Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 03.04.2019
Title: prosilec - Univerza v Ljubljani
Number: 090-43/2019
Category: Ali dokument obstaja?, Osebni podatek
Status: Refused


POVZETEK:

Prosilca sta zahtevala podatek o zaposlitvi biologov, mikrobiologov, biotehnologov, biokemikov in laboratorijskih biomedicincev pri organu ter po posameznih članicah po letih, od leta 2014 do leta 2018, in sicer po posameznem profilu za organ in za posamezno članico. Organ je zahtevo zavrnil, ker z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ razpolaga z zahtevanimi informacijami, ki se nanašajo na organ, vendar podatek o stopnji zaposlitvi posameznika prestavlja osebni podatek posameznika, saj ne gre za podatek v povezavi z delovnim razmerjem. IP je v tem delu tako ugotovil, da je organ na prvi stopnji napravil napačen sklep glede dejanskega stanja ter posledično napačno uporabil materialno pravo in pritožbo v tem delu, zaradi varstva osebnih podatkov, zavrnil. Prav tako je IP pritožbo zavrnil v delu, ki se nanaša na informacije pri članicah organa, saj organ, na zahtevo prosilcev, dokumente, s katerimi razpolaga, ni dolžan analizirati in pripraviti seznam po kriterijih, kot jih zahtevata prosilca. Organ bi namreč do zahtevanih informacij lahko prišel izključno s presojanjem in analiziranjem dokumentov, po presoji IP pa to predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-43/2019/5

Datum: 3. 4. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nad. IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nad. ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, 117/06–ZDavP-2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/14-ZDIJZ-D, 19/15–odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nad. ZDIJZ) in 1. ter 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nad. ZUP), o pritožbi …. (v nad. prosilca), zoper odločbo Univerze v Ljubljani, Kongresni trg 12, 1001 Ljubljana (v nad. organ), št. 074-1/2019 z dne 23. 1. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

 

O D L O Č B O

 

  1. Pritožba prosilcev zoper odločbo Univerze v Ljubljani, št. 074-1/2019 z dne 23. 1. 2019, se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilca sta dne 15. 1. 2019 na organ naslovila zahtevo za posredovanje informacij o zaposlitvi biologov,  mikrobiologov, biotehnologov, biokemikov in laboratorijskih biomedicincev pri organu ter po posameznih članicah po letih, od leta 2014 do leta 2018, in sicer po posameznem profilu za organ in za posamezno članico.

 

Organ je o zahtevi prosilcev odločil z odločbo št. 074-1/2019 z dne 23.1. 2019, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ navedel, da je preveril, ali razpolaga z zahtevanimi informacijami, pri čemer je ugotovil, da z dokumenti, ki so predmet zahteve prosilcev, ne razpolaga. V kolikor bi želel zadostiti zahtevi prosilcev, bi moral »ustvariti« novo informacijo javnega značaja, česar pa organi, zavezanci po ZDIJZ, niso dolžni narediti.

 

Zoper odločbo organa sta prosilca dne 11. 2. 2019 vložila pritožbo, v kateri navajata, da organ z zahtevanimi informacijami nedvomno razpolaga, saj gre za informacije, ki izhajajo iz njegovega delovnega področja. Organ oz. njegove članice zaposlujejo delavce, za katere se točno ve, kakšno izobrazbo so dosegli. Prav tako je jasno, da organ in njegove članice plačujejo svoje zaposlene in imajo z njimi sklenjene pogodbe o zaposlitvi oz. druge ustrezne pogodbe. Vse zahtevane informacije so tako, po mnenju prosilcev, že ustvarjene in jih ni potrebno na novo ustvarjati.

 

IP je dne 19. 2. 2019 prejel dopis organa št. 074-1/2019 z dne 15. 2. 2019, s katerim mu je ta odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Glede pritožbenih navedb je organ pojasnil, da vodi evidence o zaposlenih delavcih v skladu z veljavno zakonodajo, pri čemer vodi podatek o stopnji izobrazbe, ne pa tudi o smeri izobrazbe. Natančno analizo zaposlenih, glede na izobrazbo in po posameznih članicah ter po posameznih letih, bi organ lahko opravil le z vpogledom v kadrovske mape skoraj 6000 zaposlenih. Ker organ ni dolžan ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij in analizirati podatkov tako, da bi, po kriterijih in kategorijah, kot jih navajata prosilca, iz neobdelanih in razpršenih podatkov ustvaril nov dokument, ki bi prosilcema omogočal neposredno seznanitev z zahtevano informacijo, organ vztraja, da z dokumenti, iz katerih bi izhajale zahtevane informacije, ne razpolaga.

