Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

FOIA Decisions

+ -
Date: 04.01.2021
Title: prosilec - Občina Železniki
Number: 090-291/2020
Category: Javna naročila, Osebni podatek, Poslovna skrivnost
Status: Sustained in part


POVZETEK:

Organ je delno zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov zaradi varstva podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ o določenih podatkih ne bi bil dolžan odločiti, ker v času vložitve zahteve z njimi še ni razpolagal v materializirani obliki, in da z določenimi zahtevanimi podatki ne razpolaga v materializirani obliki. Nadalje je IP ugotovil, da podatki ponudbe in pogodbe sicer predstavljajo poslovno skrivnost po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar je podana še izjema od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za porabo javnih sredstev, saj se podatki nanašajo na razpolaganje s stvarnim premoženjem občine. Povedano drugače, finančna sredstva, pridobljena s pobiranjem parkirnin, bi bila razporejena drugače, če ne bi bilo sklenjene pogodbe s stranskim udeležencem, torej če bi parkirnino neposredno pobiral organ. Zahtevo prosilca je tako IP pri zahtevani ponudbi in pogodbi zavrnil le v delu varovanih osebnih podatkov. V zvezi z Dopolnilom o varstvu podatkov pa je IP ugotovil, da ni podana izjema varstva poslovne skrivnosti, pa tudi ne katera druga od izjem od dostopa.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-291/2020/4

Datum: 4. 1. 2021

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju: prosilec), z dne 26. 11. 2020, zoper odločbo Občine Železniki, Češnjica 48, 4228 Železniki (v nadaljevanju: organ), št. 090-3/2020-011 z dne 18. 11. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 26. 11. 2020 se delno ugodi in se odločba Občine Železniki, št. 090-3/2020-011 z dne 18. 11. 2020, delno odpravi v 1. točki izreka ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu v obliki fotokopije ali elektronskega zapisa še:
  • Ponudbo družbe …, na način, da v elektronskem sporočilu družbe prekrije elektronska naslova fizičnih oseb (tudi pod podpisom predstavnika družbe), ter priloženi dokument »Predstavitev storitve …«, v katerem je prav tako dolžan prekriti elektronski naslov predstavnika družbe na koncu dokumenta;
  • Pogodbo o zagotavljanju storitev EPMPP z dne 4. 7. 2020:

∙ glavne določbe pogodbe na način, da v tem delu dokumenta prekrije ime in priimek kontaktne osebe stranskega udeleženca ter njegovo telefonsko številko in elektronski naslov (člen 10.1.1.) ter telefonsko številko in elektronski naslov kontaktne osebe organa (člen 10.1.2.),

∙ Prilogo 1: Nadomestilo za licenco skladno s točko 7.1. Pogodbe,

∙ Prilogo 1A: Opis delovanja sistema,

∙ Prilogo 1 B: Cenik na način, da v dokumentu prekrije elektronski naslov predstavnika družbe, ki je ponudbo pripravil:

  • Dopolnilo o varstvu podatkov z dne 4. 7. 2020.
  1. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
  1. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je od organa z zahtevo z dne 31. 8. 2020, v obliki fotokopij ali elektronskega zapisa, zahteval:

  • ponudbo, ki jo je za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Železniki posredovala družba … (v nadaljevanju: stranski udeleženec),
  • pogodbo za mobilno plačevanje parkirnine na področju Občine Železniki, ki je bila sklenjena na podlagi navedene ponudbe;
  • vso dokumentacijo iz spisa organa v zvezi s projektom mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Železniki, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, ceno na enoto, vrednost posamezne postavke in skupno vrednost iz ponudbe ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe stranskega udeleženca kot izbranega ponudnika v okviru drugih meril;
  • vse obračune provizij stranskega udeleženca kot izbranega ponudnika po pogodbi, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Pojasnil je, da je bil seznanjen o neposredni sklenitvi pogodbe med organom in stranskim udeležencem za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Železniki, na podlagi ponudbe in brez javnega razpisa. Mnenja je, da je bila ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka. Meni pa tudi, da zahtevani podatki predstavljajo informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.

 

Organ je z odločbo št. 090-3/2020-004 z dne 18. 9. 2020 zahtevo prosilca za dostop do zahtevanih podatkov zavrnil v celoti, na podlagi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 5. 10. 2020, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, zato je z odločbo št. 090-227/2020/2 z dne 26. 10. 2020 pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

 

