Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 06.01.2020
Title: RTV Slovenija - Telekom Slovenije d.d.
Number: 0902-10/2019
Category: Ali gre za zlorabo pravice?, Poslovna skrivnost, Poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom, Mediji
Status: Sustained


POVZETEK:

Zavezanec je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih podatkov o dobaviteljih, in sicer iz razloga varstva poslovne skrivnosti. Prosilec je zoper odgovor zavezanca vložil pri IP pritožbo. IP je v pritožbenem postopku najprej ugotovil, da zahtevani podatki izhajajo iz sklenjenih pravnih poslov, ki se nanašajo na izdatke zavezanca za naročilo blaga in storitev. Povedano drugače, IP je ugotovil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po določbi 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. IP je tako presojal še, ali je pri zahtevanih podatkih podana izjema varstva poslovne skrivnosti. Ugotovil je, da zahtevani podatki v obravnavanem primeru sicer predstavljajo poslovno skrivnost zavezanca, ampak ker so po prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ absolutno javno dostopni podatki o pogodbenem partnerju zavezanca in višina posameznih izplačil, je IP odločil, da so podatki o dobaviteljih, ki so predmet zahteve in pritožbe, v obravnavanem primeru prosto dostopni. Prosta dostopnost do osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih je namreč »pravilo«, ki ga je mogoče omejiti zgolj izjemoma, torej če poslovni subjekt izkaže nastanek »hujše« škode njegovemu konkurenčnemu položaju na trgu«, vendar pa je IP ugotovil, da zavezanec v obravnavanem primeru tega ni izkazal.

 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 0902-10/2019/18

Datum: 6. 1. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08 – ZPOmK-1, 77/10 – ZSFCJA, 90/10 – odl. US, 87/11 – ZAvMS, 47/12, 47/15 – ZZSDT, 22/16, 39/16, 45/19 - odl. US in 67/19 - odl. US; v nadaljevanju: ZMed), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi RADIOTELEVIZIJE SLOVENIJA, javni zavod, Ljubljana, po novinarki …, Kolodvorska ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec) z dne 27. 9. 2019, zoper pisna odgovora družbe TELEKOM SLOVENIJE, d.d., Cigaletova ulica 15, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: zavezanec), z dne 12. 9. 2019 in 16. 9. 2019, v zadevi dostopa do informacij za medije, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 27. 9. 2019 zoper odgovora družbe TELEKOM SLOVENIJE, d.d., z dne 12. 9. 2019 in 16. 9. 2019, se ugodi, odgovora se delno odpravita ter se odloči:

»Zavezanec je dolžan prosilcu v roku petih delovnih dni (5) od vročitve te odločbe po elektronski pošti posredovati podatke o nazivih in izplačilih dobaviteljem blaga in storitev v obdobju 1. 1. 2014 do 4. 9. 2019, in sicer:

  • seznam - evidenco pogodb z dobavitelji (nabava) in seznam - evidenco pogodb (veleprodaja),

na način, da v seznamih prekrije vse podatke, razen podatkov pod »Ime dobavitelja« in »Vrednost pogodbe«,

  • seznam - evidenco naročilnic (nabava), na način, da v seznamu prekrije vse podatke, razen

podatkov pod »Naziv dobavitelja« in »Naročeno«;

  • seznam - plačilo dobaviteljem, na način, da v seznamu prekrije vse podatke, razen podatkov pod »Poslovni partner« in »Promet dobaviteljev.«.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z elektronskim dopisom z dne 4. 9. 2019 zahteval odgovore na naslednja vprašanja:

  1. Kdo so zavezančevi dobavitelji zadnjih 5 let (2014 – 2019), katero storitev ali blago dobavljajo in kakšno je njihovo letno plačilo v posameznih letih v obdobju 2014 – 2019?
  2. Kdo so dobavitelji električne energije, ki jo gospodinjstvom prodaja zavezanec? V zvezi s tem je zahteval celoten seznam, po posameznih letih od začetka izvajanja storitve dobave elektrike do danes in za vsote izplačane tem podjetjem.
  3. Katerega leta je Iskratel dobavil zavezancu opremo za sisteme ADSL, VDSL in ISDNA, ter koliko je zavezanec za to plačal (po posamezni tehnologiji)? Koliko let je zavezanec prodajal te sisteme uporabnikom?
  4. Koliko znaša višina pogodbene kazni, ki jo mora zavezanec plačati novemu lastniku Blicneta?
  5. V kateri fazi je prodaja medijev zavezanca – Planet TV in Siol.net? Ali je United Group dal ponudbo za nakup teh dveh medijev? Se je o tej ponudbi že razpravljalo oziroma odločalo in ali so prišle še katere druge ponudbe za nakup teh medijev? Kakšna je vizija zavezanca glede teh medijev?

 

Zavezanec je na predhodno postavljena vprašanja odgovoril prosilcu 12. 9. 2019. Navedel je, da so skladno z ZDIJZ informacije o sodelovanju z dobavitelji, ki jih opredeljuje zakonodaja, javno objavljene na spletnih straneh zavezanca, ostalih informacij pa ne razkriva zaradi varovanja poslovne skrivnosti. Če prosilca zanimajo razmerja s posameznim dobaviteljem, naj postavi vprašanja z navedbo konkretnega dobavitelja. Glede električne energije, ki je namenjena preprodaji gospodinjstvom, je navedel, da jo kupuje na borzi električne energije, konkretno opravi storitev nakupa Petrol. Nadalje je navedel, da je iz javno objavljenih letnih poročil družbe razvidno, da je začel zavezanec nameščati ISDN leta 1995. Na večjih funkcijskih lokacijah, pretežno v urbanih področjih, je nameščal ISDN tehnologijo na TDM EWSD sisteme proizvajalca Siemens, na manjših lokacijah (pretežno na ruralnih področjih) pa ISDN tehnologijo na TDM Si2000 sisteme proizvajalca Iskratel. Storitev ISDN trži še danes, večina TDM central pa danes omogoča storitve preko IP platforme. Prve ADSL zmogljivosti je zavezanec vgradil leta 2001 in takrat uporabnikom tudi komercialno ponudil ADSL storitev na ATM DSLAM XpressLinku proizvajalca Siemens. Leta 2005 je začel z vgradnjo ADSL2 + tehnologije na MSAN IP platformi proizvajalca Iskratel, ki je v funkciji še danes. VDSL2 je zavezanec začel nameščati in tržiti v letu 2007, s čimer je na bakrenih paricah omogočil višjo hitrost dostopa do interneta. Gre za tehnologijo na Iskratelovi MSAN IP platformi. VDSL2 tehnologija se trži še danes. Ostalih podrobnosti sodelovanja z Iskratelom zaradi varovanja poslovne skrivnosti ne razkrivamo. Stoodstotni delež družbi Blicnet je zavezanec prodal družbi Telekomunikacije Republike Srpske. Ne držijo navede, da bi moral zavezanec v tem poslu plačati kakršnokoli pogodbeno kazen. V zvezi z družbama Antenna TV SL in TS Media, ki izdajata Planet TV in Siol.net, ne potekajo nikakršne prodajne aktivnosti za optimizacijo oziroma racionalizacijo poslovanja ter finančno in siceršnjo stabilizacijo obeh družb.

 

Prosilec je nato z elektronskim dopisom z dne 12. 9. 2019 zahteval, da mu zavezanec posreduje še odgovore na dodatna vprašanja:

  1. Koliko zavezanec plačuje Petrolu za opravljanje storitve nakupa električne energije? Podatke prosi na letni ravni, odkar je zavezanec dobavitelj električne energije.
  2. Ali zavezanec kakšen del električne energije nakupuje tudi neposredno od proizvajalcev električne energije, med drugim tudi od podjetij Fitosol in Enerve? Zaprosil je za seznam vseh podjetij, s katerimi sodeluje, in za podatek, v kolikšnem znesku v posameznem letu posluje s temi posameznimi podjetji, odkar trži elektriko.
  3. Kaj so »postprevzemne aktivnosti«, ki se še odvijajo po prodaji Blicneta, in kakšne stroške ima ali bo imela zavezanec zaradi teh postopkov oziroma aktivnosti.

 

Zavezanec je odgovoril z elektronskim dopisom z dne 16. 9. 2019. Kot je že pojasnil, storitve nakupa električne energije, ki je namenjena preprodaji gospodinjstvom, opravi Petrol, z drugimi podjetji zavezanec ne posluje. Pogojev poslovanja pri nabavi električne energije zaradi konkurenčne občutljivosti in spoštovanja poslovnih dogovorov ne razkriva. Za lastne potrebe električno energijo kupuje tudi pri ostalih ponudnikih, kot so E3, ECE, Energija plus, pri čemer ne razkriva pogojev poslovanja. S podjetjema Fitosol in Enerve pa ne sodeluje, in tudi ni sodeloval na kateremkoli področju v preteklosti. V vsakem prodajnem procesu je predvideno običajno post-prevzemno obdobje, ki je namenjeno zaključevanju transakcije, preverbi posameznih zavez, danih znotraj prodajnega postopka, in podobno. Zaradi tega zavezanec nima dodatnih stroškov.

