dostop do druge, sorodne informacije.
  6. V zvezi z zaključki prosilca na podlagi zapisnika o inšpekcijskem nadzoru je navedel, da do takšnih zaključkov ni mogoče priti. Inšpektoratu za javni sektor namreč niso bile posredovane nikakršne pogodbe o povečanem obsegu dela in zahteva inšpektorata ni bila dana na način in z vsebino, kot jo je navedel prosilec.
  7. V zvezi s pojasnili prosilca, da je edini razlog za podano zahtevo »ugotoviti, ali je organ v letih 2016 – 2020 prihranil sredstva v zadostnem obsegu za izplačilo dodatkov za povečan obseg dela«, je opozoril na dejstvo, da prosilec ni zahteval dostopa do informacij o višini prihrankov, pač pa samo informacije glede višine izplačil. Po mnenju organa je tako jasno, da zapis ne odraža resničnih motivov prosilca. Sicer pa bi lahko te podatke pridobil z vpogledom v finančni plan organa, do katerega ima dostop na podlagi kolektivne pogodbe.
  8. V zvezi s sklicevanjem prosilca na vsebino zapisnika o inšpekcijskem pregledu je poudaril, da je bil inšpekcijski pregled zaključen. Predvsem pa zapisnik dokazuje, da je za nadzorstveno funkcijo ustrezno poskrbljeno na nivoju države. Ob tem je ponovno opozoril, da prosilec ni podal zahteve za posredovanje podatkov o prihrankih, pač pa samo o prejemkih javnih uslužbencev, s temi podatki pa v nobenem primeru ne bi mogel doseči cilja, ki ga po svojih navedbah prosilec zasleduje. Razlogi, s katerimi prosilec utemeljuje svoj interes za dostop do zahtevanih informacij, so v celoti nepovezani z zahtevanimi informacijami.
  9. Glede na to, da prosilec sam povzema podatke o izplačilih imenovani javni uslužbenki, torej razpolaga s podatki, ki naj bi jih želel pridobiti, zato ni jasno, zakaj podaja zahtevo za javno uslužbenko. Ob tem je ponovno poudaril, da je javna uslužbenka sama razkrila vse podatke o izplačilih v njeno korist in podlagi za le-te, in to pred vložitvijo pritožbe prosilca.
  10. Če prosilec ocenjuje, da organ krši svoje obveznosti po Zakonu o sistemu plač v javnem sektorju, bi bilo smiselno, da naznani obstoj kršitve pristojni inšpekcijski službi, ne pa da zahteva konkretne podatke o plačah določenih javnih uslužbencev, ki niso člani sindikata.

Organ je tako zaključil, da je bila zahteva zavrnjena zaradi dejstva, ker prosilec v pretežni meri zahteva dostop do neobstoječih informacij. Hkrati je opozoril na nevzdržno situacijo, ko sindikat (interesno združenje), ki deluje izključno v okviru zavezanca, preko instituta zahteve za dostop do informacij javnega značaja zahteva dostop do informacij o delu zaposlenih – javnih uslužbencev, ki se niso odločili biti člani tega sindikata.

 

IP je 5. 3. 2020 prejel še dopis prosilca, v prilogi katerega je posredoval odgovor organa z dne 10. 2. 2020, naslovljen na prosilca. Prosilec ga je posredoval iz razloga, ker v dopisu organ ni zatrjeval, da prosilec podaja prijave na inšpekcijske službe in vlaga kazenske ovadbe ter da to ni šikanozni razlog, zaradi katerega je bila podana zavrnilna odločba.

 

Pritožba je utemeljena.

 

  1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

 

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da organ z zahtevanimi dokumenti vsaj v delu zahteve razpolaga. Sporno v obravnavanem primeru je, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja v tistem delu zahteve, v katerem je organ z izpodbijano odločbo ugotovil, da z zahtevanimi podatki razpolaga. Upoštevaje navedeno se IP tako najprej opredeljuje do instituta zlorabe pravice dostopa do pogodb o delu, podjemnih pogodb, avtorskih pogodb, ipd...