Organ je nato odločil z odločbo št. 090-372020-011 z dne 18. 11. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je prosilcu zavrnil dostop do zahtevane ponudbe, pogodbe in vse preostale dokumentacije, omogočil pa mu je dostop do zapisnika/uradnega zaznamka organa št. 092-12/2018-008 z dne 10. 1. 2020 in obračunov provizij za mesece avgust, september in oktober 2020. Navedel je, da je postopek za izbiro izvajalca programskega paketa informacijske tehnologije za plačilo parkirnine (v nadaljevanju: EPMPP) glede na ocenjeno vrednost organa, da bo od prihodkov od pobrane parkirnine letno med 10.000 do največ 15.000 evrov, potekal po drugem odstavku 21. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[1]. V skladu z navedeno zakonsko določbo je v tem postopku organ kot naročnik dolžan upoštevati načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti ter načelo transparentnosti. Na podlagi te določbe mora naročnik za ta naročila voditi evidenco o njihovi izdaji, ki zajema navedbo predmeta, vrste predmeta in vrednosti javnega naročila brez DDV, ter o njih sporočiti podatke v skladu s 106. členom ZJN-3. Naročnik vsako leto do zadnjega dne februarja in svoji spletni strani ali na portalu javnih naročil objavi seznam javnih naročil, ki so bila oddana preteklo leto in katerih ocenjena vrednost je nižja od mejnih vrednosti iz prvega odstavka 21. člena ZJN-3 ter enaka ali višja od 10.000 EUR brez DDV, z opisom predmeta, vrsto predmeta in vrednostjo oddanega naročila brez DDV ter nazivom gospodarskega subjekta, ki mu je bilo naročilo dano. Upoštevaje načela, navedena v drugem odstavku 21. člena ZJN-3, je organ v januarju 2020 zbral več ponudb in na podlagi najugodnejše ponudbe izbral stranskega udeleženca. V povezavi z izbranim ponudnikom je tako ugotovil, da razpolaga s ponudbo stranskega udeleženca, s katero je prejel Sklep o poslovni skrivnosti z dne 26. 3. 2019 (v nadaljevanju: Sklep), Pogodbo o zagotavljanju storitev EPMPP z dne 4. 7. 2020 in Dopolnilom o varstvu podatkov z dne 4. 7. 2020. V zvezi z zahtevanimi podatki je ugotovil še, da v materializirani obliki obstaja le še zapisnik/uradni zaznamek št. 092-12/2018-008, v katerem so navedeni ponudniki in provizija za uporabo sistema pri posameznem ponudniku. V zvezi z obračuni provizij pa je navedel, da v času razveljavljene odločbe z njimi še ni razpolagal, ob izdaji izpodbijane odločbe pa je razpolagal z obračuni, dostop do katerih je prosilcu omogočil. Upoštevaje določbe Sklepa, ponudbe, pogodbe in dopolnila ter tudi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa je moral zahtevo prosilca zavrniti. V skladu z določbami navedenih listin stranki, to je stranski udeleženec in organ, ne smeta brez pisnega soglasja druge stranke razkriti vsebine tretjim osebam, razen v primeru, da to zahteva pooblaščen oblastveni organ. Po prejemu predmetne zahteve je organ zato zaprosil za pisno soglasje stranskega udeleženca, ki pa je v odgovoru z dne 3. 8. 2020 v celoti vztrajal, da so ponudba, pogodba in dopolnilo poslovna skrivnost in tako ni dal soglasja za razkritje teh podatkov. Navedene listine po navedbah v odgovoru predstavljajo informacije, ki so zaupne. Zajemajo namreč edinstvena strokovna znanja in izkušnje na področju tehnološkega sistema plačevanja parkirnine. Razkritje teh informacij bi močno škodilo gospodarskim interesom družbe, zato jih je potrebno ohraniti kot strogo zaupne. Po navedbah v odgovoru je konkurenca na trgu mobilnih storitev na področju parkiranja velika in razkritje načina poslovanja podjetja, predvsem načina delovanja tehnološkega sistema plačevanja parkirnine, bi poseglo v pošteno konkurenco med ponudniki storitev, predvsem pa bi stranskemu udeležencu povzročilo veliko poslovno škodo, saj na trgu ne bi bila več konkurenčna, kot je bila do sedaj, ker, kot že navedeno, razpolaga z edinstveno tehnologijo in načinom plačevanja parkirnine. Po navedbah v odgovoru gre za še nerazkrito znanje in edinstven način poslovanja in ju družba varuje kot strogo zaupne, vse z namenom ohranjanja konkurenčnosti. Razkritje podatkov bi bilo tudi v nasprotju z določbo prvega odstavka 35. člena ZJN-3, in v nasprotju s prakso Sodišča EU, ki ji sledi tudi Državna revizijska komisija. Pri presoji, ali kljub določilom v navedenih listinah, ki so opredeljene kot poslovna skrivnost, in kljub določilu prvega odstavka 35. člena ZJN-3, v določeni meri gre za javne podatke v skladu z drugim odstavkom 35. člena ZJN-3 in je javni interes glede razkritja močnejši od interes drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, kot to določa drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, pa je organ presodil, da je javna lahko listina - zapisnik/uradni zaznamek št. 092-12/2018-008, v katerem so navedeni ponudniki in provizija za uporabo sistema pri posameznem ponudniku. Po mnenju organa gre na podlagi drugega odstavka 35. člena ZJN-3 za javen podatek in je zato v tem delu ugodeno prosilcu, kot izhaja iz točke 2. izreka izpodbijane odločbe. V skladu z odločbo IP pa organ razkriva tudi podatke o obračunih provizij, s katerimi je razpolagal v pisni obliki v času izdaje odločbe, to je za mesece avgust, september in oktober 2020. V zvezi s ponudbo stranskega udeleženca, Pogodbo o zagotavljanju storitev EPMPP in Dopolnilom o varstvu podatkov, ki so vsi opredeljeni kot poslovna skrivnost in za katere organ ni dobil soglasja stranskega udeleženca, da jih lahko razkrije, pa je presodil, da interes javnosti za razkritje ni močnejši od interesa stranskega udeleženca za omejitev dostopa do poslovnih skrivnosti. Vsebujejo namreč strokovno znanje in izkušnje ter poslovne informacije, ki imetniku nesporno omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost. Posebej je navedel še, da strogo zaupnih podatkov ne vsebujeta le predmetna ponudba in pogodba, pač pa tudi Dopolnilo o varstvu podatkov, ki zajema vse procese družbe stranskega udeleženca, in podatke o tem, kako, kdaj in na kakšen način se prenašajo podatki med sistemi. To pa so po mnenju organa poslovne informacije, ki imetniku omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnika poslovne skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne.