 

Prosilec je zoper pisni odgovor zavezanca vložil pri IP pritožbo z dne 27. 9. 2019. Navedel je, da je na zavezanca naslovil zahtevo za določene podatke, saj na seznamih, ki jih je zavezanec posredoval kolegu novinarju, manjka vrsto različnih podjetij in oseb ter plačanih zneskov, za katere je jasno (iz odgovorov zavezanca, iz javnosti znanih dejstev ali iz navedb medijev), da so poslovno sodelovali z zavezancem. Ugotavlja tudi, da zaprošeni podatki niso objavljeni na spletni strani zavezanca, kjer je zavezanec sicer dolžan objavljati informacije javnega značaja. Prosilec je seznanjen s tem, da je zavezanec sodeloval s podjetji kot so Iskratel, Marand, Petrol in drugimi, nima pa podatkov o tem, koliko jim je plačal vsako leto ali za posamezne posle. Zavezanec je delno zavrnil predmetno zahtevo v odgovorih z dne 12. in 16. 9. 2019, zaradi varstva poslovnih skrivnosti. Po mnenju prosilca je sklicevanje zavezanca na poslovno skrivnost in konkurenčno občutljivost v tolikšnem delu neupravičena. Dikcija prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ namreč po mnenju prosilca vključuje celovit seznam dobaviteljev in višino izplačil ter zneske za posamezne dobavitelje, bodisi opreme, električne energije ali kateregakoli drugega blaga ali storitev. Po oceni prosilca je tako ravnal zavezanec arbitrarno, neupravičeno in v nasprotju z zakonom. Takšno ravnanje je po njegovem mnenju alarmantno ob primerjavi podatkov o izplačanih zneskih za leto 2018, ki jih je posredoval zavezanec, s podatki o vseh stroških za storitve iz letnega poročila, ki jih je zavezanec plačal v letu 2018. Zavezanec je posredoval podatke o izplačilih v višini 14,5 mio EUR oziroma le 5,2 % vseh stroškov storitev, ki jih je zavezanec plačal leta 2018 (276,8 mio EUR), oziroma prejeti podatki predstavljajo le 2,3 % vseh stroškov in odhodkov zavezanca (638 mio EUR) v letu 2018. Prejeti podatki so tako glede na omenjeno izjemno pomanjkljivi in lahko tudi zavajajoči. Po prepričanju prosilca je javnost upravičena do razkritja vseh zahtevanih podatkov o tem, kako je pri posameznih poslih zavezanec upravljal s premoženjem podjetja v pretežno državni lasti in tudi komu vse (katerim dobaviteljem) je namenjal izdatke.

 

IP je z dopisom, št. 0902-10/2019/2 z dne 9. 10. 2019, seznanil zavezanca s pritožbo prosilca in ga pozval na predložitev ustrezne dokumentacije. Zavezanec je posredoval IP odgovor, št. 170-IJZ-715 z dne 18. 10. 2019, kateremu je priložil določene podatke oziroma dokumente in akte družbe. Glede zahteve za posredovanje podatkov o dobaviteljih je navedel, da je namen določitve poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (v nadaljevanju: poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom) v skladu s šestim odstavkom 1.a člena ZDIJZ »krepitev transparentnosti in odgovornega ravnanja pri upravljanju z javnimi sredstvi in finančnimi sredstvi poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom«. Ta namen morajo zasledovati tudi zahteve prosilcev, sicer lahko zavezanec zavrne dostop do zahtevanih podatkov na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Po oceni zavezanca je tako zahteva prosilca v nasprotju s ciljem »odgovornega ravnanja pri upravljanju z javnimi sredstvi in s finančnimi sredstvi poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom«. Zavezanec je namreč gospodarska družba, katere dejavnost je prodaja blaga in storitev, ki ga ponuja na različnih trgih, kjer deluje v visoko konkurenčnem okolju. To posledično pomeni, da mora veliko skrb posvečati tudi svojim stroškom – med katere spadajo tudi aktivnosti nabave blaga in storitev. Zavezanec si tako pri sklepanju pogodb z dobavitelji prizadeva doseči zanj ugodne pogoje dobave, kjer glede na velikost in obseg nabav pogosto doseže ugodnejše pogoje kot jih sicer ponujajo dobavitelji na trgu. V primeru razkritja bi dobavitelji težji pristali na to, da ponudijo zavezancu ugodne pogoje, saj bi s tem tvegali javno razkritje cen in s tem poslabšanje konkurenčnega položaja, kar bi posledično povečalo stroške zavezancu in negativno vplivalo na poslovni rezultat družbe. Namen zagotavljanja transparentnosti poslovanja in odgovornega ravnanja s sredstvi je v preprečevanju zlorab in slabega poslovanja družbe. Ta cilj se zasleduje s tem, da so informacije javnega značaja podatki v zvezi z zadevami, ki kažejo na morebitne zlorabe ali slabo poslovanje – kar so po mnenju zavezanca konkretni posli ali sklopi le-teh, ne pa kar podatki o vseh dobaviteljih. Zavezanec je delniška družba z delnicami, katere se trguje na reguliranem trgu vrednostnih papirjev in kot tak ima vzpostavljene mehanizme za zagotavljanje skladnosti poslovanja. Iz poslovanja zavezanca ali iz zahteve prosilca pa nikjer ne izhaja, da bi lahko vsi posli zavezanca z dobavitelji morebiti kazali na zlorabe ali slabo poslovanje. Po mnenju zavezanca pa je zahteva tudi v nasprotju z 11. členom ZUP. Povedano drugače, zavezancu se je postavilo vprašanje o zakonitosti predmetne zahteve. Nadalje pa se je zavezanec opredelil še do zahtevanih podatkov glede nakupa električne energije. Zavezanec v sklopu storitev, ki jih prodaja končnim uporabnikom, ponuja tudi storitev dobave električne energije, in sicer na maloprodajnem trgu električne energije. Pri tem električno energijo, ki jo v sklopu maloprodaje dobavlja svojim naročnikom, kupuje od Petrola, saj sam ne deluje na veleprodajnem trgu električne energije. Energija, ki jo kupi od Petrola, je namenjena nadaljnji prodaji v sklopu storitev zavezanca. Zavezanec je predmetno pogodbo s Petrolom sklenil v okviru in za izvajanje svoje dejavnosti - zagotavljanje in trženja dobave električne energije kot tržne dejavnosti in na odprtem trgu (t.j. dejavnost 35.140 - Trgovanje z električno energijo). Kupovanje električne energije po predmetni pogodbi je neposredno povezano s prodajo električne energije končnim uporabnikom zavezanca. Nakupi električne energije po navedeni pogodbi so tako del dejavnosti zavezanca, ki jih le-ta izvaja pri ponujanju svojih storitev na trgu. Kot taki niso del podpornih dejavnosti ali zgolj povezani z dejavnostjo zavezanca, temveč so zanjo absolutno potrebni - brez nje ne bi mogel izvajati prodaje električne energije svojim kupcem. Posledično informacije iz te pogodbe in pogodba sama po mnenju zavezanca niso informacije javnega značaja, kot jih določa 4.a člen ZDIJZ. Pogodba in podatki o plačilih so poslovna skrivnosti v skladu s 15. členom predmetne pogodbe ter v skladu s Pravilnikom o poslovni skrivnosti. Podatki o dobaviteljih so poslovna skrivnost v skladu s 4. členom starega pravilnika in v skladu s Prilogo 2 veljavnega pravilnika. Dokumenti in podatki so tudi poslovna skrivnost družbe Petrol. Prav tako je po mnenju zavezanca v tem primeru podana izjema po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ, saj bi razkritje zahtevanih podatkov huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu. Maloprodajni trg električne energije je visoko konkurenčen, na njem po podatkih Agencije za energijo deluje 22 dobaviteljev električne energije. Za novega ponudnika, kot je zavezanec, je za uspešno nastopanje na trgu bistveno ustrezno oblikovanje cen, po katerih ponuja električno energijo. Oblikovanje cen na strani zavezanca je nedvomno odvisno od pogojev in cen, po katerih družba kupuje električno energijo za nadaljnjo prodajo Z razkritjem plačil po predmetni pogodbi bi konkurenčni ponudniki električne energije prišli do podatka, po kakšnih pogojih kupuje zavezanec električno energijo za nadaljnjo prodajo. To bi jim omogočilo veliko lažje oblikovanje ponudb, s katerimi konkurirajo zavezancu. S tem bi se občutno poslabšal konkurenčni položaj zavezanca pri prodaji električne energije končnim uporabnikom, družbi pa bi s tem posledično nastala tudi občutna poslovna škoda. Glede na zgoraj navedeno zavezanec meni, da je zahteva za dostop do informacij javnega značaja v tem delu v celoti neutemeljena.