 

  1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

 

Splošno o zlorabi pravice

 

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C, EPA 1500-VI,  (v nadaljevanju: Predlog zakona)[2], izhaja, da je predlagatelj utemeljil določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse, in sicer da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, kot primer pa je navedel odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe pa je predlagatelj navedel tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Navedel je tudi, da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[3], ustavnosodne presoje[4] in sodne prakse Vrhovnega sodišča[5].

 

Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in za uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako odprto tudi za posameznike, ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo, kot ju je opredelil že prosilec.[6] Temeljno načelo ZDIJZ torej usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. ZDIJZ tako v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, ne glede na pravni interes, lahko pa se pravica dostopa do informacij javnega značaja odreče zaradi zlorabe te pravice.

 

Kot izhaja iz pravne teorije[7], nastane zloraba pravice tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava. Razlagalec mora upoštevati vse pravno pomembne okoliščine, ki so povezane s konkretnim primerom v procesu uporabe prava.

 

Po pravni teoriji[8]so za dejanski stan zlorabe pravice značilne tri prvine, in sicer:

  • temeljna predpostavka je, da nosilec pravice izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičenja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičenja;
  • druga predpostavka je, da je nastal konflikt dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta; do konflikta pride zato, ker si stojita nasproti dve pravici in je ena izmed njiju izvrševana tako, da bodisi delno bodisi v celoti onemogoča aktivirati in uresničevati drugo.
  • v konfliktu dveh ali več pravic pa je najbolj težavno opredeliti tretjo prvino, kdaj in zakaj je bila določena pravica zlorabljena (prepoved – merilo zlorabe pravice).

 

Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice[9] pa v zvezi z zlorabo pravice navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Avtor članka ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.

 

Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se tako presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Ob tem IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

 

IP uvodoma poudarja, da je postopku po ZDIJZ bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na njen pravni interes oziroma morebiten osebni status. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. IP se tako v pritožbenem postopku ni posebej opredeljeval niti do navedb organa o razlogih, zaradi katerih naj bi po njegovem mnenju prosilec pridobival zahtevane podatke oziroma o razlogih, zaradi katerih do teh podatkov prosilec ni upravičen, niti do navedb prosilca o razlogih, zakaj se želi seznaniti z zahtevanimi podatki.

 

Predmet presoje IP je torej zahteva prosilca z dne 20. 12. 2019, za katero je mogoče ugotoviti, da obsega konkretno navedene informacije oziroma dokumente, ki so predmet zahteve (prosilec jih je zapisal v 2 točkah) in tudi način seznanitve (fotokopije). Obsega torej obvezni sestavini zahteve, ki ju določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena.

 

Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[10];
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[11];
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[12];
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[13];
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[14];
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[15];
  • šikanozne zahteve so zahteve, s katerimi želi prosilec organu škodovati na različne načine, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velike  obsega informacij ipd., zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni, očitno zlorabo pravice; organ mora glede na zahtevano količino dokumentov izkazati, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[16];
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[17].

 

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

 

IP najprej ugotavlja, da ni mogoče govoriti o ponavljajoči se zahtevi za isto zahtevo s pavšalnimi navedbami. Organ tega sicer pri svoji odločitvi ni utemeljeval, niti tega ni mogoče ugotoviti iz posredovane dokumentacije. Povedano drugače, glede na posredovano dokumentacijo in obrazložitev organa, po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec npr. že vlagal zahteve z identično ali podobno vsebino in zahtevane podatke pridobil oziroma da bi bila predmetna zahteva vsebinsko povezana z drugimi zahtevami, ki jih je isti prosilec vložil v preteklosti.