 

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 26. 11. 2020, zaradi napačne uporabe materialnih predpisov (1. točka prvega odstavka 237. člena ZUP) in napačne ugotovitve dejanskega stanja (2. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). IP je predlagal, da pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi v zavrnilnem delu ter odloči, da je organ dolžan v roku enaintrideset (31) dni v obliki fotokopij ali po elektronski poti posredovati zahtevano ponudbo, pogodbo in vso preostalo dokumentacijo iz spisa, kakor tudi vse obračune provizij izbranega ponudnika, razen posredovanih, zavezancu pa naloži v plačilo vse priglašene stroške zadevnega pritožbenega postopka, v roku 15 dni in pod izvršbo. Mnenja je, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, saj temelji na napačni uporabi materialnih predpisov, kakor tudi na zmotni ugotovitvi dejanskega stanja, zaradi česar jo je treba odpraviti. Iz previdnosti pa je pripomnil, da je dolžan IP izpodbijano odločbo preizkusiti v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Organ je po njegovem mnenju vnovič zmotno uporabil 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z 2. členom Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[2] oziroma pred tem 39. člen Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[3]. Pojem poslovne skrivnosti in njeno varstvo ureja prvi odstavek 2. člena ZPosS. Pri presoji, ali pomeni določena informacija poslovno skrivnost, ki opravičuje zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja, bi bil torej organ dolžan upoštevati omejitve in načela 2. člena ZPosS, česar po mnenju prosilca ni storil niti v ponovljenem postopku. Prepričan je, da so predmet njegove zahteve podatki, ki ne predstavljajo izjeme poslovne skrivnosti in podatki, ki so javni po samem zakonu. Izpostavil je, da iz obrazložitve organa o tem, da sta pogodba in dopolnilo pogodbeno opredeljena kot poslovna skrivnost, ni mogoče razbrati, čigavo poslovno skrivnost naj bi dokumenta predstavljala, prav tako tudi ni razvidno, kdo zatrjuje poslovno skrivnost in v kakšnem obsegu naj se varuje. Meni, da z zahtevo ni zahteval nikakršne dokumentacije, ki ne bi bila vsaj splošno znana ali ne bi bila dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Je družba, ki ravno tako kot stranski udeleženec, nudi storitve mobilnega plačevanja parkirnine, zaradi česar na trgu v okviru javno dostopnih podatkov spremlja poslovanje konkurenčnih ponudnikov, saj se z njimi srečuje na trgu. Prav tako poslovno razmerje med organom in stranskim udeležencem ni nikakršna skrivnost, saj lahko vsakdo, ki na področju Občine Železniki parkirnino plača z mobilno aplikacijo, izve, da to storitev nudi prav stranski udeleženec. Ne nazadnje je ta podatek že razviden iz računa za opravljeno storitev parkiranja (seveda pod predpostavko, da ga izvajalec storitve sploh izda), zaradi česar je že na podlagi navedenega prepričan, da kriterij poslovne skrivnosti iz 1. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS ni izpolnjen, saj dokumentacija, ki jo je zahteval v zahtevi z dne 31. 8. 2020, ne predstavlja poslovne skrivnosti. Prav tako mu ni znano, da bi organ ali stranski udeleženec zahtevano dokumentacijo določila kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanila vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s temi informacijami, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Informacije pa morajo imeti poleg zgoraj navedenega še tržno vrednost, ki jo ZPosS določa kot dodaten pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Skladno s stališčem predlagatelja citiranega zakona se šteje, da imajo strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti). V ZPosS torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, pa je na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje. V konkretnem primeru torej na strani organa (oziroma družba, v kolikor bi bila le-ta v postopku eventualno udeležena kot stranski udeleženec), takšnega dokaznega bremena pa organ v izpodbijani odločbi ni zmogel, razen, da je v obrazložitvi podal pavšalne navedbe, prepisane iz dopisa stranskega udeleženca. Prepričan je, da ni izpolnjen niti pogoj iz druge alineje prvega odstavka 2. člena ZPosP, zaradi česar se organ v zvezi z dokumentacijo, ki jo je v svoji zahtevi zahteval prosilec, ne more sklicevati na poslovno skrivnost, saj ni podana izjema varstva poslovne skrivnosti. Četudi pa bi bilo mogoče zaključiti, da gre v primeru zahtevane dokumentacije za poslovno skrivnost, bi bilo potrebno zahtevane dokumente razkriti na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ker gre za podatke, ki so javni po samem zakonu, in sicer gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, pridejo v poštev pri opredelitvi pojma javnih sredstev določbe Zakona o računskem sodišču[4], ki v 1. točki petega odstavka 20. člena določa, da je uporabnik javnih sredstev tudi pravna oseba javnega prava ali njena enota, kar občina skladno z relevantnimi določbami Zakona o financiranju občin[5] in Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF)[6] brez dvoma je. Zahtevana dokumentacija se nanaša na »projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Železniki« in glede na to, da organ sklenitve Pogodbe o zagotavljanju storitev EPMPP) z dne 4. 