 

Ker je zavezanec prekril določene podatke v posameznih posredovanih dokumentih, je IP pozval zavezanca na posredovanje predmetnih pogodb brez prekritih podatkov. Zavezanec je tako z dopisom št. 170-715-IJZ z dne 5. 11. 2019 posredoval IP določene pogodbe z zahtevanimi podatki ter se širše opredelil do pritožbenih navedb prosilca. Ne drži navedba prosilca, da se zavezanec kot subjekt pod prevladujočim vplivom ne more upravičeno sklicevati na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, t.j., da je podatek opredeljen kot poslovna skrivnost, ter na izjemo po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Neomejenega dostopa ne določa noben zakon, ZDIJZ pa v izjemah, ki jih vsebujejo določbe 6. in 6.a člena, izrecno predvideva omejitve dostopa do dokumentov in informacij, ki jih zahteva prosilec. Dejstvo, da je zavezanec pod prevladujočim vplivom in s tem zavezanec po ZDIJZ, še ne pomeni, da je lahko javnost seznanjena s celotnim obsegom in vsebino ter strukturo poslovanja družbe, ki nastopa na trgu, kjer v okviru svobodne gospodarske pobude izvaja pridobitno dejavnost z namenom pridobivanja dobička. ZDIJZ ravno v ta namen predvideva izjeme in pogoje pod katerimi zavezancem, ki so gospodarski subjekti pod prevladujočim vplivom, ni treba razkriti podatkov oziroma informacij. Pojasnil je, da osnovne podatke v zvezi s pravnimi posli, ki obsegajo donatorske, sponzorske, svetovalne, avtorske ali druge intelektualne storitve ali druge pravne posle, s katerimi se dosega enak učinek (izjema od izjeme), objavlja na svojih spletnih straneh in za izključno te posle (ne glede na to, da so oziroma bodo tudi ti dobavitelji vključeni v seznam vseh dobaviteljev) navedbe v nadaljevanju ne veljajo. Pri zahtevi prosilca za posredovanje seznama vseh dobaviteljev v obdobju od 2014 do 2019 (do prejema zahteve) in podatkov o tem, katero storitev ali blago dobavljajo ter kakšno je njihovo letno plačilo po posameznih letih, pa gre ravno za takšne posle, kjer bi razkritje že teh osnovnih podatkov huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu, pri tem pa bi družbi nedvomno nastala tudi večja škoda. Prav vsi posli dobaviteljev zavezanca so opredeljeni kot poslovna skrivnost obeh pogodbenih strank, saj vse pogodbe z dobavitelji vsebujejo tudi izrecno klavzulo o varovanju poslovnih skrivnosti. Podatki, ki jih zahteva prosilec, so poslovna skrivnost zavezanca tudi skladno z internimi akti družbe, kot je že pojasnil v predhodnem dopisu. Izpostavil je, da prosilec s takšno zahtevo po posredovanju podatkov tudi ne zasleduje namena ZDIJZ, saj je splošno znano, da zavezanec ne sklepa poslov samo z dobavitelji, ki zagotavljajo izključno donatorske, sponzorske, svetovalne, avtorske ali druge intelektualne storitve ali druge pravne posle, s katerimi se dosega enak učinek. Pri tem se glede zakonitosti vprašanja prosilca v izogib ponavljanju v celoti sklicuje tudi na navedbe, vsebovane v odgovoru z dne 18. 10. 2019. Tudi če tako široka zahteva, kot jo je postavil prosilec s svojim splošnim vprašanjem za »...prošnja za seznam vseh dobaviteljev TS v zadnjih petih letih, plačila tem podjetjem..«, obvelja za zakonito, pa zavezanec prosilcu odgovora ni dolžan posredovati, saj je podana izjema, po kateri lahko zavrne prosilcu dostop do zahtevanih podatkov v skladu s tretjim odstavkom 6.a člena ZDIJZ. Zavezanec namreč na trgu elektronskih komunikacij v Sloveniji in tujini nastopa kot celovit ponudnik komunikacijskih storitev, pri tem pa je prepoznaven kot vodilni pri uvajanju in povezovanju novih generacij mobilnih in fiksnih komunikacij, sistemske integracije, storitev v oblaku ter multimedijskih vsebin. Prav tako ponuja blago in storitve na številnih drugih področjih - npr. kot ponudnik na trgu informacijskih tehnologij in rešitev, na maloprodajnem trgu električne energije, kot ponudnik plačilnih storitev, kot ponudnik socialno varstvenih storitev, varnostnih rešitev, ... (ponudba je navedena na spletnih straneh zavezanca[1]). V okviru svojega poslovanja nastopa na trgu tako v vlogi kupca kot tudi v vlogi prodajalca storitev, pri tem pa so doseženi pogodbeni pogoji sklenjenih nabavnih poslov izjemnega pomena za uspešno poslovanje družbe, saj vplivajo na zmožnost uspešnega konkuriranja na trgih, kjer nastopa kot prodajalec. Ni namreč vseeno, kakšna je cena storitev oziroma blaga, s katerim posamezni ponudniki konkurirajo na trgu, vse navedeno, pa ima odločilen vpliv na poslovne rezultate in s tem konkurenčni položaj zavezanca. Kot že navedeno, zavezanec deluje na različnih trgih, na katerih kupuje različno blago in storitve, ki jih potrebuje za svoje poslovanje oziroma za izvajanje svoje pridobitne dejavnosti na trgu. Pri tem si z zbiranjem konkurenčnih ponudb in s pogajanji z dobavitelji in potencialnimi dobavitelji stalno prizadeva za izbiro najboljšega in najugodnejšega ponudnika. Tudi pri nadaljnjem poslovanju z že izbranimi ponudniki si stalno prizadeva izboljšati pogoje poslovanje. Razkritje podatkov o celotnem sklopu dobav vseh dobaviteljev ali posameznega dobavitelja, ki dobavlja večji sklop storitev, vključno z doseženimi pogoji dobave, kot to zahteva prosilec, bi:

  • znatno oslabilo pogajalsko pozicijo zavezanca pri dogovorih s ponudniki, ter
  • zaradi razkritja podatkov, ki so pri običajnem poslovanju gospodarskih družb poslovna skrivnost, zmanjšalo zaupanje dobaviteljev v zavezanca,
  • še posebej otežilo pogajanja za boljše/nižje cene, ki jih dobavitelji ne želijo razkriti drugim potencialnim kupcem storitev.