 

IP je, na podlagi 11. člena ZInfP, dne 12. 3. 2019, pri organu opravil ogled in camera. Na ogledu in camera je organ uvodoma pojasnil, da evidenco zaposlenih pri članicah vodi v excel tabeli (kadrovska šablona). Vzorec excel tabele organ posreduje vsem članicam, te pa izpolnjeno, v začetku leta, za preteklo leto, vrnejo-posredujejo organu. IP je vpogledal v omenjeno excel tabelo, pri čemer v tabeli ni podatka o smeri izobrazbe zaposlenih. Organ je dodal, da bi za pridobitev podatka o smeri izobrazbe zaposlenih pri članicah moral fizično pregledati cca 6000 kadrovskih map. Glede zaposlenih pri organu, pa je IP na ogledu in camera ugotovil, da organ kadrovsko evidenco zaposlenih vodi v programu Quick time, ki omogoča izpis vseh zaposlenih (tablični pregled podatkov zaposlenih pri organu). Iz tabele je razvidno, da le-ta vsebuje tudi podatek o poklicu oz. smeri izobrazbe posameznega zaposlenega.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ, ki med drugimi določa kot zavezance tudi vse pravne osebe javnega prava, med katere spada tudi organ.

 

Informacija javnega značaja je na podlagi določbe 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da iz definicije informacije javnega značaja izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki.

 

Glede zahteve prosilcev, ki se nanaša na podatke o zaposlitvi biologov, mikrobiologov, biotehnologov, biokemikov in laboratorijskih biomedicincev pri posameznih članicah organa, je IP na ogledu in camera ugotovil, da organ evidenco zaposlenih pri članicah vodi v excel tabeli (kadrovska šablona), pri čemer pa iz tabele izhaja, da članice organu niso dolžne posredovati podatka o smeri izobrazbe zaposlenih in mu posledično tega podatka tudi ne posredujejo. V konkretnem primeru bi bil tako potreben fizični pregled vseh kadrovskih map zaposlenih, pri čemer bi moral organ po pregledu podatkov te še analizirati in pripraviti seznam podatkov po kriterijih prosilcev. Prosilca sta namreč zahtevala pripravljene podatke po posameznih članicah, po letih (od leta 2014 do leta 2018) in po posameznem profilu, in sicer posebej za organ in posebej za posamezno članico. Navedeno pomeni, da bi moral organ, da bi pridobil informacije, ki so predmet zahteve prosilcev in ki se nanašajo na zaposlene pri članicah organa, zbirati informacije, analizirati zadeve ter ustvariti novo zbirko, česar pa v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, po presoji IP namreč predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.

 

Pri tem IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi 1. odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa (v tem primeru velja, da jih organ lahko relativno hitro in enostavno prikliče iz sistema). Sicer pa se dolžnost posredovanja informacij nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno IP nima pravne podlage, da bi odločal o nujnosti oz. obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco oz. zbirko dokumentov, ki ustrezajo pogojem prosilcev. Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja izhaja tudi iz sodne prakse upravnega sodišča (sodba II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010). V predmetni sodbi je sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu - sodišču ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov, ki so predmet zahteve prosilcev, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti.

 

Ob tem IP pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, katere dokumente/podatke organ ima, temveč, ali je dolžan na zahtevo prosilcev te dokumente analizirati in pripraviti seznam po kriterijih, kot jih zahtevata prosilca.  IP v delu zahteve prosilcev, ki se nanaša na podatke o zaposlitvi biologov, mikrobiologov, biotehnologov, biokemikov in laboratorijskih biomedicincev pri posameznih članicah organa zaključuje, da organ z zahtevanimi dokumenti dejansko ne razpolaga, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ v zvezi s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ. Manjka pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Ker je IP ugotovil, da organ z v tem delu zahtevanimi informacijami ne razpolaga, je pritožbo prosilcev zavrnil.

 

Glede zahteve prosilcev, ki se nanaša na podatke o zaposlitvi biologov, mikrobiologov, biotehnologov, biokemikov in laboratorijskih biomedicincev pri organu je IP na ogledu in camera ugotovil, da organ razpolaga z dokumentom oz. s podatki o smeri izobrazbe zaposlenih pri organu -  ti izhajajo iz izpisa tabličnega pregleda zaposlenih iz programa Quick time. Navedeno pomeni, da organ z zahtevano informacijo razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da ta dokument izpolnjuje vse tri kriterije za obstoj informacije javnega značaja, zaradi česar je treba ugotoviti, da je organ v izpodbijani odločbi št. 074-1/2019 z dne 23. 1. 2019 v tem delu napravil napačen sklep glede dejanskega stanja ter posledično napačno uporabil materialno pravo.