7. 2020 in Dopolnila o varstvu podatkov z dne 4. 7. 2020 ne zanika, očitno z zahtevano dokumentacijo v celoti razpolaga, in tudi ponudbo. Prav tako je v luči zahtevane dokumentacije in obrazložitve izpodbijane odločbe nesporno, da stranski udeleženec očitno oddaja organu v uporabo sistem za plačevanje parkirnine z mobilnimi in spletnimi storitvami na območju občine, organ pa mu (vsaj) za te storitve verjetno plačuje v zahtevani dokumentaciji dogovorjene denarne zneske, zaradi česar tudi slednji predstavljajo informacijo, ki je absolutno javna. Na podlagi navedenega ne more biti nikakršnega dvoma, da gre v primeru zahtevane dokumentacije za podatke o porabi javnih sredstev oziroma za podatke, ki lahko imajo za posledico porabo javnih sredstev, zaradi česar je organ z izpodbijano odločbo zmotno uporabil 6. člen ZDIJZ s tem, ko pri presoji utemeljenosti zahteve ni upošteval tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako je prepričan, da je zahtevana dokumentacija absolutno javna tudi na podlagi relevantnih določb ZJN-3, v kolikor je (oziroma bi) bila izbira ponudnika izvedena v postopku javnega naročanja. Načelo transparentnosti javnega naročanja v drugem odstavku 6. člena ZJN-3 določa, da so postopki javnega naročanja javni, zaradi česar se organ tudi iz tega razloga (če je seveda bil izveden postopek javnega naročanja), v zvezi z zahtevano dokumentacijo ne more sklicevati na izjeme poslovne skrivnosti. Slednje jasno potrjuje tudi določba drugega odstavka 35. člena ZJN-3, ki določa, da so podatki glede specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril, javni. Neodvisno od navedenega pa je opozoril še, da je organ v izpodbijani odločbi očitno (namenoma) prezrl napotila, ki mu jih je v svoji odločbi podal IP. Slednji je v obrazložitvi svoje odločbe izrecno opozoril organ, da četudi bo pri presoji določenih dokumentov ponovno ugotovil, da je podana izjema poslovne skrivnosti, je dolžan nadalje upoštevati določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem je IP povsem pravilno podučil, da je potrebno pojem porabe javnih sredstev razlagati širše, česar se pod ta pojem na podlagi ustaljene sodne prakse šteje vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi iz računa neke javne institucije, temveč tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Prav zato se zdi odločitev organa še toliko bolj nerazumljiva. Če pa ob tem opozori še na spoštovanje načela učinkovitosti in gospodarnosti iz ZJF in ustaljeno stališče sodne prakse, da je organ porabnik javnih sredstev, zato na trgu ne nastopa brez omejitev, in da se tega morajo zavedati tudi poslovni subjekti, ki vstopajo v takšna obligacijska razmerja (stranski intervenient), prosilec ne more prezreti občutka, da je organ namerno oziroma z očitnim namenom škodovanja prosilcu sprejel protipravno odločitev in ga s tem prisilil, da za prejem zahtevanih dokumentov skladno z določbami ZDIJZ, vnovič vložil pritožbo, o kateri bo, kljub jasnim napotkom, vnovič moral odločati IP. Na podlagi navedenega se izkaže, da je organ prosilcu v zvezi s sestavo predmetne pritožbe povzročil stroške izključno po svoji krivdi in iz očitne nagajivosti, zaradi česar prosilec predlaga IP, da priglašene stroške te pritožbe skladno s tretjim odstavkom 113. člena ZUP naloži v plačilo organu. Zaključil pa je z navedbo, da gre pri zahtevani dokumentaciji za dokumente, ki so po samem zakonu v celoti javni, zaradi česar jih ne varujejo pravila o poslovni skrivnosti, četudi bi organ in stranski udeleženec označila zahtevano dokumentacijo kot poslovno skrivnost. Organ je v izpodbijani odločbi s tem, ko je nekritično vztrajal pri izjemi poslovne skrivnosti, zmotno uporabil tako 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, kakor tudi 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, posledično pa zmotno ugotovil dejansko stanje. Upoštevaje navedeno je prosilec pozval IP, da zadevno pritožbo sprejme v obravnavo ter da zadevni pritožbi v celoti ugodi in odloči, kot je to prosilec predlagal že v uvodu predmetne pritožbe, stroške predmetne pritožbe pa naloži v plačilo organu na podlagi tretjega odstavka 113. člena ZUP.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-3/2020-015 z dne 30. 11. 2020, poslal v pristojno odločanje IP.