 

Ker je predmet presoje ena zahteva prosilca, tudi ni mogoče govoriti o »funkcionalno povezanih zahtevah«, ki jih zajema določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Pojem zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino.

 

Prav tako zahteva ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Najprej je namreč mogoče ugotoviti, da v delu zahteve, v katerem je zahtevo zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, obstoja zahtevanih dokumentov organ ne zanika, nadalje pa je mogoče ugotoviti obstoj določenih zahtevanih podatkov tudi iz Zapisnika o inšpekcijskem nadzoru, št. 0611-74/2017/41 z dne 27. 11. 2017 (v nadaljevanju: Zapisnik), konkretno glede izplačil povečanega obsega dela imenovani javni uslužbenki, pa tudi iz podatkov, ki jih je pri organu razkrila prosilka sama. Na tem mestu tako IP poudarja, da so v skladu z določbami ZDIJZ organi sicer dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih dokumentov in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo in niso dolžni pripravljati odgovorov na vprašanja, obrazložitev, komentarjev ali analiz in podobno, kar pa ne pomeni, da niso prosilcu dolžni posredovati obstoječega dokumenta, iz katerega izhajajo zahtevani podatki. Povedano drugače, tudi če prosilec postavi zahtevo na način, da zahteva npr. »podatke, iz katerih bo razvidno, kateri zaposleni so imeli povečan obseg dela v omenjenem obdobju, za katera dela in v kakšnem obsegu«, je organ dolžan odločiti o dostopu do teh podatkov v okviru dokumenta, iz katerega ti podatki izhajajo, seveda v obsegu predmeta zahteve. Kot že navedeno, iz navedb organa, Zapisnika in podatkov prosilca nesporno izhaja, da organ z določenimi dokumenti, iz katerih izhajajo zahtevani podatki, razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da so pogoji za informacijo javnega značaja izpolnjeni. Nadalje pa je mogoče v zvezi s predmetnim kriterijem ugotoviti tudi, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma absolutno javno dostopni, saj kažejo na porabo javnih sredstev. Med drugim so namreč zahtevani dokumenti, ki izkazujejo izplačila delovne uspešnosti zaradi povečanega obsega dela, podjemne pogodbe, pogodbe o delu,… Zahteva, ki je povezana s porabo javnih sredstev, ima namreč povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen«.[18]

 

Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Navedba organa, da bi izpolnitev zahteve prosilca na posredovanje drugopisov vseh pogodb o delu, podjemnih pogodb, avtorskih pogodb in podobno, torej vseh pravnih poslov, ki jih je sklenil organ v 21 letih, pomenila za organ nepremostljivo breme oziroma bi onemogočila poslovanja organa, saj bi terjala najmanj 2 meseca delovnih ur najmanj ene osebe, je preveč pavšalna. Tudi navedba organa, da je »večina« dokumentacije arhivirane, in da veliko dokumentacije, v skladu z računovodskimi standardi, ne obstaja več. Poleg tega pa je mogoče nesporno ugotoviti, da je v tem delu zahteva prosilca omejena samo na imenovano javno uslužbenko, torej ne na vse zaposlene, in na šolska leta 2016/17, 2017/18, 2018/19 2019/20, torej ne na 21- letno delovanje organa, kot je zahtevo opredelil organ. To nesporno izhaja iz same zahteve in tudi pritožbenih navedb prosilca.

 

Povedano drugače, v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni zadostno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahteve prosilca prekomerno obremenila njegovo delo in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ namreč ni konkretno pojasnil, katere drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi, in kako bi obravnava zahteve prosilca lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi obravnava zahteve prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati, sploh glede na dejstva, da je zahteva omejena na določeno vrsto podatkov, na štiri šolska leta, da so določeni podatki nedvomno absolutno javno dostopni, da je drugi del zahteve (točka 2) omejen na eno javno uslužbenko za štiri šolska leta,...