Dodatno je izpostavil, da splošno razkrivanje podatkov o poslovanju z dobavitelji, ki odstopa od prakse poslovanja med gospodarskimi družbami, negativno vpliva tudi na ugled družbe tako pri obstoječih kot tudi pri potencialnih dobaviteljih ter tudi v širši javnosti. S tem se bo zagotovo poslabšal pogajalski položaj v primerjavi z dobavitelji, zavezanec pa pri nakupih tovrstnih storitev v bodoče ne bo mogel doseči boljših pogojev poslovanja oziromo bo v bodoče dosegal slabše pogoje poslovanja. Pojasnil je, da pogodbe z dobavitelji vsebujejo klavzulo o poslovni skrivnosti in zato stranke pogodbe vse podatke in dokumentacijo, ki se nanašajo na predmet pogodbe, štejejo kot poslovno skrivnost. Zlasti pogodbena vrednost je del pogodbene obveznosti naročnika in s tem predmet pogodbe. Razkritje zahtevanih podatkov bi zato močno omajalo zaupanje poslovnih partnerjev do zavezanca, kar bo nedvomno povzročilo pritisk na cene, zaradi poslabšanja pogajalskega položaja zavezanca ter tudi dobavitelja v razmerju do ostalih naročnikov, ki konkurirajo na trgu. V skrajni posledici lahko razkritje podatkov povzroči celo odpoved pogodbe in s tem izgubo dobavitelja ali pa celo ogrožanje varnosti Ijudi in premoženja zavezanca oziroma izvajalcev storitev. Ker je predmet zahteve prosilca izjemno obsežna dokumentacija se je opredelil do nekaterih posameznih primerov, iz katerih je razvidno, da bi razkritje zahtevanih podatkov huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu. V primeru poslovanja z velikimi multinacionalkami pa razkritje podatkov lahko vpliva tudi na tuje trge oziroma negativno vpliva na pogoje, ki jih lahko pri dobaviteljih dobi zavezanec. Navedeno še posebej velja na področju dobav opreme za zagotavljanje mobilnih in fiksnih elektronskih komunikacijskih omrežij, kjer obstaja omejeno število dobaviteljev opreme in kjer si skozi pogajanja s dobavitelji prizadeva pridobiti ponudbo prilagojeno razmeram in obsegu poslovanja na slovenskem trgu. Izpostavil je, da bi razkritje pogodb z nabavnimi cenami za posle (več pogodb z dobavitelji), ki so vezani na nadaljnjo prodajo strojne in programske opreme ter storitev na trgu, družbi povzročilo veliko poslovno škodo, saj bo tako konkurenčnim ponudnikom omogočen natančen vpogled v strukturo cene zavezanca in onemogočilo konkurenčno ponudbo za vse prihodnje posle. Poudaril je, da gre pri teh ponudbah in povpraševanjih za visoko konkurenčen trg in so cenovni pogoji z dobavitelji ključni element za uspešen nastop na trgu. V tem primeru bi bil zavezanec edini ponudnik na predmetnem trgu, čigar nabavne cene bi bile javno dostopni podatek in tako postavljen v popolnoma neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi ponudniki na trgu. Razkritje podatkov o zneskih plačil posameznemu dobavitelju bi namreč dejansko pomenilo razkritje nabavnih cen doseženih pri posameznih dobaviteljih, saj bi konkurenčne družbe na podlagi poznavanja stanja trga lahko izračunale nabavne cene, po katerih zavezanec nabavlja posamezne storitve in blago. Izpostavil je tudi, da gre pri več poslih za posle z visokim volumnom (količino) in nižjo dodano vrednostjo. V teh poslih poslovna škoda ne bi bilo povzročena zgolj zavezancu, ampak tudi kupcem zavezanca. Posledično lahko zavezanec izgubi posle s končnimi kupci in tvega tožbene zahtevke za razkritje poslovnih skrivnosti, ki so ključne za njihov položaj na trgu. Prav tako bi razkrivanje nabavnih cen, vezanih na nakup terminalne opreme, postavilo zavezanca v popolnoma nekonkurenčen položaj pri oddaji ponudb za področje fiksne in mobilne telefonije. Iz navedenega izhaja, da bi splošno razkritje podatkov o dobaviteljih in plačilih huje poslabšalo konkurenčni položaj  zavezanca na trgih, kjer nastopa kot kupec blaga in storitev, družbi pa bi s tem nastala tudi občutna škoda, saj bi se ji zvišali stroški nabave blaga in storitev, oziroma bi bila izpostavljena tveganju izgube več dobaviteljev. Poslabšanje položaja na trgih, kjer nastopa kot kupec blaga in storitev, pa bi, kot je bilo pojasnjeno že predhodno, nedvomno povzročilo tudi hudo poslabšanje konkurenčnega položaja zavezanca na trgu elektronskih komunikacij v Sloveniji in tujini. Nadalje je poudaril, da ponuja svoje blago in storitve pretežno na trgih, kjer deluje v zelo konkurenčnem okolju oziroma kjer se srečuje z močno konkurenco. Navedeno velja tako na trgu elektronskih komunikacij, trgu informacijskih tehnologij in rešitev ter trgu plačilnih storitev, kjer poteka hud konkurenčni boj med več ponudniki storitev in blaga, kot tudi na maloprodajnem trgu električne energije. Iz poročila Agencije za komunikacijska omrežja in storitve (v nadaljevanju: AKOS) za četrto četrtletje 2018 izhaja, da zavezanec na različnih trgih, kjer deluje, dosega trenutno največje oziroma visoke tržne deleže, ki jih je zavezanec tudi navedel po posameznih področjih. Poročilo AKOS je javno dostopno, zato je zavezanec predlagal IP, da vpogleda vanj. Iz navedenega poročila nedvomno izhaja, da je trg elektronskih komunikacijskih storitev kompleksen trg, kjer nastopa veliko število konkurentov, ki se borijo za obstoj na trgu. Med tržnimi deleži konkurentov ni velikih razlik, razmerja se stalno spreminjajo, trg pa je visoko konkurenčen. Posledično bi razkritje zahtevanih podatkov huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu, kjer nastopa kot ponudnik storitev in blaga končnemu uporabniku, saj bi razkritje podatkov nedvomno vplivalo na poslabšanje tržnega deleža zavezanca. Razkritje podatkov bi namreč nedvomno vplivalo na poslabšanje pogajalske pozicije, konkurenti pa bi lahko na trgu posledično nastopali z ugodnejšimi cenami. Izpostavil je, da vse zgoraj navedeno velja tudi za trg IKT in plačilnih storitev, zato se v izogib ponavljanju v celoti sklicuje na vse predhodno podane navedbe, dodatno pa je pojasnil še, da je že iz vpogleda v javno objavljene podatke AJPES razvidno, da je v Sloveniji registriranih več kot enajst tisoč (11.915) podjetij z dejavnostjo »62.0 Računalniško programiranje, svetovanje in druge s tem povezane dejavnostmi« po SKD 2008). Gre torej za trg, kjer nastopa veliko število konkurentov, med drugim tudi zavezanec, razkrivanje že osnovnih podatkov iz sklenjenih poslov z dobavitelji, pa bi imelo vse že navedene škodljive vplive na konkurenčni položaj zavezanca na trgu. Dodatno je izpostavil tudi, da bi razkritje podatkov, ki jih zahteva prosilec, nedvomno povzročilo pritisk konkurentov na cene pri teh istih dobaviteljih, saj bi na podlagi razkritih podatkov konkurenti lahko ugotovili oziroma izračunali, pri katerih dobaviteljih imajo sami slabše pogoje dobave. Navedeno ima še posebej močan vpliv v primerih, kjer za določeno blago ali storitve obstaja le en dobavitelj ali pa dobavitelj, ki je težko nadomestljiv in dobavlja blago ali storitve več ponudnikom. Nadalje je izpostavil tudi, da izvede znaten del nabav blaga in storitev tudi neposredno za potrebe izvajanja svojih dejavnosti na trgih, kjer deluje kot prodajalec blaga in storitev. To so blago in storitve, ki jih nabavlja neposredno za potrebe nadaljnje prodaje le-tega svojim kupcem oziroma za zagotavljanje in izvajanje storitev, ki jih ponuja na trgu. Pridobivanje blaga in storitev torej ne predstavlja podporne dejavnosti, temveč nujno potrebno dejavnost, brez katere nikakor ne more izvajati svoje osnovne dejavnosti, ki jo izvaja na trgu. Zato meni, da je vsaj v tem delu nesporno podana izjema po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Razkritje že osnovnih podatkov bi družbo nedvomno izpostavilo tudi potencialnim odškodninskim tožbam zaradi razkritja poslovnih skrivnosti, saj so pogodbe poslovna skrivnost obeh pogodbenih strank. Na drugi strani poslov namreč ne nastopajo družbe pod prevladujočim vplivom, ampak družbe v zasebni lasti, tudi multinacionalke, ki jih ZDIJZ ne zavezuje. Zlasti slednje bi zaradi razkritja že osnovnih podatkov o sklenjenih poslih lahko z veliko verjetnostjo tudi prekinile poslovne odnose z zavezancem. Navedeno pa bi za zavezanca pomenilo tudi izgubo dobaviteljev ter nastanek visokih stroškov s pridobivanjem novih dobaviteljev, nekateri dobavitelji pa tudi sploh niso zamenljivi, saj obvladujejo trg. Pojasnil je tudi, da so klavzule o varovanju poslovnih skrivnosti v gospodarstvu nekaj običajnega in pravzaprav obvezna sestavina vseh pogodb, brez katere pogodbe pogosto sploh ni mogoče skleniti, saj jo zahteva tudi druga pogodbena stranka oziroma dobavitelj. Neutemeljena je tudi navedba prosilca o tem, da je javnost upravičena do razkritja vseh zahtevanih informacij o vseh poslih zavezanca z dobavitelji v obravnavanem časovnem obdobju, oziroma do razkritja celotne strukture odhodkov zavezanca. Trditev skuša prosilec pavšalno in nepravilno utemeljiti s prikazovanjem domnevnih razlik v podatkih, ki jih je prejel, z informacijami o vseh odhodkih zavezanca v letnih poročilih zavezanca. Zavezanec je že obširno pojasnil, da vsi posli z dobavitelji ne predstavljajo t.i. absolutno javnih podatkov in že iz tega razloga ni podan interes javnosti po razkritju zahtevanih podatkov, oziroma zavezanec teh podatkov ni dolžan razkriti. Ni namen ZDIJZ v tem, da celotna javnost, preko instituta dostopa do informacij javnega značaja, nadzira ustreznost oziroma kakovost poslovanja posameznih zavezancev na trgu. Tako široka in nekonkretizirana zahteva prosilca po razkritju podatkov o vseh dobaviteljih pomeni zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja. Informacije o odhodkih zavezanca so namreč, kot ugotavlja že sam prosilec, razvidne iz letnih poročil družbe, ki so tudi revidirana skladno z zakonodajo Republike Slovenije. Do tega podatka ima javnost že dostop, vsa letna poročila pa so tudi javno objavljena. Javnosti ni v interesu seznanitev s seznamom vseh dobaviteljev družbe skupaj s podatki o posameznih plačilih že zato, ker javnost ni seznanjena z obstojem vseh družb, ki nastopajo na zgoraj opredeljenih trgih ter tudi ni seznanjena s stanjem in vso konkurenco, ki nastopa na trgu. Javnost je že iz javno dostopnih podatkov ustrezno seznanjena z višino odhodkov zavezanca, pri tem pa zagotovo ni upravičena do seznanitve s celotnim obsegom in strukturo poslovanja zavezanca na način, da bi se seznanila z vsemi dobavitelji ter zneski plačil vsakemu posameznemu dobavitelju zavezanca. Upoštevaje navedeno bi razkritje teh podatkov tudi nedvomno huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu, kar bi tudi nedvomno vplivalo na zmanjšanje vrednosti družbe.

Z dopisom, št. 170-715-IJZ z dne 28. 11. 2019, je zavezanec zaprosil IP za podaljšanje roka za posredovanje predmetnih pogodb. Zavezanec je nato z dopisom, št. 170-IJZ-715 z dne 15. 12. 2019, posredoval IP še sezname za obdobje 2014 - 2019, in sicer evidenco pogodb z dobavitelji (nabava), evidenco pogodb (veleprodaja), evidenca naročilnic (nabava) in plačilo dobaviteljem. Znova je poudaril, da gre pri predmetnih podatkih za poslovno skrivnost zavezanca in da bi z razkritjem predmetnih podatkov nepooblaščenim osebam nastala družbi občutna škoda, zato je IP pozval, da s podatki ravna skrbno in prepreči vsako protipravno pridobitev, uporabo in razkritje poslovnih skrivnosti družbe. IP je tako pozval, da dosledno upošteva določila Uredbe o upravnem poslovanju, zlasti 70. člen. Prav tako je posredoval posamezna pojasnila k posredovanim dokumentom:

  1. Evidenca pogodb z dobavitelji in Evidenca pogodb (veleprodaja) obsegata seznama pogodb, veljavnih v obdobju od 2014 do 2019 oziroma do vložitve zahteve, in vsebujeta tudi podatke o pogodbah, ki so bile sklenjene pred letom 2014, vendar so veljale v obdobju, ki je predmet zahteve. Na posamezen posel se lahko v seznamih nanaša več dokumentov (npr. pogodba, aneks, pogoji, priloge). V seznamih je posebej opredeljeno, ali gre za nabavo blaga/storitev v okviru dejavnosti, ki so opravlja na trgu, oziroma nabavo blaga/storitev za izvajanje svojih dejavnosti na trgu. Evidenca pogodb z dobavitelji s področja veleprodaje vsebuje skoraj v celoti le pogodbe z operaterji, potrebne za zagotavljanje storitev končnim uporabnikom. Navedeni posli so sklenjeni za nadaljnjo prodajo oziroma neposredno za izvajanje storitev, ki jih zavezanec izvaja in ponuja v sklopu svojih dejavnosti na trgu. Razkritje podatkov o poslih, ki jih izvaja za nadaljnjo prodajo na trgu oziroma za izvajanje svojih dejavnosti, bi huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu. V zvezi s temi podatki se tako sklicuje na izjemo po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Tudi v zvezi z ostalimi posli, v kolikor ne gre za donatorske, spomzorske, svetovalne, avtorske ali druge intelektuačne storitve oziroma druge pravne posle, s katerimi se dosega enak učinek, je podana izjema po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ. K temu je dodal, da je vpliv razkritja podatkov v zahtevanem obsegu že pojasnil v svojih predhodnih vlogah.
  2. Evidenca naročilnic obsega seznam naročilnic ostalih dobaviteljev, s katerimi zavezanec nima sklenjene pogodbe za obdobje 2014 - 2019 oziroma do vložitve zahteve. Na posamezno naročilnico se lahko, v primeru, da je bilo z eno naročilnico naročeno blago iz različnih blagovnih skupin, v seznamu nanaša več vnosov (vrstic) dokumentov. Za naročilnice večje vrednosti je v zadnjem stolpcu posebej opredeljeno, ali gre pri posamezni za nabavo blaga/storitev za nadaljnjo prodajo v okviru dejavnosti, ki jo opravlja na trgu, oziroma nabavo blaga/storitev za izvajanje svojih dejavnosti na trgu. Evidenca pogodb z dobavitelji s področja veleprodaje vsebuje skoraj v celoti le pogodbe z operaterji, potrebne za zagotavljanje storitev končnim uporabnikom. Tudi pri teh dokumentih je po mnenju zavezanca podana izjema po tretjem odstavku 6.a člena ZDIJZ.
  3. Pri plačilih dobaviteljih pa gre za seznam s podatki o plačilih dobaviteljem iz seznamov predhodno navedenih dokumentih, razdeljeno po letih od 2014 do 2019.

Ker meni, da predstavljajo zahtevani podatki poslovno skrivnost pogodbenih partnerjev zavezanca, je  predlagal IP, da pozove upravičence k morebitni priglasitvi stranske udeležbe, v skladu s 44. členom ZUP. Prav tako je predlagal IP, da zahtevo prosilca zavrne v celoti. Meni namreč, da bi razkritje zahtevanih podatkov temeljilo na zmotni uporabi ZDIJZ, saj bi razkritje podatkov huje škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje na podlagi desetega odstavka 45. člena ZMed dolžan o pritožbi odločiti po določbah zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da se postopek s pritožbo skladno s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ izvede po določbah ZUP. IP je tako v skladu z 247. členom ZUP po uradni dolžnosti dolžan preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. V preostalem odločbo preizkusi le v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija, se pravi, da odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odgovora zavezanca v delu, v katerem mu je bil zavrnjen dostop do zahtevanih podatkov o dobaviteljih (naziv pogodbenega partnerja, izplačila).

 

IP pojasnjuje, da so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje in so vezane na delovno področje organa, informacije morajo biti resnične in celovite (prvi odstavek 45. člena ZMed). Mediji lahko zahtevajo posredovanje informacij za medije od vseh organov, ki jih kot zavezance določa zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (drugi odstavek 45. člena ZMed), torej tudi od zavezanca.

 

Nadalje IP pojasnjuje še, da se zavrnilni odgovor skladno z osmim odstavkom 45. člena ZMed šteje kot zavrnilna odločba. V obravnavanem primeru se torej zavrnilna odgovora organa z dne 12. 9. 2019 in 16. 9. 2019 štejeta kot zavrnilni odločbi. Po določbi devetega odstavka 45. člena ZMed je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred IP je tako omejen na naslednji zaporedni fazi:

 - na formalni preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, in

- na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ.

 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je družba TELEKOM SLOVENIJE, d.d., zavezanec po prvem odstavku 1.a člena ZDIJZ, torej kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (v nadaljevanju: poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom). IP se je do tega opredeljeval obširneje že v svojih predhodnih odločbah[2]. Da je družba TELEKOM SLOVENIJE, d.d., zavezanec po ZDIJZ po prvem odstavku 1.a člena pa izhaja tudi iz sodne prakse[3].

 

Ker zavezanec meni, da tako široka in nekonkretizirana zahteva prosilca po razkritju podatkov o vseh dobaviteljih pomeni zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja, ter da je v nasprotju z 11. členom ZUP, se IP najprej opredeljuje do zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

 

Organ oziroma zavezanec lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

Kot izhaja iz pravne teorije[4] nastane zloraba pravice tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava. Razlagalec mora upoštevati vse pravno pomembne okoliščine, ki so zvezane s konkretnim primerom v procesu uporabe prava. IP se je do instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ v svojih odločbah obširneje opredeljeval že v preteklosti, zato se v izogib ponavljanju o splošnih navedbah v zvezi s tem institutom sklicuje na svoje predhodne odločbe.[5]

 

IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur. Prav tako poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od zavezanca objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi.[6]

 

Zavezanec meni, da gre v obravnavanem primeru za zlorabo pravice dostopa zaradi obsežne in nekonkretizirane zahteve, vendar zgolj velik obseg dokumentacije in s tem povezano dodatno delo, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa.[7] Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[8] Navedeno izrecno izhaja iz zadeve, ki se je nanašala na 18.587 dokumentov. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[9] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo zavezanca resno ohromljeno zaradi bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo zavezanca. Pri presoji zlorabe pravice dostopa imajo torej zelo pomembno težo kriteriji, ki kažejo na obseg zahtevane dokumentacije ter s tem povezane naloge, torej konkreten vpliv zahteve na konkretno delo zavezanca v povezavi z drugimi nalogami, pri čemer je za samo zlorabo relevantno, da ima prosilec s taki načinom vlaganja zahtev namen škodovati. Tega v obravnavanem primeru po mnenju IP ni mogoče ugotoviti. Upoštevati pa je treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja zakonsko določena naloga zavezanca.[10]

 

Prav tako se po mnenju IP ni mogoče ugotoviti, da prosilec pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ne uporablja dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP, kot to meni zavezanec. Kot že navedeno, namen ZDIJZ je transparentnost in s tem tudi nadzor javnosti nad delom zavezancev, zato v obravnavanem primeru ni mogoče reči, da takšen namen ne izhaja iz ravnanja prosilca. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[11] takšnega ravnanja prosilca pa po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti. Prosilec je pojasnil, zakaj so zahtevani podatki za javnost relevantni, pri tem pa je treba poudariti še, da je v obravnavanem primeru prosilec medij. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-52/2017 z dne 12. 1. 2017, s katero je le-to presojalo ustavnost petega odstavka 1.a člena in prvega odstavka v zvezi s tretjim in četrtim odstavkom 6.a člena ZDIJZ, so mediji pomemben del nadzora pri upravljanju javnih sredstev zavezancev. Po mnenju Ustavnega sodišča namreč lahko mediji (poleg javnosti) pomembno pomagajo pri odkrivanju in preprečevanju nepravilnosti in nesmotrnosti pri porabi javnih sredstev pri zavezancih. Obstaja namreč možnost, da bodo določeni podatki iz pravnih poslov postali javni in da se bo o njih (morebiti tudi v medijih z velikim dosegom) široko javno razpravljalo. Navedeno predstavlja realno učinkovito preventivno funkcijo v smislu preprečevanja izrabljanja poslov za storitev kaznivih dejanj in tudi v smislu preprečevanja njihovega neučinkovitega, nepremišljenega in malomarnega sklepanja in izvajanja. Po mnenju Ustavnega sodišča je torej z razkrivanjem javnosti osnovnih pogodbenih podatkov mogoče pomembno prispevati k preprečevanju oziroma manjšanju pogostosti koruptivnih in malomarnih praks, ki vodijo v nenamensko in nesmotrno trošenje javnih sredstev pri zavezancih zaradi sklepanja in izvrševanja poslov. Tako imata lahko prvi odstavek v zvezi s tretjim in četrtim odstavkom 6.a člena in peti odstavek 1.a člena ZDIJZ velik dejanski vpliv na povečanje odgovornosti pri upravljanju javnih sredstev zavezancev.

 

Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa, niti jih ni zatrjeval zavezanec sam. Po oceni IP zahteva ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. Zahtevo je konkretna in korektna ter v ničemer ne kaže na to, da ima prosilec namen ovirati delo organa. Niti ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru ugotovili ponavljajoče se vloge za isto zadevo, oziroma provokacije in nagajivost ter posledično navidezno uveljavljanje pravic. Ugotoviti je mogoče tudi, da zahteva ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog zavezanca. Izpolnjeni so pogoji za informacijo javnega značaja, ugotoviti pa je mogoče tudi, da so zahtevani podatki, ki so javno dostopni oziroma absolutno javno dostopni. Takšna zahteva ima torej povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije za javnost dejansko vrednost. Glede na namen ZDIJZ ima torej takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh.

 

Upoštevaje navedeno je IP zaključil, da prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve ni prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da ni ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Informacija javnega značaja pri poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom

 

Glede na to, da poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom niso zavezani po ZDIJZ na celotnem področju svojega delovanja, se IP v nadaljevanju opredeljuje do pojma informacije javnega značaja v konkretnem primeru.

 

Informacijo javnega značaja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom opredeljuje 4.a člen ZDIJZ. Le-ta v prvem odstavku kot informacijo javnega značaja določa med drugim informacijo iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga ali storitev. V primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom pa je informacija javnega značaja tudi informacija, ki je nastala na podlagi prej navedenih pravnih poslov oziroma je z njimi neposredno povezana, če je, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena tega zakona, za njeno razkritje podan prevladujoči javni interes iz drugega odstavka 6. člena tega zakona.

 

Upoštevaje predhodno navedeno, je tako IP pri predmetnih pravnih poslih zavezanca ugotovil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po določbi 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Predmetni podatki namreč:

  1. predstavljajo podatke iz sklenjenih pravnih poslov, ki se nanašajo na izdatke zavezanca za naročilo blaga in storitev, saj se posli nanašajo npr. na storitve dobave električne energije, storitve dostopa do širokopasovnega omrežja, operaterske podatkove storitve, operaterske govorne storitve, dobava opreme in izvedba storitev, vzdrževanje programske opreme in nudenje storitev podpore, …;
  2. zavezanec z njimi razpolaga v materializirani obliki (saj jih je tudi posredoval IP), odgovori na vprašanje torej izhajajo iz dokumentov.

 

Zavezanec je sicer v zvezi s posameznimi predmetnimi posli navajal, da ne predstavljajo informacij javnega značaja, ker so del dejavnosti zavezanca, ki jih le-ta izvaja pri ponujanju storitev na trgu. Po njegovem mnenju gre za posle, ki so povezani z dejavnostjo zavezanca in so iz tega razloga zanj absolutno potrebni, zato ne sodijo pod določbo 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. IP takšni interpretaciji določbe ni sledil. Predmetna določba namreč pravnih poslov, ki se nanašajo na izdatke poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom za naročilo blaga in storitev, ne rangira po nadaljnjih kriterijih. Relevantno pri ugotavljanju, ali gre za posel po predmetni določbi je, ali se posamezen pravni posel nanaša na izdatke za blago in storitve. Povedano drugače, predmetna določba ne ločuje izdatkov za naročilo blaga in storitev, ki se nanašajo na podporne dejavnosti poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom, od izdatkov za naročilo blaga in storitev, ki so povezani z dejavnostjo   poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom na trgu. Nasprotno je pri pravnih poslih poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom, ki jih zavezanec sklepa za izvajanje svojih dejavnosti kot ponudnik, saj gre namreč v teh primerih za prihodke zavezanca.

 

Sporno v obravnavanem primeru tako ostaja, ali so zahtevani podatki iz predmetnih pravnih poslov poslovna skrivnost zavezanca, ki jo zavezanec zatrjuje, in iz tega razloga niso prosti dostopni, zato se IP v nadaljevanju najprej opredeljuje do izjeme varstva poslovne skrivnosti.

 

Predmet presoje IP so bili, upoštevaje zahtevo in pritožbene navedbe prosilca, posredovani dokumenti, iz katerih izhajajo zahtevani podatki o dobaviteljih blaga in storitev (nazivi poslovnih subjektov in izplačila) v obdobju 1. 1. 2014 do 4. 9. 2019 (do vložitve zahteve), in sicer:

  • posredovane pogodbe,
  • posredovani seznami (evidenca pogodb z dobavitelji - nabava, evidenca pogodb - veleprodaja, evidenca naročilnic - nabava, in plačila dobaviteljem).

 

Podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe

 

Kot že navedeno, je zavezanec dostop do zahtevanih podatkov zavrnil zaradi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zavezanec v skladu s to določbo zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[12] pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[13], ki je začel veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da se presoja IP nanaša v pretežnem delu na podatke, ki izhajajo iz dokumentov, nastalih pred uveljavitvijo ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti teh podatkov upošteval določbe členov 39 in 40 ZGD-1, ki sta veljala v času nastanka zahtevanih podatkov in ne v času vodenja pritožbenega postopka. ZPosS je torej IP upošteval le pri podatkih, ki so nastali po uveljavitvi tega zakona. Upoštevaje navedeno se IP najprej opredeljuje do poslovne skrivnosti po ZGD-1.

 

Izhajajoč iz 39. člena ZGD-1 je ugotoviti, da je zakon razlikoval dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi so se podatki šteli za poslovno skrivnost. Prvi in drugi odstavek 40. člena ZGD-1 pa sta nadalje določala, da družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost s pisnim sklepom, podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost.

 

IP je najprej presojal obstoj subjektivnega kriterija. Kot izhaja iz pravne teorije, se ta odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje.[14] Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ni spuščal v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je bila prepuščena njemu samemu. Kot izhaja npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 (točka 12), ni mogoče posegati v avtonomijo gospodarskega subjekta, da sam določi s pisno odredbo oziroma sklepom, kaj šteje za poslovno skrivnost, če niso podane zakonsko določene izjeme po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Povedano drugače, po tem kriteriju ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč gre za subjektivno odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Ne glede na to, pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom družba določi tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

 

IP je vpogledal v akte, ki jih je zavezanec priložil posredovanim dokumentom, ki opredeljujejo poslovno skrivnost zavezanca. Pravilnik o poslovni skrivnosti, veljaven od 28. 11. 2011 do 28. 4. 2019, je med drugim štel za poslovno skrivnost:

∙ podatke, za katere tako določi uprava ali osebe, določene s tem pravilnikom, v pisni obliki ali z oznako na listini v skladu s tem pravilnikom;

∙ podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba,

∙ druge podatke na podlagi zakona in drugih splošnih aktov družbe (3. člen).

Za poslovno skrivnost pa je zlasti štel med drugim tekoče podatke in informacije o poslovanju Telekoma (4. člen).

 

Ugotoviti je torej mogoče, da je izkazan subjektivni kriterij poslovne skrivnosti po prvem odstavku 39. člena ZGD-1. IP je v nadaljevanju presojal še obstoj poslovne skrivnosti za podatke, nastale po uveljavitvi ZPosS.

 

Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Glede na navedeno so poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[15], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Upoštevaje navedeno je IP presojal zahtevane informacije z vidika obstoja zgoraj navedenih treh zahtev, ki opredeljujejo poslovno skrivnost.

 

Najprej je mogoče ugotoviti, da gre za informacije, ki nedvomno izkazujejo poslovne informacije, saj je zavezanec družba, ki deluje na trgu. Zahtevani podatki se namreč nanašajo na podatke o poslovnih partnerjih zavezanca.

 

Prav tako je IP vpogledal v Pravilnik o poslovni skrivnosti z dne 24. 4. 2019, iz katerega izhaja, da so tovrstni podatki pisno opredeljeni kot poslovna skrivnost organa. Iz prvega odstavka 2. člena predhodno navedenega pravilnika namreč izhaja, da so poslovna skrivnost podatki, ki:

  1. jih družba poseduje,
  2. imajo tržno vrednost,
  3. so unikatni in niso splošno znani ali dosegljivi v panogi ali v javnosti in jih ni mogoče preprosto ugotoviti ali ustvariti,
  4. imajo določeno vrednost za družbo in konkurenčne družbe, saj zagotavljajo vidno prednost pred konkurenčnimi podjetji.

Iz tretjega odstavka 2. člena pa nadalje izhaja, da se za poslovno skrivnost štejejo zlasti podatki iz Seznama, ki je priloga 2 k Pravilniku in ga sprejme Uprava, pri čemer priloženi Seznam določa med drugim kot poslovno skrivnost zavezanca tekoče podatke in informacije o poslovanju družbe. Pravilnik opredeljuje tudi varnostno klasifikacijo poslovnih skrivnosti, določanje in označevanje poslovne skrivnosti, pa tudi dostop do teh podatkov, posredovanje tretjim osebam, varovanje in odgovornost za varovanje poslovne skrivnosti.

 

Glede na navedeno in ob upoštevanju domneve iz drugega odstavka 2. člena ZPosS, IP ugotavlja, da sta izpolnjeni prva in tretja alineja prvega odstavka 2. člena ZPosS, torej, da gre za informacije, ki niso splošno znane in da so zagotovljeni ukrepi, da se zaupnost ohrani (pisni pravilnik o poslovni skrivnosti, ki je dostopen vsem zaposlenim – objavljen na internih straneh zavezanca).

 

Informacije pa morajo poleg navedenega imeti še »tržno vrednost«, kot tretji pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Predlagatelj zakona je v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[16]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[17]

 

Po mnenju zavezanca bi razkritje zahtevanih podatkov škodovalo konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu, kar je tudi obširneje utemeljeval v svojih odgovorih (z dne 18. 10. 2019, 5. 11. 2019 in 15. 12. 2019), ki jih je IP povzel uvodoma, zato jih na tem mestu ne ponavlja. Po oceni IP je zavezanec s svojimi navedbami izkazal, da je v obravnavanem primeru izpolnjena tudi zahteva, da bi razkritje zahtevanih podatkov potencialno škodovalo njegovim poslovnim interesom in konkurenčni sposobnosti, kar pomeni, da imajo zahtevani podatki za zavezanca določeno tržno vrednost.

 

Ugotoviti je torej mogoče, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za omejitev dostopa do zahtevanih podatkov zaradi varstva poslovne skrivnosti, po ZGD-1 in ZPosS. Vsi dokumenti so tudi vidno označeni kot »poslovna skrivnost«.

 

Ob izkazanem subjektivnem kriteriju poslovne skrivnosti ni potrebe po ugotavljanju, ali je podan tudi objektivni kriterij poslovne skrivnosti, je pa treba preveriti, ali v obravnavanem primeru pridejo v poštev določbe tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, po katerem se kot poslovna skrivnost ne morejo označiti tisti podatki, ki so po zakonu javni. Tudi po tretjem odstavku 2. členu ZPosS se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne.

 

V skladu s slednjim je tako IP upošteval določbe ZDIJZ, ki opredeljujejo absolutno javne podatke. Na podlagi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ se namreč dovoli dostop do zahtevanega podatka, ne glede na izjemo varstva poslovne skrivnosti, če gre za osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena tega zakona, in sicer:

  • podatek o vrsti posla;
  • o pogodbenem partnerju (za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja);
  • pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil;
  • datum in trajanje posla;
  • enaki podatki iz aneksa k pogodbi.

To so torej absolutno javno dostopni podatki, kar izhaja tudi iz sodne prakse[18]. Informacije javnega značaja v primeru poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom tako dejansko predstavljajo vsi pravni posli, ki predstavljajo izdatke poslovnega subjekta. Povedano drugače, osnovni podatki iz poslov, ki se nanašajo na izdatke poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom za naročilo blaga in storitev so absolutni javni na podlagi določbe prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ. Tehtanje med različnimi pravicami (pravico določiti poslovno skrivnost oziroma sklicevati se nanjo in ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja) je opravil že zakonodajalec, ki je presodil in taksativno zapisal v zakon (ZDIJZ) podatke iz tistih pogodb, za katere meni, da javni interes na njihovem razkritju prevlada nad interesom poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom in njihovih pogodbenih partnerjev na njihovi avtonomiji določiti podatke za poslovno skrivnost.

 

IP je nadalje upošteval tudi določbo tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko zavezanci, katerih informacije javnega značaja se ne posredujejo v svetovni splet v skladu s četrtim odstavkom 10.a člena ZDIJZ, zavrnejo dostop do teh osnovnih podatkov o poslih, če izkažejo, da bi razkritje huje škodovalo njihovemu konkurenčnemu položaju na trgu, pa ne gre za donatorske, sponzorske, svetovalne, avtorske ali druge intelektualne storitve ali druge pravne posle, s katerimi se dosega enak učinek. Gre za izjemo od izjem, na katero se lahko sklicuje zgolj zavezanec po ZDIJZ torej poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom, ki je gospodarska družba, v kateri je delež oseb javnega prava s kapitalskim ali upravljavskim deležem posamično ali skupaj 100 %, razlagati pa jo je treba ozko in strogo, saj pomeni izjemo od splošnega režima transparentnosti. IP tako poudarja, da je prosta dostopnost do osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih »pravilo«, ki ga je mogoče zgolj izjemoma omejiti, če poslovni subjekt izkaže nastanek »hujše« škode njegovemu konkurenčnemu položaju na trgu«, vendar pa je IP ugotovil, da zavezanec v obravnavanem primeru tega ni izkazal. 

 

IP je torej ugotovil, da se zavezanec sicer lahko sklicuje na to, da bi razkritje osnovnih podatkov iz predmetnih pravni poslov huje škodovalo njegovemu konkurenčnemu položaju na trgu, vendar nastanka hujše škode na svojem konkurenčnem položaju na trgu v obravnavanem primeru za osnovne podatke o poslih, ki so sicer javni po določbi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ, ni izkazal. Navedba zavezanca, da si z zbiranjem konkurenčnih ponudb in s pogajanji z dobavitelji oziroma potencialnimi dobavitelji stalno prizadeva za izbiro najboljšega in naugodnejšega pnudnika, po oceni IP ni zadostna. Prav tako hujše škode ne izkazuje navedba, da si tudi pri nadaljnjem poslovanju z že izbranimi ponudniki stalno prizadeva izboljšati pogoje poslovanja. To je povsem tipično in logično ravnanje vsakega poslovnega subjekta, ki nastopa na trgu. Da delujejo poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava na trgu, torej tudi zavezanec, se je zavedal že zakonodajalec, ko je z zakonom določil njihovo dolžnost posredovanja določenih informacij kot informacij javnega značaja. Zakonodajalec je namreč izhajal iz dejstev, da gre za poslovne subjekte, ki sicer nastopajo na trgu, vendar na drugi strani razpolagajo z državnim premoženjem oziroma finančnimi sredstvi države. Znatna oslabitev pogajalske pozicije, otežitev pogajanj za nižje/boljše cene ter navedba, da bi se razkrili podatki, ki so pri običajnem poslovanju gospodarskih družb poslovna skrivnost, tako po oceni IP niso zadostna podlaga za zavrnitev dostopa do osnovnih podatkov o teh poslih. Poudariti je treba tudi, da so javne le nekatere, osnovne in taksativno določene informacije iz pogodb, ne pa pogodbe kot celota. Razkritje teh določenih podatkov pa po mnenju IP tudi ne more vplivati na pogajalska izhodišča zavezanca pri sklepanju poslov z drugimi poslovnimi subjekti v tolikšni meri, da bi mu zaradi tega nastala hujša gospodarska škoda, kot to zatrjuje zavezanec. Prav tako z razkritjem osnovnih podatkov iz predmetnih poslov ni mogoča celovita ekonomsko-poslovna ocena posamezne pogodbe, ki bi lahko koristila konkurenci zavezanca. Osnovni podatki namreč ne izkazujejo informacij o predmetu posla in drugih podrobnosti sklenjenega in izpeljanega posla. Ugotoviti pa je mogoče tudi, da zavezanec ni konkretno opredelil te morebitne škode, ki bi lahko nastala. Prav tako ne gre za podatke o poslih, ki bi predstavljali jedro dejavnosti zavezanca (npr. pogodbene cene za posamezne stranke). Relevantne pri izkazovanju hujše škode konkurenčnosti zavezanca na trgu po mnenju IP tudi niso navedbe zavezanca, da bi razkritje zahtevanih podatkov vplivalo na ugled družbe pri obstoječih in potencialnih dobaviteljih, pa tudi navedbe, da so del pogodb klavzule o varovanju poslovni skrivnosti. Kot že večkrat poudarjeno, dejstvo je, da ne gre za katerikoli poslovni subjekt, ki prosto nastopa na trgu, ampak za poslovni subjekt, ki je podvržen določenemu nadzoru javnosti, ker je v pretežni državi lasti. V zvezi s klavzulami o poslovni skrivnosti pa je mogoče ugotoviti, da so te pri poslovanju poslovnih subjektov povsem običajne, kar ne nazadnje izhaja iz samih navedb zavezanca, s katerimi utemeljuje, da je upravičen določiti poslovno skrivnost zahtevanim informacijam.[19] Kot že navedeno, vseh teh navedenih dejstev se je zavedal že zakonodajalec, ko je poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom uvrstil med zavezance za dostop do informacij javnega značaja. Iz predloga ZDIJZ-C tako med drugim izrecno izhaja, da kljub povečanju administrativnih stroškov za posamezno gospodarsko družbo z uveljavitvijo novele nefinančne koristi sistema večje transparentnosti gospodarskih družb pod prevladujočim vplivom odtehtajo finančne stroške. Zakonodajalec je v zvezi s slednjim izpostavil večjo transparentnost poslovanja in omogočanja nadzora javnosti, razkrivanje korupcije ter neracionalne porabe oziroma slabega gospodarjenja s sredstvi, izboljšanje konkurenčnih pogojev za mala in srednje velika podjetja. Eden od razlogov razširitve kroga zavezancev po ZDIJZ s poslovnimi subjekti pod prevladujočim vplivom je bil torej tudi v smeri vzpostavitve čim bolj »zdravih« konkurenčnih pogojev na trgu za vse poslovne subjekte, ki nastopajo na trgu. Nastopanje poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom na konkurenčnem trgu je tako zakonodajalec upošteval pri opredelitvi, kaj sodi med informacije javnega značaja teh subjektov in opredelitvi, katere informacije so javno dostopne oziroma absolutno javno dostopne ter iz tega razloga tudi določil absolutno dostopnost le do določenih informacij. IP je tako ugotovil, da so navedbe zavezanca pavšalne in ne izkazujejo hujše škode, ki bi z razkritjem predmetnih podatkov lahko nastala konkurenčnemu položaju zavezanca na trgu, zato po mnenju IP določba tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ v obravnavanem primeru ne pride v poštev.