 

IP je z dopisom št. 090-291/2020/2 z dne 7. 12. 2020 seznanil stranskega udeleženca s pritožbo. Stranski udeleženec je v dopisu z dne 21. 12. 2020 navedel, da se je že v vlogi, ki jo je posredoval organu, opredelil do zahteve in vztraja, da so vsi podatki, ki jih je organ v postopku prekril, poslovna skrivnost po ZGD-1 in ZPosS. V izogib ponavljanju vztraja na vlogi, ki jo je posredoval in iz katere jasno izhaja, zakaj določen podatek predstavlja poslovno skrivnost. Ne glede na to, da je bila ponudba predložena v postopku javnega naročanja, v tem postopku ne gre za razkritje podatkov po 35. členu ZJN-3 (saj se ne uporablja), ampak za razkritje podatkov po ZDIJZ. Informacije, ki jih želi prosilec, zajemajo edinstvena strokovna znanja in izkušnje na področju tehnološkega sistema plačevanja parkirnine in razkrivajo poslovne povezave. Razkritje teh informacij bi močno škodovalo gospodarskim interesom družbe, zato je interes in zahteva, da se ohranijo kot strogo zaupne. Konkurenca na trgu mobilnih storitev na področju parkiranja je namreč velika in razkritje načina poslovanja podjetja, predvsem pa načina delovanja tehnološkega sistema plačevanja parkirnine, bi poseglo v pošteno konkurenco med ponudniki teh storitev, predvsem pa bi podjetju povzročilo veliko poslovno škodo, saj na trgu ne bi bilo več konkurenčno, kot je bilo do sedaj. V posledici bi to privedlo do ogromne gospodarske škode oziroma celo do stečaja podjetja. Gre namreč za osebno še nerazkrito znanje in edinstven način poslovanja (poslovni model) in ju kot tako varuje kot strogo zaupno, vse z namenom ohranjanja konkurenčnosti. Le tako se lahko zavarujejo interesi, ne nazadnje pa tudi čista konkurenca na trgu. Na podlagi povedanega je torej razkritje informacij, ki se nanašajo na vsebino ponudbe, ki predstavlja poslovno skrivnost, v nasprotju z gospodarskim interesom, in mu zato odločno in ostro nasprotuje. V nadaljevanju je navedel pojem poslovne skrivnosti po prvem odstavku 2. člena ZPosS. Prosilec se v obrazložitvi interesa sklicuje na dejstvo, da gre v tej ponudbi za neobičajno nizko ceno. Iz zakona izhaja, da mora naročnik, ki meni, da je ponudba glede na njegove zahteve neobičajno nizka, pred zavrnitvijo z utemeljitvijo, da je neobičajno nizka, preveriti ponudbo na način iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3. Naročnik mora torej pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb, te podrobnosti pa se lahko nanašajo na katerega izmed  primeroma naštetih elementov v nadaljevanju drugega odstavka 86. člena ZJN-3. V obravnavanem primeru pa niso bili izpolnjeni pogoji ne iz prve ne iz druge povedi iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3, saj naročnik očitno ni menil, da gre za neobičajno nizko. V ponudbi ne gre za neobičajno nizko ponudbo, temveč za konkurenčno ponudbo. Zato gre očitke o tem v vlogi prosilca zavrniti kot neutemeljene. Prosilec v postopkih, v katerih želi ugotoviti, v čem je konkurenčna prednost stranskega udeleženca, ne pove, da sam ni bil uspešen pri pridobitvi posla. To pa ni pošteno, saj je ključen namen, zakaj v vseh postopkih, kjer je stranski udeleženec pridobil posel, prosilec pa ne, očitno namen prosilca, da na ta način ugotovi, kakšne oziroma katere so tiste konkurenčne prednosti, ki stranskemu udeležencu zagotavljajo uspeh. Že sedaj je dal enako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v približno 13 občinah, skratka povsod tam, kjer posla ni pridobil. Stranski udeleženec je tako predlagal, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ, torej zato, ker je prosilec z več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu. Kot že navedeno, ne gre za to, da bi prosilec pridobil informacijo javnega značaja iz razloga neobičajno nizke cene, kot to navaja prosilec. Prosilec je povsem očitno prestopil meje pravno zavarovanega upravičenja, tako da s tem že ogroža oziroma posega v pravico drugega – torej stranskega udeleženca. Nadalje se je opredelil, kaj predstavlja poslovno skrivnost v posameznih zahtevanih dokumentih:

  • v obrazcu ponudbe naj se zakrijejo osebni podatki;
  • z razkritjem predračuna bi konkurenčni ponudnik ugotovil, kakšen poslovni model ponuja stranski udeleženec, to pa je konkurenčna prednost na trgu, ki prav zaradi vlaganja v razvoj, daje ponudniku boljše možnosti na trgu;
  • v pogodbi pogodbena vrednost, saj je rezultat vlaganja v razvoj, v prilogah k pogodbi pa navedeni tehnični podatki, opisi funkcionalnosti, osebni podatki, podrobna predstavitev storitev stranskega udeleženca;
  • v Dopolnilu o varstvu osebnih podatkov, kjer so opredeljeni procesi, protokoli pri izmenjavi podatkov in kjer gre za konkurenčno prednost;
  • obrazec AJPES;
  • certifikat, ki je v ponudbi, ni splošno dostopen;
  • priloge ponudbe 1, 2 in 3;
  • pooblastilo (izkazuje razmerje zaupnosti v tem poslu);
  • priloga: stanje na banki;
  • Priloge 1, 2 in 3 - tehnične specifikacije se prikrije.

 

Pri dokumentih, v katere želi vpogledati prosilec kot konkurenčni ponudnik - tehnične specifikacije, gre nedvomno za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so plod vlaganja v razvoj. Stranski udeleženec je eno največjih podjetij v Evropi na tem področju, to pa za to, ker je storitev plod vlaganja v razvoj in pomeni konkurenčno prednost. Vpogled v dokumentacijo želi prav podjetje, ki je neposredni konkurent na trgu in na ta način želi pridobiti zaupne informacije. Jasno je, da to, konkurenčno podjetje na ta način želi priti do informacij, ki na trgu predstavljajo konkurenčno prednost in imajo tržno vrednost, saj je prav zaradi teh prednosti podjetje na trgu uspešnejše. Vendar, razkritju podatkov, ki so že od vsega začetka varovani ko »strogo zaupno«, odločno nasprotuje. Zaščita strokovnih znanj in izkušenj ter poslovnih skrivnosti (nerazkritih poslovnih informacij) je bistvena za spodbujanje inovacijskih zmogljivosti podjetij ter njihove konkurenčnosti. Zahtevani podatki so zaupni, kar pomeni, da je skrivnost v zainteresiranih krogih na splošno neznana in ima za to tržno vrednost. Ti podatki so s Sklepom o varovanju poslovne skrivnosti varovani kot zaupni že od vsega začetka, zato poziva naročnika, da to spoštuje. Dejstvo je, da bi že razkritje podatkov iz predračuna, ki so vneseni tudi v pogodbo, razkrilo poslovni model. Na podlagi povedanega je torej razkritje informacij, ki se nanašajo na vsebino ponudbe – predvsem poslovni model in tehnično dokumentacijo in ki predstavljajo poslovno skrivnost, v nasprotju z gospodarskim interesom, zato ji odločno in ostro nasprotuje tako, da prepoveduje razkritje informacij in podatkov iz ponudbe, ki jih je oddal v predmetnem postopku, in ki so bile označene kot poslovna skrivnost organa. Ponovno je poudaril, da gre za nerazkrito poslovno znanje, ki predstavlja tržno vrednost in konkurenčno prednost pred prosilcem, ki kot neposredno konkurent nastopa na trgu, kakor tudi za informacije, ki pomenijo osebne podatke in poslovne povezave. Na koncu je ponovno poudaril, da želi najbolj občutljive podatke prav prosilec, ki je neposredni konkurent na trgu, in tako želi na ta način priti do podatkov, ki so konkurenčna prednost, z namenom, da si izboljša položaj. Razkrivanje takšnih podatkov pa po njegovem mnenju ni zakonito.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

  1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in, ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločba organa v zavrnilnem delu (1. točka izreka) ter vztraja na posredovanju obračunov provizij stranskega udeleženca, razen treh že posredovanih. Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ.