 

Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma do dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi predmetna zahteva prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Ob tem pa IP še posebej poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[19] Iz upravno sodne prakse, izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[20] Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[21] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.

 

Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru torej organ.

 

Pri presoji zlorabe pravice dostopa imajo torej zelo pomembno težo kriteriji, ki kažejo na obseg zahtevane dokumentacije ter s tem povezane naloge organa, torej konkreten vpliv zahteve na konkretno delo organa v povezavi z drugimi nalogami, predvsem vpliv na pravice drugih v posameznih postopkih, ki jih vodi organ, pri čemer je za samo zlorabo relevantno, da ima prosilec s taki načinom vlaganja zahtev namen organu škodovati. Kot že navedeno, tega v obravnavanem primeru po mnenju IP ni mogoče ugotoviti.

 

V zvezi z navedenim pa IP opozarja še na določbo 24. člena ZDIJZ. Če bi organ potreboval več časa za pripravo in posredovanje zahtevanih informacij zaradi obsežnosti, navedena določba predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnosti, da organ zahtevo prosilca iz tega razloga zavrne. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, omogoča vpogled v delovanje državnih organov in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka. Povedano drugače, iz te določbe izhaja namen zakona, torej da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja. Prav tako je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

 

Po oceni IP zahteva tudi ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna, kot jo je ocenil organ. IP je namreč vpogledal v zahtevo in ugotovil, da je konkretna in korektna ter  v ničemer ne kaže na to, da ima prosilec namen ovirati delo organa.

 

Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje predhodne navedbe in ugotovitve, ni mogoče opisati kot ravnanja, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Interesi prosilca pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, saj se v postopkih po ZDIJZ odloča z učinkom erga omnes.

 

IP opozarja tudi na 14. člen ZUP, v skladu s katerim je sicer treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja, zavarovanja pravic in pravnih koristi strank ter izda zakonita in pravilna odločba. Iz navedene določbe torej izhaja, da to načelo ne sme iti v škodo načela zakonitosti in načela materialne resnice.

 

IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da povzroča prosilec organu breme, ki je nesorazmerno in nemogoče, kar pa po mnenju organa predstavlja zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja.

 

  1. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

 

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje. Ker se je skliceval na zlorabo pravice, posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe. Povedano drugače, organ je zahtevo prosilca za posredovanje podjemnih pogodb, pogodb o delu, avtorskih pogodb ipd. zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavanje in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov. Prav tako pa je IP ugotovil, da je organ  zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje tudi v delu obstoja določenih zahtevanih informacij, ki se nanašajo na izplačilo delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo v obravnavanem primeru. Konkretno to pomeni, da bo moral organ najprej določno opredeliti dokumente, ki so predmet zahteve prosilca, pri čemer bo moral upoštevati:

  • dokumente (sklepe, dogovore,…), iz katerih izhajajo zahtevani podatki o izplačilih delovne uspešnosti zaradi povečanega obsega dela (kateri zaposleni so imeli povečan obseg dela, za katera dela in v kakšnem obsegu, ne glede na poimenovanje le-teh) in sicer za šolska leta 2016/17, 2017/18, 2018/19 in 2019/20;
  • dokumente, iz katerih izhajajo podatki o vseh izplačilih, ki jih je javna uslužbenka … prejela poleg osnovne plače v šolskih letih 2016/17, 2017/18 , 2018/19 in 2019/20, ter pogodbe o delu, podjemne pogodbe, avtorske pogodbe, ipd., sklenjene z imenovano javno uslužbenko.

