Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 17.10.2019
Title: prosilec - Vrhovno državno tožilstvo
Number: 090-207/2019
Category: Kršitev postopka
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo po posredovanju določene dokumentacije, pri čemer je ta zahtevo zavrnil zaradi izjeme po 3. in 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi popolno ugotovil relevantno dejansko stanje. Organ se namreč v postopku ni opredelil do dokumentacije (posameznih dokumentov), ki je bila predmet zahteve prosilca in posledično tudi ni ustrezno ugotavljal zavrnitvenih razlogov za posamezne dokumente, ki jih ZDIJZ opredeljuje v 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Iz navedenega razloga je IP vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-207/2019/5
Datum: 17. 10. 2019

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …….., z dne 5. 9. 2019 (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo, št. VDT-Tu-9-5/37/2019/GS/SK z dne 29. 8. 2019, Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije, Trg OF 13, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo


O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 5. 9. 2019 se ugodi in se odločba Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije, VDT-Tu-9-5/37/2019/GS/SK z dne 29. 8. 2019, odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 14. 8. 2019 na organ naslovil elektronsko vlogo z varnim elektronskim podpisom, s katero je zaprosil za seznanitev s celotno dokumentacijo tožilstva in Sektorja kriminalistične policije Policijske uprave Ljubljana ter sodišč v zvezi z obravnavanjem ovadbe obnove poslovilnih vežic v Mengšu dne 22. 6. 2016, naznanitelja ………, župana občine Mengeš.

Njegovo zahtevo je organ v celoti zavrnil z odločbo, št. VDT-Tu-9-5/37/2019/GS/SK z dne 29. 8. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). V obrazložitvi navaja, da se zahteva vsebinsko nanaša na dokumentacijo, s katero razpolaga Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani, ki je za vodenje in odločanje v postopkih na podlagi določb ZDIJZ pooblastilo uradne osebe organa ter pojasnjuje, da je glede zaprošene dokumentacije podana izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 3. (varstvo osebnih podatkov) in 6. (varstvo kazenskega postopka) točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ugotavlja namreč, da bi bilo posredovanje celotne, na podlagi vložene kazenske ovadbe, zbrane dokumentacije državnega tožilstva in kriminalistične policije neobhodno zvezano z razkritjem osebnih podatkov oseb, ki so bile bodisi v svojstvu osumljenca bodisi v drugi vlogi udeležene v predkazenskem postopku. Glede na stanje zadeve so bili v predkazenskem postopku zbrane izjave in podatki, ki se ne nanašajo le na porabo javnih sredstev, temveč tudi na poslovanje poslovnih subjektov, premoženjsko stanje fizičnih oseb, podatek o izvedenih preiskovalnih ukrepih in sploh osebne podatke v najožjem ter najširšem smislu. Ker prosilec zahteva vse v predkazenskem postopku zbrane dokumente, organ ocenjuje, da bi z njihovim razkritjem nedvoumno prišlo do nepooblaščenega razkritja osebnih podatkov, zlasti oseb, ki niso bile nikoli osumljene kaznivega dejanja. Ob tem ugotavlja tudi, da zaradi možnosti prepoznave oseb na podlagi njihovega statusa in ravnanja v konkretnih življenjskih situacijah, ni možen delni dostop do zahtevanih podatkov. Prav tako organ izpostavlja domnevo nedolžnosti in dejstvo, da nobena oseba ni bila pravnomočno obsojena za kazniva dejanja, ki so bila predmet kazenske ovadbe. Nadalje organ ponovno poudarja, da v zvezi s kaznivimi dejanji, ki so bila predmet predkazenskega postopka, ni bil izveden noben pravnomočno zaključen kazenski postopek. To pomeni, da bi razkritje vse dokumentacije policije in državnega tožilstva lahko škodljivo vplivalo na izvedbo kazenskega postopka, če bi bil ta kdaj začet. Ob tem pojasnjuje, da je dokazni postopek dinamičen proces, v katerem je težko predvideti, kateri dokumenti, dokazi in drugi podatki (npr. zbrana obvestila od občanov) bodo lahko pomembni za kazenski postopek. Posledično je zato podana tudi izjema prostega dostopa do informacij javnega značaja po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V obravnavani zadevi je bil namreč izdan sklep o zavrženju kazenske ovadbe.