 

Ker je stranski udeleženec v odgovoru na pritožbo zatrjeval, da je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredeljuje do tega instituta in pojasnjuje, da v obravnavanem primeru okoliščine, ki bi utemeljevale uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ, niso podane.

 

Po petem odstavku 5. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. IP primarno ugotavlja, da se organ na zlorabo pravice v izpodbijani odločbi ni skliceval, tega pa, iz razlogov, ki bodo podani v nadaljevanju, ni ugotovil niti IP.

 

Prosilec organu namreč ni podal »več funkcionalno povezanih zahtev«, ampak le eno, samo zahtevo, ob tem pa ta tudi ni šikanoznega značaja. Okoliščine, da je prosilec od več organov zahteval več informacij javnega značaja s podobno oziroma isto vsebino, pa pri presoji zlorabe po petem odstavku 5. člena ZDIJZ niso relevantne. Ta določba se namreč nanaša le na primere, ko isti prosilec od istega organa s funkcionalno povezanimi zahtevami zahteva dostop do več informacij.

 

Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[7];
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[8];
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[9];
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[10];
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[11];
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[12];
  • zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[13];
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[14].

 

IP poudarja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje IP samo zahteva prosilca z dne 31. 8. 2020, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo. Stranski udeleženec sicer povezuje vse zahteve, ki jih je prosilec po njegovih navedbah naslovil na 13 različnih organov, vendar po mnenju IP funkcionalne povezanosti teh zahtev v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti. V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[15] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«. Povedano drugače, glede na posredovano dokumentacijo in obrazložitev organa po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec pri organu že pred to zahtevo vložil zahteve z identično ali podobno vsebino in v postopku po ZDIJZ že pridobil podatke, ki so predmet presojane zahteve. Sploh pa IP poudarja, da določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ ne daje pravne podlage za združevanje zahtev, ki so posredovane na posamezne organe, ki so za odločanja v postopkih po ZDIJZ samostojni.

 

IP nadalje ugotavlja, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Pri posameznih zahtevanih dokumentih so nedvomno izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, saj jih je organ posredoval IP, ugotoviti pa je mogoče tudi, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma celo absolutno javno dostopni (poraba javnih sredstev po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Zahtevani so namreč podatki, ki se nanašajo na evidenčni postopek za izbiro izvajalca programskega paketa informacijske tehnologije za plačilo parkirnine. Kot izhaja iz Statuta Občine Železniki (v nadaljevanju: Statut)[16] organ samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), določene z zakonom in s tem statutom, med drugim upravlja občinsko premoženje tako, da npr. ureja način in pogoje upravljanja z občinskim premoženjem ter pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja (2. točka 8. člena), pa tudi upravlja, gradi in vzdržuje javne parkirne prostore (10. točka 8. člena). Nadalje iz Odloka o ureditvi mirujočega prometa v Občini Železniki (v nadaljevanju: Odlok)[17] izhaja, da je organ na parkiriščih na območju Prtovča začel parkirnino zaračunavati, pri čemer je iz spletnih strani organa razvidno, da bodo sredstva od pobrane parkirnine v celoti namenjena Vaškemu odboru Podlonk-Prtovč, oziroma bodo pravzaprav nekakšen prispevek obiskovalcev Prtovča in Ratitovca ožji lokalni skupnosti za urejanje prometne in turistične infrastrukture.[18] V skladu z Odlokom je organ nadalje sprejel tudi izvedbene akte, pa tudi sam Odlok je bil sprejet na podlagi javnopravnih predpisov kot so Zakon o pravilih cestnega prometa, Zakon o cestah, Zakona o financiranju občin, Zakon o lokalni samoupravi in Statuta. Vsebina zahtevanih dokumentov se torej nanaša na področje opravljanja lokalnih zadev javnega pomena oziroma gospodarske javne službe, zato ima zahteva prosilca povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima tako takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Prav tako je mogoče ugotoviti, da gre za pogodbo z občino, torej z organom lokalne samouprave, ki je podvržen nadzoru javnosti. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom zavezancem po ZDIJZ, torej nadzor nad pravilnostjo dela, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica torej omogoča splošni nadzor javnosti nad delom organov in s tem pospešuje zavedanje njihove odgovornosti, zaradi česar je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja). Po mnenju IP že iz tega vidika ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov.

 

Po oceni IP prav tako v obravnavanem primeru niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa. Ugotoviti je mogoče, da zahteva ni ne žaljiva in ne nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. IP je namreč vpogledal v zahtevo in ugotovil, da je konkretna in korektna ter v ničemer ne kaže na to, da ima prosilec namen ovirati delo organa oziroma da gre za šikanozno zahtevo.

 

IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo te pravice. Povedano drugače, po mnenju IP prosilec v obravnavanem primeru ni zlorabil pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Glede na to, da se pritožba prosilca omejuje na 1. točko izreka izpodbijane odločbe, se tudi nadaljnja presoja IP omejuje na ta del izpodbijane odločbe. Ker pa je prosilec v pritožbi vztrajal na posredovanju obračunov provizij, razen že posredovanih za mesece avgust, september in oktober 2020, se IP v nadaljevanju opredeljuje najprej do pojma informacije javnega značaja.