 

IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali zahtevani dokumenti/podatki izpolnjujejo pogoje za obstoj informacij javnega značaja in ali so glede dostopa do teh podatkov/dokumentov podane kakšne izjeme po 6. členu ZDIJZ, predvsem izjema iz 3. točke (osebni podatek) prvega odstavka 6. člena ZDIIJZ.

Prosilca sta v zahtevi navedla, da želita pridobiti podatke o zaposlenih glede na smer izobrazbe (biolog, mikrobiolog, biotehnolog, biokemik in laboratorijski biomedicinec), zato je IP izvedel preizkus, ali podatek o smeri izobrazbe posameznika, zaposlenega pri organu, predstavlja varovan osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. ZDIJZ pri ugotavljanju navedene izjeme od prostega dostopa napotuje na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/04, 113/05, 51/07-ZUstS in 67/07; v nad. ZVOP-1), na podlagi katerih nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oz. povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno. Takšen primer je npr. razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja. 

V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je tako potrebno ugotoviti:

1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka, in

2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga.

 

IP pojasnjuje, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu podatkov (v nad.: Splošna uredba oz. uredba), ki je v določenih delih nadomestila določbe ZVOP-1, kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

 

Po določilu člena 4, pododstavka (1), pomeni osebni podatek katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nad. besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

 

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da javni organi oz. javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e).

 

Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, na primer tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega javnega interesa (2. odstavek 6. člena ZDIJZ).

Na podlagi navedenih pravnih podlag IP ugotavlja, da podatek o smeri izobrazbe posameznika, zaposlenega pri organu, nedvomno predstavlja osebni podatek.

IP ob tem ugotavlja, da v konkretnem primeru tudi ne pride v poštev uporaba 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ni namreč izkazano, da bi bili zahtevani podatki v neposredni zvezi z opravljanjem javne funkcije ali v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca oz. v zvezi s porabo javnih sredstev.  IP je namreč v okviru pritožbenega postopka od organa pridobil sistemizacijo delovnih mest, pri čemer je ugotovil, da je za zasedbo posameznih delovnih mest pri organu pogoj le stopnja, ne pa tudi smer izobrazbe. Navedeno pomeni, da smer izobrazbe posameznega zaposlenega ni pogoj za zasedbo posameznega delovnega mesta, kar pomeni, da podatek o smeri izobrazbe ni v povezavi z delovnih razmerjem javnega uslužbenca. Posledično gre za podatek, glede katerega ni podane pravne podlage za njegovo razkritje javnosti.

Glede vprašanja, kdaj gre za podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, oz. v zvezi z opravljanjem javne funkcije, je IP sicer že večkrat odločal (glej npr. odločbo IP št. 090-137/2011/5 z dne 26. 9. 2011, št. 090-210/2013/8 z dne 26. 11. 2013, št. 090-19/2015 z dne 26. 2. 2015, št. 090-143/2017 z dne 14. 7. 2017). Pri tem je IP zavzel stališče, da imajo osebe, ki so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javne uprave in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki. Namreč, v skladu z doktrino pričakovane zasebnosti, ki jo je leta 1997 prevzelo Evropsko sodišče za človekove pravice v primeru Halford v. Združeno kraljestvo (25. 6. 1997, Reports, 1997-III), nato pa še Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-25/95 z dne 27. 11. 2007, javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave na delovno mesto, ki izkazujejo kvalifikacije osebe, potrebne za določeno delovno mesto. Kot že zgoraj navedeno, podatek o smeri izobrazbe zaposlenega pri organu v konkretnem primeru ne predstavlja podatka, ki izkazuje izpolnjevanje pogoja za zasedbo določenega delovnega mesta, zato podatek o smeri izobrazbe predstavlja varovan osebni podatek in kot tak ni prosto dostopen javnosti.

 

Na podlagi zgoraj navedenega je IP, na podlagi 1. in 3. odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilcev zoper odločbo št. 074-1/2019 z dne 23. 1. 2019, kot neutemeljeno zavrnil. Izrek izpodbijane odločbe je sicer pravilen, vendar delno obrazložen z napačnimi razlogi (organ je zahtevo zavrnil, ker z dokumenti, ki se nanašajo na zaposlene pri organu, naj ne bi razpolagal, IP pa je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, vendar obstaja izjema iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ).

 

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 - UPB5, s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl.upr.ved.,

raziskovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka