Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 21.10.2019
Title: prosilec - Slovenski državni holding d.d.
Number: 090-219/2019
Category: Kršitev materialnega prava, Kršitev postopka, Poslovna skrivnost
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

Organ je zahtevo prosilca za  dostop do več različnih dokumentov zavrnil zaradi varstva poslovne skrivnosti. IP je prosilčevi pritožbi ugodil, ker je ugotovil, da je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva v zvezi z zatrjevano izjemo ter kršil tudi pravila postopka v zvezi s stranskimi udeleženci in uporabo jezika. Posledično se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zato jo je IP odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba dopolniti postopek.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-219/2019/4

Datum: 21. 10. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 16. 9. 2019, zoper 1. in 5. alinejo izreka odločbe Slovenskega državnega holdinga, d.d., Mala ulica 5, p.p. 139, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 2019-2267 z dne 11. 9. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 16. 9. 2019 se ugodi, 1. in 5. alineja izreka odločbe Slovenskega državnega holdinga, d.d., št. 2019-2267 z dne 11. 9. 2019, se odpravita in se zadeva v tem delu vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zadevi v tem delu odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je 3. 7. 2019 zahteval, da mu organ posreduje elektronske kopije:

- pogodbe o izdelavi poročila o oceni vrednosti z dne 21. 6. 2019, sklenjene z P&S Capital, d.o.o.;

- pogodbe o svetovanju in treningov javnega nastopanja z dne 4. 3. 2019, sklenjene z NASTOP PLUS Komunikacijske rešitve, d.o.o.;

- pogodbe o oblikovanju vzorčnih drsnic z dne 25. 4. 2019, sklenjene z RAČUNOVODSTVO JARM NADA JARM S.P.;

- pogodbe o izdelavi mnenja o prodajnem postopku in doseženih pogojih prodaje - t.i. Fairness Opinion z dne 31. 3. 2015, sklenjene s KPMG poslovno svetovanje, d.o.o.;

- mnenja, ki je bilo predmet pogodbe iz prejšnje alineje;

- pogodbe o izvedbi storitve z dne 15. 12. 2015, sklenjene z Deloitte svetovanje, d.o.o.;

- pogodbe o izvajanju postopka za pridobitev polnega certifikata Družini prijazno podjetje z dne 14. 9. 2015, sklenjene z Ekvilib Inštitut;

- ocene vrednosti podjetja Telekom Slovenije, d.d., ki je bila predmet pogodbe o izdelavi ocene vrednosti podjetja Telekom Slovenije, d.d. z dne 6. 11. 2014, sklenjene z Ernst & Young Svetovanje, d.o.o.;

- ocene vrednosti, ki je bila predmet pogodbe o izdelavi ocene vrednosti z dne 19. 10. 2016, sklenjene z Deloitte, d.o.o.;

- finančne analize, ki je bila predmet pogodbe o izdelavi finančne analize z dne 12. 4. 2018, sklenjene z Horwath i Horwath Consulting Zagreb, d. o. o.;

- pogodbe o sodelovanju članov konzorcija bank v postopku prodaje NLB, sklenjene z večimi partnerji z dne 11. 10. 2018.

Za zadnjo alinejo je prosilec prosil tudi za skupno višino vseh izplačil iz naslova te pogodbe.

 

Organ je z odločbo št. 2019-2267 z dne 11. 9. 2019 zavrnil zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na:

- mnenje, ki je bilo predmet pogodbe o izdelavi mnenja o prodajnem postopku in doseženih pogojih prodaje - t.i. Fairness Opinion z dne 31. 3. 2015, sklenjene s KPMG poslovno svetovanje, d.o.o.;

- oceno vrednosti podjetja Telekom Slovenije, d.d., ki je bila predmet pogodbe o izdelavi ocene vrednosti podjetja Telekom Slovenije, d.d. z dne 6. 11. 2014, sklenjene z Ernst & Young Svetovanje, d.o.o.;

- oceno vrednosti, ki je bila predmet pogodbe o izdelavi ocene vrednosti z dne 19. 10. 2016 sklenjene z Deloitte, d.o.o.;

- finančno analizo, ki je bila predmet pogodbe o izdelavi finančne analize z dne 12. 4. 2018, sklenjene z Horwath i Horwath Consulting Zagreb, d. o. o.;

- pogodbo o sodelovanju članov konzorcija bank v postopku prodaje NLB, sklenjeno z več partnerji z dne 11. 10. 2018.

V obrazložitvi se je organ skliceval na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in povzel 39. člen ZGD-1 in prvi odstavek 2. člena ZPosS. Navedel je, da dokumenti, ki so navedeni v 4., 7., 8., 9. in 10. alineji zahteve, izpolnjujejo vse zahteve za poslovno skrivnost. Poslovne informacije, ki jih vsebujejo ti dokumenti, niso splošno znane in tudi ne lahko dosegljive osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Pozna jih le omejeno število oseb, ki so pogodbeno zavezane k ohranjanju njihove zaupnosti in k prepovedi njihovega nadaljnjega razširjanja nepooblaščenim tretjim osebam. Izpolnjen je tudi pogoj iz 2. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS, ker imajo vsi dokumenti visoko tržno vrednost za konkurenčne subjekte. V njih so namreč zbrane obsežne informacije o ocenjevanih in finančno analiziranih podjetjih, ki presegajo javno objavljene podatke. Organ je obe oceni vrednosti, mnenje in finančno analizo naročil v okviru izvajanja svojih zakonskih nalog. Enako lahko stori vsak od številnih udeležencev na trgu, ki želi za svoje namene in doseganje zadanih ciljev analizirati podatke in informacije, ki so mu na voljo. Z razkrivanjem odplačno pridobljenih mnenj, ocen vrednosti in podrobnih finančnih analiz bi organ tako svojim konkurentom kot konkurentom teh podjetij omogočil brezplačno pridobivanje izjemno uporabnih in koristnih informacij, ki imajo na trgu svojo vrednost in vpliv na medsebojna razmerja. Logična posledica zahtevanega razkritja bi bil neposreden negativen vpliv na konkurenčni položaj organa in vseh podjetij, ki so predmet naročenih ocen, mnenj in finančnih analiz. Zadoščeno je tudi zadnjemu pogoju, saj so tako organ kot ostali sodelujoči subjekti v vlogi imetnikov zahtevanih petih dokumentov v danih okoliščinah razumno ukrepali, da jih ohranijo kot skrivnost: obe oceni vrednosti, mnenje, finančna analiza in pogodba o sodelovanju so nadzorovano dostopni le ozkemu krogu oseb. V zvezi s temi dokumenti so vsi z njimi seznanjeni subjekti sklenili pogodbe o nerazkritju informacij, ki jim prepovedujejo njihovo nadaljnje razširjanje nepooblaščenim tretjim osebam. Poleg tega je uprava organa leta 2014, na podlagi takrat veljavnega 1. odstavka 39. člena ZGD-1, sprejela pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti, ki v 5. členu določa, da se za poslovno skrivnost organa med drugim štejejo podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki se nanašajo na poslovne rezultate družb, s katerimi organ upravlja na podlagi ZSDH-1, dokler niso le-ti objavljeni, ter vse ostale podatke, dejstva in okoliščine o teh družbah, vključno z načrti in namero o razpolaganju z njimi. Obravnavnih pet dokumentov vsebuje podatke, dejstva in okoliščine o ocenjenih in analiziranih družbah, ki občutno presegajo obseg njihovih javno objavljenih podatkov in poslovnih rezultatov, zato štejejo za subjektivno poslovno skrivnost in imajo oznako »zaupno«. Pravilnik v četrtem odstavku 6. člena dodatno določa, da se kot poslovna skrivnost obravnavajo tudi tisti podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki ne nosijo oznake poslovna skrivnost, pa njihova zaupnost izhaja že iz same narave le-teh ali štejejo za poslovno skrivnost (po zgoraj citiranem) 5. členu pravilnika in je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Dodatno pravno podlago za zavrnitev prosilčeve zahteve za izročitev kopij omenjenih petih dokumentov predstavlja 56. člen ZSDH-1, ki ga je organ povzel. Zahtevane ocene, mnenja in finančne analize vsebujejo številne podatke, dejstva in okoliščine o družbah, na katere se nanašajo, zato jih organ že na podlagi citiranega člena ne sme razkriti. Ker teh pet dokumentov v vsem svojem obsegu in vsebini predstavlja poslovno skrivnost, niti delni dostop do njih ni možen. Prosilec obstoja izjem iz drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne zatrjuje niti ne uveljavlja. Organ je kljub temu opravil presojo dopustnosti dostopa tudi po teh zakonskih določbah in ugotovil, da je v konkretnem primeru podana izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in da pogoji iz drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni, zato je zahtevo v delu, ki se nanaša na dokumente, naštete v izreku te odločbe, zavrnil.