Prosilec je dne 5. 9. 2019 zoper odločitev organa vložil pritožbo, iz katere izhaja, da je pravica posameznikov, da se seznanijo z ugotovitvami oseb javnega prava. Davkoplačevalci, med njimi tudi člani Sveta Občine Mengeš, imajo namreč vso pravico do vpogleda in seznanitve s celotno dokumentacijo. Posebej pa je to pravica osebe, ki je posredovala dopolnitve k osnovni ovadbi, ki se je sicer nanašala le na sume ravnanj izvajalcev. Temu dodaja, da gre za javno zadevo, ki ni označena kot zaupna oz. občutljiva zaradi varovanja osebnih podatkov, nadalje, da so vsi udeleženi oz. obravnavani v postopkih in dokumentih na Svetu in odborih Občine Mengeš znani in navedeni (tudi v dokumentaciji sodnega izvedenca) ter da je bil osebno, kot soprijavitelj ovadbe zaradi sumov nezakonitosti, zaslišan v obravnavani zadevi. Njegova pravica do seznanitve z zaprošeno dokumentacijo izhaja tudi iz dejstva, da je član Sveta Občine Mengeš ter davkoplačevalec v Občini Mengeš in Republiki Sloveniji.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Ob pregledu prejete dokumentacije je IP ugotovil, da ne razpolaga z vsemi informacijami, ki jih potrebuje pri odločanju o pritožbi, zato je organ pozval k posredovanju dokumentacije, do katere je organ prosilcu zavrnil dostop. Organ je IP obvestil, da je za dokumentacijo zaprosil Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani, kjer se ta nahaja in mu jo bo posredoval takoj, ko bo to mogoče.  Navedeno je IP prejel dne 4. 10. 2019.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Za pravilno in zakonito presojo dejanskega stanja v obravnavani pritožbeni zadevi po ZDIJZ niso relevantne osebne okoliščine prosilca (npr. prosilec je član Sveta Občine Mnegeš, prispeval je k dopolnitvi kazenske ovadbe) ter njegova povezava s presojanimi dokumenti. V skladu z ZDIJZ namreč izdane odločbe učinkujejo erga omnes (t.j. enako nasproti kateremu koli prosilcu), kar pri posredovanju dokumentov pomeni, da mora biti posredovani dokument oz. informacija enaka, ne glede na to, kdo jo je zahteval. Pomembno je torej le dejstvo, da je prosilec podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v skladu z določili ZDIJZ in jo kot tako tudi vsebinsko opredelil ter poimenoval. Ob doslednem upoštevanju kriterija univerzalnega prosilca je lahko odločitev samo univerzalna.

Ker je organ dostop do zahtevane dokumentacije prosilcu zavrnil na podlagi izjem po 3. in 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal, ali sta zatrjevani izjemi varstva osebnih podatkov in varstva kazenskega postopka v konkretnem primeru podani.

a)    Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

Po proučitvi vsebine izpodbijane odločbe in pritožbenih navedb prosilca je IP ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi popolno ugotovil relevantno  dejansko stanje. Organ se namreč v postopku ni opredelil do dokumentacije (posameznih dokumentov), ki je bila predmet zahteve prosilca in posledično tudi ni ustrezno ugotavljal zavrnitvenih razlogov za posamezne dokumente, ki jih ZDIJZ opredeljuje v 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ je v obrazložitvi zgolj na splošno povzel, da sta glede zahtevane dokumentacije podani izjemi po 3. in 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je zmotno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega pa se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so (1) dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), (2) obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, (3) obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (glej Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).