 

IP pa navaja v nadaljevanju še nekaj drugih navedb iz novela Predloga ZDIJZ-C, in sicer z namenom poudarka dejstva, da v obravnavanem primeru ne gre za katerokoli gospodarsko družbo, ki deluje na trgu, ampak za gospodarsko družbo, katere večinski lastnik je Republika Slovenija. Zavezanec je namreč nastal s preoblikovanjem javnega podjetja, katerega ustanovitelj je bila Republika Slovenija in dejstvo je, da gre za gospodarsko družbo, za katero veljajo določena pravila ZDIJZ. Krog zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja je bil z novelo razširjen iz razloga upravičenega pričakovanja države oziroma državljanov, da bodo poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava opravljali vse posle kot dober in skrben gospodar. Država je primarno v gospodarskih družbah, kjer nastopa kot večinski delničar, kot je v primeru zavezanca, zainteresirana, da družba ravna pri izdatkih z vso skrbnostjo. Transparentnost sklepanja poslov, ki zadevajo izdatke družbe, je eden izmed pomembnih dejavnikov in izkazov solidnega in na temelju konkurenčnosti zasnovanega poslovanja družbe, ki od odločevalcev terja povečano stopnjo odgovornosti ter premišljeno sprejemanje odločitev glede izdatkov družbe. Namen sprejete novele je torej bil v krepitvi transparentnosti poslovanja, zavezanosti javnosti, odgovornosti in integriteti pri upravljanju poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Eden od glavnih ciljev novele ZDIJZ-C je bil, da se preko dviga stopnje transparentnosti pri sklepanju poslov pripomore k bolj učinkovitemu upravljanju s premoženjem in finančnimi sredstvi poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, predvsem tudi gospodarskih družb v lasti države. To naj bi pripomoglo tudi k vzpostavitvi konkurenčnih pogojev na trgu, predvsem za male in srednje velike gospodarske družbe, ki želijo poslovati oziroma konkurirati gospodarskim subjektom pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Med glavnimi načeli je med drugim tako ZDIJZ-C opredelil načelo večje transparentnosti poslovanja poslovnih subjektov, ki upravljajo s premoženjem in finančnimi sredstvi oseb javnega prava. V skladu s temi nameni je predlagatelj tako opredelil kot absolutno javne osnovne podatke o izdatkih poslovnih subjektov, tudi pri naročilu blaga in storitev.

 

Ker so torej po prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ absolutno javno dostopni podatki o pogodbenem partnerju zavezanca in višina posameznih izplačil, je IP odločil, da so podatki o dobaviteljih, ki so predmet zahteve in pritožbe, v obravnavanem primeru prosto dostopni. Ob navedenem IP pripominja, da posameznih podjetij (dobaviteljev blaga in storitev), v skladu z a26.a členom ZDIJZ, ni vabil k morebitni priglasitvi stranske udeležbe, saj gre za podatke, ki že po zakonu predstavljajo absolutno javne informacije.

 

Zavezanec je tako ravnal napačno, ko je prosilcu zavrnil dostop do podatkov, ki so javni po prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Zavezanec (posledično) tudi ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ. Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje določa t.i. delni dostop Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[20] (19. člen). Ker je IP ugotovil, da je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč, je odločil kot izhaja iz točke 1 izreka te odločbe. Povedano drugače, ker je zahtevane podatke mogoče izločiti iz posameznih dokumentov, je IP naložil organu, da prosilcu omogoči dostop do podatkov, ki se nahajajo v posameznih dokumentih.

 

IP se opredeljuje še do predloga zavezanca, da IP v obravnavanem primeru zasliši posamezne priče. Glavni namen ugotovitvenega postopka je uresničitev načel ZUP, in sicer načela materialne resnice (8. člen) in načela zaslišanja stranke (9. člen). Navedeno pomeni, da je uradna oseba, ki vodi postopek, dolžna spoštovati obe načeli, ki ju je mogoče uresničiti na ustni obravnavi, pa tudi izven ustne obravnave pri kakšnem drugem dejanju upravnega postopka. Že spričo tega ni potrebno, da bo morala biti v vsaki upravni zadevi razpisana ustna obravnava.[21] Tudi po mnenju Ustavnega sodišča glede načela neposrednosti in ustnosti (op. ustne obravnave) so specialne postopkovne določbe o pisnosti (pisne izjave in vloga) dopustne, če to terja posebno upravno področje zaradi nujnosti postopka ali drugega razumnega razloga.[22] IP ob tem poudarja, da je pritožbeni postopek po ZDIJZ poseben v tem smislu, da so predmet presoje v postopku vedno informacije, ki so vse do pravnomočne odločitve varovane. Ker je predmet postopka (zahtevana informacija) vse do pravnomočnosti odločitve IP varovan, je zakonodajalec sprejel posebno obliko procesnega dejanja, ogled in camera, določen v 11. členu Zakona o Informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju: ZInfP)[23]. Ta določba uspešno reši primere, ko IP presodi, da mora opraviti kakšno procesno dejanje (npr. postavitev izvedenca, zaslišanje priče, ogled), vendar brez prisotnosti katere od strank ali oseb, ki imajo v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, predvsem zato, ker še ni znana narava dokumenta in bi se s prisotnostjo neposredno ali posredno razkrila vsebina in lastnost zahtevanega dokumenta. Ker se s prisotnostjo vseh navedenih ne bi moglo popolnoma in pravilno ugotoviti resničnega dejanskega stanja (ker prosilec v vse zahtevane dokumente, potencialni stranski udeleženci pa v dokumente drugih stranskih udeležencev, ne smejo vpogledati, niti zahtevane informacije ne morejo biti predmet obravnave in izmenjave mnenj, izjav, stališč udeležencev na ustni obravnavi), se s tem institutom zagotovi neposredna pravna podlaga za izvedbo procesnega dejanja brez prisotnosti strank oziroma javnosti. Da je postopek po ZDIJZ specifičen, kaže tudi določba 12. člena ZInfP, ki omejuje pravico stranke – prosilca do vpogleda v spis (82. člen ZUP). Na podlagi 82. člena ZUP imajo stranke in tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist, pravico pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki. Po določbi 12. člena ZInfP pa je pravica strank do pregleda dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja po določbi 82. člena ZUP omejena, in sicer na način, da do pravnomočnosti odločbe pravica do vpogleda v spis ne vključuje pregleda zahtevanega dokumenta in drugih dokumentov zadeve, iz katerih bi se dalo razbrati ali sklepati na vsebino zahtevane informacije. Ker je smisel pritožbenega postopka po ZDIJZ prav presoja, ali je dokument sploh lahko dostopen javnosti, bi z vpogledom v pritožbeni spis odločanje o tem vprašanju izgubilo svoj namen. Glede na specifičnost postopka dostopa do informacij javnega značaja, je po mnenju IP v skladu z zakonom, da se načelu kontradiktornosti ne zadosti z ustno obravnavo, temveč s pisnimi izjavami in vlogami. Tudi iz sodne prakse izhaja, da v primerih, ko so v postopek vključene stranke z nasprotujočimi interesi, odsotnost ustne obravnave sama po sebi ne šteje za bistveno kršitev določb postopka, pač pa bi bila ta podana, če strankam ne bi bila dana možnost izjavljanja o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. V sodbi št. I Up 836/2003 z dne 24. 9. 2003 je Vrhovno sodišče zapisalo: «Tudi po presoji pritožbenega sodišča ni podana bistvena kršitev pravil postopka, zaradi katere bi moralo prvostopno sodišče odpraviti odločbo tožene stranke, s tem, ker tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe ni opravila javne obravnave. Res je, da 154. člen ZUP določa, da mora organ v primeru, da so v postopku vključene stranke z nasprotujočimi interesi, opraviti glavno obravnavo, vendar v drugem odstavku 237. člena ZUP, v katerem so navedene bistvene kršitve pravil postopka, ni navedeno, da bi se za bistveno kršitev pravil postopka štelo, če organ ne opravi javne obravnave. Pač pa se po 3. točki te določbe šteje za bistveno kršitev, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe 25. člena ZUS.«.

 

Po pregledu vseh dokumentov, ki so bili predmet odločanja v tej zadevi, in na podlagi zgornjih argumentov, je IP ugotovil, da je zavezanec na prvi stopnji napačno uporabil pravni predpis, na katerega je oprl svojo odločitev. IP je pritožbi prosilca, ki se nanaša na podatke iz prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ (nazivi dobaviteljev blaga oziroma storitev in izplačila), tako ugodil in izpodbijano odločitev zavezanca, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odpravil (1. točka izreka).

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[24] oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] www.telekom.si/zasebni-uporabniki/ponudba in www.telekom.si/poslovni-uporabniki/ponudba).

 

[2] Npr. odločbi IP št. 0902-17/2014/13 in št. 0902-17/2014/22.

[3] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 390/2015-11 in št. I U 1149/2015-16.

[4] Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986.

[5] Npr. odločbe IP št. 090-21/2015/, št. 090-157/2015/, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016/, št. 090-211/2016/, št. 090-55/2017/.

[6] sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008, sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012, sklepa Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009, sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014, sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009, sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013, sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017 in sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[7] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[9] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[10] Tako izhaja tudi iz sodne prakse, npr. sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[11] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[12] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS.

[13] Uradni list RS, št. 22/19.

[14] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002.

[15] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[16] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[17] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe Upravnega sodišča št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[18] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1149/2015-16 z dne 8. 7. 2015.

[19] »… so klavzule o varovanju poslovnih skrivnosti v gospodarstvu nekaj običajnega in pravzaprav obvezna sestavina vseh pogodb, brez katere pogodbe pogosto sploh ni mogoče skleniti, saj jo zahteva tudi druga pogodbena stranka oziroma dobavitelj.« (dopis št. 170-715-IJZ z dne 5. 11. 2019, stran 7).

[20] Uradni list RS, št. 24/2016.

[21] Po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 326.

[22] Več Jerovšek in drugi, ZUP s komentarjem, 2004, komentar k 141. členu ZUP.

[23] Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A.

[24] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.