 

Prosilec je dne 16. 9. 2019 zoper odločbo št. 2019-2267 z dne 11. 9. 2019 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da se pritožuje zaradi neposredovanje pogodbe o sodelovanju članov konzorcija bank v postopku prodaje NLB, sklenjene z več partnerji z dne 11. 10. 2018 (v nadaljevanju pogodba) in mnenja o prodajnih postopkih in doseženih pogojih prodaje (t.i. Fairness Opinion) za NKBM, ki je bilo predmet pogodbe sklenjene s KPMG poslovno svetovanje, d.o.o. dne 31.3.2015 (v nadaljevanju mnenje). Prosilec je pojasnil, da gre za pogodbo o sodelovanju v postopku prodaje, ki je bil že zaključen (prosilec predvideva, da je zaključen vsaj v bistvenih elementih). Pri njegovem mnenju gre za oceno prodaje, ki je ravno tako že zaključena, družba, katere prodaja je bila predmet mnenja, pa ni več niti v delni državni lasti. Prosilec predvideva, da naloga organa ni in ne more biti skrb za konkurenčen položaj družb v tuji lasti, sploh ne za ceno pravice javnosti do obveščenosti. Ne glede na to, ali vsebina pogodbe ali mnenja vsebuje elemente, ki imajo neničelno tržno vrednost, prosilec meni, da v teh dveh primerih prevlada interes javnosti do obveščenosti. Dejstva, da vsebina obeh dokumentov ni »splošno znana in tudi ne lahko dosegljiva v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij«, ter to, da je organ »razumno ukrepal, da jih je ohranil kot skrivnost« ne morejo sama po sebi biti razlog za nerazkritje teh dokumentov. Dostop do informacij se prosi ravno zato, ker te niso lahko dostopne, ali so nedostopne. Po drugi strani se z vsako informacijo lahko »razumno ukrepa, da se ohranja kot skrivnost,« pa to ni nujno pravilno. Prosilec je poudaril očitno dejstvo, da je z vidika demokracije absolutno bistveno, da državne institucije, ne glede na pravno naravo teh subjektov (agencije, delniške družbe, itd.), zagotavljajo največjo možno transparentnost njihovega dela.

 

Organ je pritožbo z elektronskim sporočilom z dne 30. 9. 2019, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP z dopisom št. 090-219/2019/2 z dne 1. 10. 2019 organ pozval, da mu posreduje dokumenta, ki sta predmet pritožbe in pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti. Organ je dokumentacijo poslal v prilogi dopisa št. 2019-2513 z dne 9. 10. 2019.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP je uvodoma ugotovil, da je predmet pritožbe prosilca dostop do naslednjih dokumentov:

- mnenje, ki je bilo predmet pogodbe o izdelavi mnenja o prodajnem postopku in doseženih pogojih prodaje - t.i. Fairness Opinion z dne 31. 3. 2015, sklenjene s KPMG poslovno svetovanje, d.o.o. (v izreku izpodbijane odločbe je to mnenje navedeno v 1. alineji; v nadaljevanju zahtevano mnenje);

- pogodba o sodelovanju članov konzorcija bank v postopku prodaje NLB, sklenjeno z večimi partnerji z dne 11. 10. 2018 (v izreku izpodbijane odločbe je ta pogodba navedena v 5. alineji; v nadaljevanju zahtevana pogodba).

 

Glede zahtevane pogodbe in mnenja je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in uporabe jezika v postopku (5. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

 

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

 

Glede na to, da organ razpolaga z dokumentoma, ki sta predmet pritožbe, in s podatki, ki so potrebni za pozivanje stranskih udeležencev v postopek ter da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. v katerih delih dokumenta vsebujeta že javno objavljene informacije, v katerih delih je vsebina dokumentov povezana s porabo javnih sredstev, ali organ razpolaga z zahtevanim mnenjem v slovenskem jeziku, katere razloge je organ upošteval pri izvedbi testa interesa javnosti…), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Pri tem je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

 

  1. Stranski udeleženci

 

Zahtevana dokumenta se nanašata na subjekte, ki so (bili) vključeni v prodajo ali so predmet prodaje, organ pa jih ni pozval v postopek kot stranske udeležence in jim ni omogočil zaščite njihovih pravic.

 

Kadar ne gre za primer iz prvega odstavka a26.a člena ZDIJZ, mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP. Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in po drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev. Za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka se skladno z drugo točko drugega odstavka 237. člena ZUP šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena.

 

IP je ugotovil, da iz navedb organa v izpodbijani odločbi izhaja, da zahtevana dokumenta vsebujeta poslovne skrivnosti različnih subjektov, vendar le-teh ni vabil v postopek, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Glede na to, da organ najbolj pozna, kdo so kontaktne osebe morebitnih stranskih udeležencev v konkretnem primeru in kako jih kar najhitreje pozvati v postopek odločanja o pravici dostopa do informacij javnega značaja, bo to kršitev najhitreje in najbolj ekonomično odpravil organ.

 

V ponovljenem postopku mora organ odpraviti procesne napake in, skladno s pravili postopka glede stranske udeležbe, v postopek pritegniti stranske udeležence in jim omogočiti zaščito njihovih pravic in dati možnost, da se opredelijo glede informacij, ki jih je zahteval prosilec. Organ mora novo odločbo vročiti tudi stranskim udeležencem, ki bodo priglasili udeležbo v postopku, nato pa jim mora v seznanitev in izjasnitev posredovati tudi morebitno novo pritožbo prosilca.

 

  1. Jezik v postopku

 

IP je po pregledu dokumentacije, ki mu jo je poslal organ, ugotovil, da je zahtevano mnenje sestavljeno v tujem, konkretno v angleškem jeziku.

 

V skladu s prvim odstavkom 62. člena ZUP se upravni postopek vodi v slovenskem jeziku. Če je dokument, o katerem se odloča v postopku dostopa do informacij javnega značaja v tujem jeziku, in je od njegove vsebine odvisna presoja o tem, ali gre za javno dostopen dokument ali pa v zvezi z njegovo vsebino obstaja katera od zakonsko določenih izjem, mora organ, glede na zahtevo iz citiranega prvega odstavka 62. člena ZUP, preskrbeti prevod takšne listine, saj lahko svojo odločitev opre samo na pisanja, ki so v slovenskem jeziku.[1]

 

Iz predložene dokumentacije ne izhaja, da bi imel organ prevod mnenja v slovenski jezik. V posledici tega organ ni mogel v celoti in popolnoma ugotoviti dejanskega stanja zadeve in natančno presoditi, ali in katere poslovne skrivnosti vsebuje predmetni dokument, zato je dejansko stanje zadeve v tem obsegu ostalo nerazrešeno. Kršitev pravil o uporabi jezika v postopku pa predstavlja po določbi 5. točke drugega odstavka 237. člena ZUP tudi bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

 

  1. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa

 

IP je nadalje ugotovil tudi pomanjkljivosti glede obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je namreč za vse dokumente, glede katerih je zahtevo prosilca zavrnil, skupaj in pavšalno zatrjeval obstoj izjeme od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Iz 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

 

IP je ugotovil, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa,[2] kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato mora organ v ponovljenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje tako, da se opredeli glede vsakega izmed zahtevanih dokumentov posebej ter tudi glede posameznih podatkov v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.[3] Pri tem mora organ ugotavljati, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj zatrjevane izjeme od prostega dostopa v luči veljavne zakonodaje.

 

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka in upoštevaje, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo poslovne skrivnosti, IP še pripominja, da druga točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se dostop do zahtevane informacije zavrne, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Sedaj veljavni Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS; v nadaljevanju ZGD-1) v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Zakon o poslovni skrivnosti ( v nadaljevanju ZPosS) je bil objavljen v Uradnem listu št. 22/2019, z dne 5. 4. 2019 in je glede na prehodne določbe (14. člen) začel veljati 15. dan po objavi, torej 20. 4. 2019. V prehodnih določbah (12. člen) je spremenil določbo 39. člena na način, kot je navedeno zgoraj in določil, da se 40. člen črta.

 

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je organ pri presoji, ali je podana izjema varstva poslovne skrivnosti, skliceval na ZPosS. IP ugotavlja, da je organ z izpodbijano odločbo odločil 11. 9. 2019, ko je res že začel veljati ZPosS, vendar pa sta zahtevano mnenje in pogodba nastala pred 20. 4. 2019, v času ko še ni veljal ZPosP. Zato IP ugotavlja, da je v obravnavanem primeru za presojo, ali je podana izjema varstva poslovne skrivnosti, treba uporabiti ureditev, ki je veljala pred ZPosP. Takrat veljavni ZGD-1 je razlikoval dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost. Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom; s tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Po drugem odstavku tega člena pa se ne glede na to, ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba; družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1). S pisnim sklepom iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

 

Glede na prakso IP pri subjektivnem kriteriju torej družba sama, s splošnim ali posamičnim aktom, odredbo ipd. označi določen podatek za zaupen, ne glede na to, kakšnega pomena je za njeno konkurenčno prednost (lahko gre tudi za manj pomemben podatek), kakšna oziroma ali sploh kakšna škoda bi z razkritjem nastala ipd. Odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej v celoti prepuščena družbi. Če pa podatki niso označeni kot poslovna skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, pa lahko uživajo tovrstno zaupnost le ob predpostavkah iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti. Pri tem kriteriju torej ni treba, da je podatek opredeljen kot poslovna skrivnost s kakšnim aktom ali kot tak izrecno označen, mora pa biti očitno, da bi z razkritjem nepooblaščeni osebi nastala škoda, ki pa mora biti občutna (torej ne kakršnakoli). Za odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej odločilna vsebina podatka oziroma očitne hude posledice njegovega razkritja. V skladu s slovensko sodno prakso je dokazno breme pri pojasnjevanju posledic razkritja podatkov na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje (npr. stranski udeleženec).[4]

 

Če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da so pogoji za obstoj poslovne skrivnosti izpolnjeni, bo moral nadalje presojati, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni[5] ali za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ki se, skladno s tretjim odstavkom ZGD-1, ne morejo določiti za poslovno skrivnost. odločbe. Glede na to, da po zakonu javne podatke predstavljajo tudi podatki o porabi javnih sredstev (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ) IP v tem delu pripominja, da je Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27 zavzelo stališče, da je pojem porabe javnih sredstev treba razlagati širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo (v omenjeni zadevi je sodišče odločalo o dostopu do zapisnikov sej upravnega odbora organa o prodaji delnic določenih družb). Razloge za svojo odločitev mora organ tudi v tem delu konkretno navesti v obrazložitvi odločbe.

 

  1. Test javnega interesa

 

Organ je v izpodbijani odločbi navedel le, da pogoji iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni, ne da bi za to ugotovitev podal kakršnokoli utemeljitev, zato je tudi ta del je obrazložitve izpodbijane odločbe ostal zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

 

Določba drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, iz katere izhaja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonsko določenih primerih, med katerimi pa ni izjeme varstva poslovne skrivnosti. Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je javni interes za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu javnega interesa gre za tehtanje, s katerim mora organ pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno varstvo poslovne skrivnosti.

 

V ponovljenem postopku mora organ v obrazložitvi odločbe konkretno navesti vsa dejstva in okoliščine, na katera bo oprl svojo odločitev po izvedenem testu javnega interesa.

 

  1. Glede pravila delnega dostopa

 

Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumenta vsebujeta informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

 

  1. Glede oblike posredovanja

 

Prosilec je v zahtevi navedel, da želi dokumente prejeti v obliki elektronskih kopij. V delu, v katerem je organ sicer prosilcu ugodil in ni predmet tega pritožbenega postopka, je organ prosilcu (glede na podatke v izpodbijani odločbi) omogočil vpogled, zato IP v izogib nepravilnostim v ponovljenem postopku pojasnjuje še, da drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na podlagi zahteve pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Iz navedene določbe izhaja, da je praviloma prosilec (in ne organ) tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo. Le v dveh primerih organ ne more ugoditi zahtevi prosilca glede oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo (več o tem v drugem odstavku 25. člena ZDIJZ in drugem odstavku 14. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16)). Če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da obravnavana dokumenta vsebujeta prosto dostopne informacije javnega značaja, mora prosilca praviloma seznaniti z zahtevanima dokumentoma v obliki, ki jo je izbral prosilec.

 

Sklepno

 

IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj izpodbijanega dela odločbe ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), organ pa bistveno kršil pravila postopka tudi glede uporabe jezika v postopku (5. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo v izpodbijanem delu odpravil ter zadevo v tem delu vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o 4. in 11. alineji zahteve prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica pooblaščenke

 


[1] Tako tudi upravno sodna praksa, npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 680/2016-17 z dne 3. 10. 2018.

[2] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe

[3] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[4] Tako upravno sodna praksa, npr. sodbe Upravnega sodišča, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[5] Npr. absolutno javni podatki, ki jih organ objavi na podlagi 10.a člena ZDIJZ.