Kot že zgoraj navedeno, je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva zaradi česar je v postopku prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zato je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Obenem IP dodaja, da je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa. Hkrati je organ tisti, ki zaradi poznavanja zadevnega področja lahko vključi v postopek vse subjekte, na pravice in pravne koristi katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru.

b)    Navodila organu za odločanje v ponovljenem postopku

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano
odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja (najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve) izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral pri izdaji nove odločbe torej jasno obrazložiti, s katerimi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, razpolaga in ali ti dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Če ni izpolnjen eden izmed treh elementov, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko sploh govorimo o informaciji javnega značaja, potem zahtevi v tem delu ni mogoče ugoditi.

Nadalje mora organ v postopku po ZDIJZ presojati vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, in za vsak posamezen dokument ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati.

V kolikor bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, bo moral nadalje oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme, torej katero vrsto podatkov je prekril (npr. poslovno skrivnost, ime fizične osebe, elektronski naslov, ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice, ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

Poleg tega IP še opozarja, da bo moral organ prve stopnje v okviru presoje obstoja izjem k udeležbi v postopku pozvati tudi vse morebitne stranske udeležence, na kar je, po 44. členu ZUP, dolžan paziti po uradni dolžnosti.

Organ je dolžan v predmetni zadevi v ponovljenem postopku odločiti tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevane dokumentacije, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in v Uredbi, ter o stroških postopka. Organ lahko skladno z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ prosilcu zaračuna stroške posredovanja zahtevane informacije, torej za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije, vendar le v primeru, če pri tem izpolni oziroma zadosti vsem zakonskim določbam, ki urejajo zaračunljivost stroškov posredovanja informacij (glej 34. do 36.b člen). Ob tem IP opozarja, da določbe prvega odstavka 36. člena ZDIJZ ni mogoče razumeti v smislu, da organ stroškov ne sme zaračunati, če stroškovnika ne objavi. Stroškovnik je namreč v skladu z določbami 35. člena ZDIJZ določen enotno, pri čemer so pravila zaračunavanja natančno določena v Uredbi (glej 16. do 18. člen). O pravilnosti in utemeljenosti zaračunanih stroškov za posredovanje informacij javnega značaja, glede katerih organ ugodi zahtevi prosilca, je IP že večkrat odločal (glej npr. odločbo IP, št. 090-27/2017/7 z dne 18. 4. 2017).

c)    Ali gre za  podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi?

Organ v obrazložitvi navaja, da je glede zahtevane dokumentacije podana izjema po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Da lahko govorimo o izjemi kazenskega postopka morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme, in sicer:
- da je podatek pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, in
- da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Prvi pogoj je izpolnjen, saj se zahteva nanaša na dokumentacijo v zvezi z določeno kazensko ovadbo zaradi suma storitve kaznivih dejanj. Nedvomno gre torej za dokument v zvezi s kazenskim pregonom.
Drugi pogoj najprej zahteva, da je postopek še v teku (v katerikoli fazi), in če je v teku, ta pogoj zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi kazenskega postopka, t.i. škodni test. IP ugotavlja, da predmetni kazenski postopek ni več v teku, saj iz obrazložitve izhaja, da je bil v konkretni zadevi izdan sklep o zavrženju kazenske ovadbe. IP se tako ne strinja z navedbami organa, da je postopek še v teku, kar pomeni, da izjema kazenskega postopka ni podana, saj morata za njen obstoj biti nujno podana skupaj oba pogoja. V zvezi z navedenim se IP sklicuje tudi na sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. 2751/2017-13 z dne 28. 11. 2018, v katerem je zapisalo, da se določila 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni  mogoče tolmačiti tako široko, da bi se dostop lahko zavrnil tudi v primeru, če organ ocenjuje, da bi razkritje škodovalo izvedbi nekega drugega kazenskega postopka in ne tega, ki je bil že zaključen. Sodišče je ob tem poudarilo, da iz jezikovne razlage jasno izhaja, da se sme dostop zavrniti le v primeru, če se podatek nanaša na konkreten kazenski postopek, ki pa je bil v obravnavanem primeru že zaključen z zavrženjem ovadbe.
d)    Sklepno

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. S tem je organ bistveno kršil pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zato je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

Postopek vodila:
Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.
asistentka svetovalca

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.
informacijska pooblaščenka