V zvezi s temi zahtevanimi podatki, bo torej moral presoditi, ali zahtevani podatki oziroma dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V zvezi s pojmom informacije javnega značaja je namreč mogoče slediti pritožbenim opredelitvam prosilca glede pogojev za obstoj informacije javnega značaja. Kot je navedel prosilec, ključnega pomena je, da je informacija, ki se zahteva, že ustvarjena. Na tem mestu IP ponovno poudarja, da prosilci po ZDIJZ niso dolžni vedeti, v kakšni obliki se nahajajo zahtevani podatki (v obliki sklepa, pogodbe,…), zato je organ dolžan v okviru zahteve odločiti o dostopu do dokumenta oziroma dela dokumenta, iz katerega zahtevani podatki izhajajo. V obravnavanem primeru je sicer prosilec v prvem delu točke 1) zahteve navedel »pogodbe o povečanem obsegu dela«, ampak je treba upoštevati tudi drugi del tega dela zahteve, ko je navedel »oziroma podatke, iz katerih bo razvidno, kateri zaposleni so imeli povečan obseg dela v omenjenem obdobju, za katera dela in v kakšnem obsegu.«. Pa tudi če drugega dela zahteve prosilec ne bi dodatno opredelil, je mogoče iz zahteve nesporno razbrati predmet zahteve. V primeru pa, da zahteva ni popolna ali organu jasna, pa je organ dolžan pozvati prosilca na dopolnitev zahteve (18. člen ZDIJZ). Ob tem IP dodaja, da iz Zapisnika nedvomno izhaja, da organ razpolaga z določenimi zahtevanimi dokumenti v zvezi z izplačili delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega (preglednici 3 in 4).

 

V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[22] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznika ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

 

Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval tudi na Splošno uredbo o varstvu podatkov glede vodenja evidence o izplačilih povečanega obsega dela, čeprav je primarno ugotovil, da pri zahtevanih podatkih o izplačilih povečanega obsega dela niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja, se IP opredeljuje še do varstva osebnih podatkov. V skladu z določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, če se podatek nanaša na varovane osebne podatke. ZDIJZ pri ugotavljanju obstoja navedene izjeme tako napotuje na določbe zakona o varstvu osebnih podatkov, vendar gre ugotoviti, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[23], ki predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje ZVOP-1. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. Obdelava osebnih podatkov je tako zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6, v skladu s katerim je obdelava za upravljavca, ki sodi v javni sektor, zakonita, če je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca.

 

Ko gre za absolutno javne podatke po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je podana zakonska podlaga za razkritje takšnih osebnih podatkov. Pravna podlaga za razkritje podatkov, ki se nanašajo na opravljanje delovnega razmerja javnega uslužbenca in porabo javnih sredstev je po Splošni uredbi o varstvu podatkov torej ZDIJZ. V skladu z navedeno določbo ZDIJZ se namreč dostop do zahtevane informacije dovoli, ne glede na izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. S sprejetjem te določbe se je slovenska ureditev približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma, in sicer pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse.[24] Tudi IP je že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki opravljajo javno funkcijo oziroma so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javnega sektorja in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja.[25] Ob tem je treba opozoriti še na določbe 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju: ZSPJS)[26], ki predstavlja neposredno pravno podlago za prosto dostopnost podatkov o plačah javnih uslužbencev, in sicer podatkov o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo (prvi odstavek 38. člena ZSPJS). ZSPJS nadalje v šestem odstavku 38. člena določa, da so ne glede na določbo prvega odstavka tega člena javnosti po postopku, ki ga ureja ZDIJZ, dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznost. IP se je o dostopu do osebnih podatkov javnih uslužbencev z vidika opravljanja delovnega razmerja in porabe javnih sredstev izrekel že v mnogih svojih predhodnih odločbah[27], prav tako tudi sodišče[28]. IP se je tako že izrekel tudi o prosti dostopnosti podatkov iz naslova delovne uspešnosti.[29]

 

Organ mora namreč upoštevati, da je pravna oseba javnega prava, in sicer javni zavod, ki opravlja izobraževanje mladine in odraslih v izobraževalnih programih, ter je bil ustanovljen s strani Republike Slovenije za namene opravljanja javne službe (Sklep o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda »SREDNJA TRGOVSKA ŠOLA LJUBLJANA«, ki ga je sprejela Vlada RS dne 15. 7. 1999). Javna služba se ustanovi za zadovoljevanje javnih potreb (v tem primeru storitev srednješolskega izobraževanja), ki so v javnem interesu. Organ je torej kot izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ, zato zanj v skladu z 2. členom ZDIJZ, primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave.

 

V zvezi z navedbami organa v odstopu pritožbe z dne 27. 2. 2020, da prosilec ni »državljan« ali posameznik«, ki bi bil upravičen zahtevati predmetne podatke, IP navaja, da so lahko prosilci po ZDIJZ tudi pravne osebe. V obravnavanem primeru je tako mogoče ugotoviti, da je prosilec sindikat, ki je vpisan v Poslovni register Slovenije pri Agenciji Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, podpisnik zahteve in drugih dokumentov pa je fizična oseba, ki je v prej navedenem registru navedena zastopnik.

 

Glede pritožbenih navedb prosilca o nedopustnosti situacij, ko bi zavezani organi z zahtevanimi informacijami morali razpolagati, ker jih k temu zavezujejo materialnopravni predpisi z njihovega delovnega področja, v postopku dostopa pa se sklicujejo na izjemo, da zahtevana informacija ne obstaja, pa IP navaja kot sledi. V primeru, da zahtevana informacija ne obstaja, to ne predstavlja izjeme od dostopa, ampak to pomeni, da niso kumulativno izpolnjeni vsi trije pogoji, ki so zahtevani, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja (pogoji, ki jih je utemeljeval prosilec sam v pritožbi). Ob tem pa IP dodaja in poudarja, da IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje podatke oziroma dokumente, s katerimi ne razpolaga, tudi če bi moral z njimi razpolagati v skladu z materialnopravnimi predpisi.

 

4. Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (kot to izhaja iz točke 1. izreka te odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[30] oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[2] Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.

[3] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a)

[4] Npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98.

[5] Npr. sodba  Vrhovnega sodišča št. II Ips 247/94.

[6] Več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72.

[7] Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986.

[8] Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, in  Teorija prava – Prispevek k razumevanja prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013.

[9] Pravna praksa, št. 26/00.

[10] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[11] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[12] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[13] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[14] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[15] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[16] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[17] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[18] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[19] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[20] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[21] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[22] Uradni list RS, št. 24/16.

[23] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[24] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1410/2010-13, z dne 25. 5. 2011.

[25] Npr. odločbe IP, št. 021-92/2007, št. 090-137/2011/5 z dne 26. 9. 2011, št. 090-210/2013/8 z dne 26. 11. 2013, št. 090-19/2015 z dne 26. 2. 2015, št. 090-143/2017 z dne 14. 7. 2017.

[26] Uradni list RS, št. 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 – ORZSPJS49a, 27/12 – odl. US, 40/12 – ZUJF, 46/13, 25/14 – ZFU, 50/14, 95/14 – ZUPPJS15, 82/15, 23/17 – ZDOdv, 67/17 in 84/18.

[27] Odločbe IP, npr. št. 090-154/2010/6, št. 090-150/2011/7, št. 090-166/2013/5, št. 090-19/2016/26 št. 090-62/2017, št. 090-117/2017, št. 090-162/2018, št. 090-165/2018, št. 090-168/2018, 090-198/2018/5, št. 090-209/2018, št. 090-202/2018, št. 090-219/2018, št. 090-31/2019, št. 090-55/2019, št. 090-71/2019, št. 090-198/2019, št. 090-269/2019/5.

[28] Sodbe Upravnega sodišča, npr. št. I U 1003/2010, št. II U 214/2016-12, št. I U 1816/2016-34.

[29] Npr. v odločbah št. 090-154/2010/6 in št. 090-211/2016. Slednjo je potrdilo Upravno sodišče v zadevi št. I U 1816/2016-34.

[30] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.