 

  1. Obstoj informacije javnega značaja v obravnavanem primeru

 

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.[19]

 

Upoštevaje navedeno IP najprej poudarja, da predmet zahteve po ZDIJZ in posledično tudi predmet pritožbe ne morejo biti podatki oziroma dokumenti, s katerimi organ (še) ni razpolagal v času vložitve zahteve. Povedano drugače, organ prosilcu ni dolžan posredovati dokumentov, s katerimi v času izdaje izpodbijane odločbe (še) ni razpolagal. Prosilec torej v pritožbi ne more po določbah ZDIJZ zahtevati bodočih podatkov oziroma dokumentov, ki so v obravnavanem primeru nastali po vložitvi zahteve 31. 8. 2020. Organ tako z izpodbijano odločbo ni bil dolžan posredovati prosilcu obračuna provizij za meseca september in oktober 2020, oziroma ni bil dolžan odločiti o dostopu do drugih obračunov provizij, ki so nastali po vložitvi zahteve.

 

Nadalje je IP vpogledal v spisovno dokumentacijo, ki jo je posredoval organ in ugotovil, da organ posebej ne razpolaga z zahtevano »vso preostalo dokumentacijo iz spisa organa, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, ceni na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupno vrednost iz ponudbe ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe stranskega udeleženca kot izbranega ponudnika v okviru drugih meril«, dostop do katere je prosilcu zavrnil. Pri tej zahtevani dokumentaciji niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. IP nima nobenega razloga, da bi dvomil v navedbe organa in posredovane dokumente, saj je organ v delu zahteve prosilcu ugodil, IP pa posredoval dokumentacijo, ki se nanaša na predmetni evidenčni postopek, tudi ponudbi, ki nista bili izbrani. Ugotoviti je namreč mogoče, da ti podatki dejansko izhajajo iz predmetne ponudbe oziroma pogodbe, pa tudi zapisnika/uradnega zaznamka št. 092-12/2018-008 z dne 20. 1. 2020, dostop do katerega je organ prosilcu omogočil.

 

Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje podatke oziroma dokumente, s katerimi v času zahteve in odločanja o zahtevi ni razpolagal.

 

IP se tako opredeljuje še glede dostopa do Ponudbe stranskega udeležena z dne 17. 1. 2020, katere sestavni del je dokument »Predstavitev storitve …« (v nadaljevanju: Ponudba), in Pogodbe o zagotavljanju storitve EPMPP, z dne 4. 7. 2020, katere sestavni deli so glavno besedilo pogodbe, Priloga 1: Nadomestilo za licenco, Priloga 1 A: Opis delovanja sistema in Priloga 1 B: Cenik (v nadaljevanju: Pogodba),. Opredeljuje pa se tudi glede dostopa do Dopolnila o varstvu podatkov z dne 4. 7. 2020 (v nadaljevanju: Dopolnilo). Ker je organ dostop do navedenih dokumentov zavrnil zaradi varstva poslovne skrivnosti, se IP najprej opredeljuje do te izjeme.

 

  1. Izjema varstva poslovne skrivnosti

 

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da so presojani dokumenti v obravnavanem primeru nastali po uveljavitvi ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe ZPosS (če bi dokumenti nastali pred uveljavitvijo tega zakona, bi IP upošteval določbe 39. in 40. člena ZGD-1).

 

Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Glede na navedeno so torej poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[20], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Upoštevaje navedeno je IP presojal zahtevane informacije z vidika obstoja zgoraj navedenih treh zahtev, ki opredeljujejo poslovno skrivnost.

 

Najprej je mogoče ugotoviti, da že iz narave stvari izhaja, da predstavljata Ponudba in Pogodba podatke o konkretnem poslu, katerega stranka je na eni strani družba, ki nastopa na prostem trgu, in kot taka dokumenta nedvomno vsebujeta določene poslovne informacije. Informacije se namreč nanašajo na programski paket informacijske tehnologije, ki ga je razvil stranski udeleženec. Ponudba obsega spremno besedilo predstavnika stranskega udeleženca o okvirnem dogovoru, sledi pa ji predstavitev storitve … in cenik. Iz določb Pogodbe pa med drugim izhajajo informacije o predmetu posla, pravicah intelektualne lastnine, obveznostih vsake pogodbene stranke, plačilu, odgovornosti, veljavnosti in odpovedi pogodbe, nadomestilu za licenco, opis funkcionalnosti storitve, pa tudi ceniku. Njuna vsebina je nedvomno podatek, ki ni splošno znan ali lahko dosegljiv osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto dejavnosti. Po oceni IP pa ni izpolnjen prvi pogoj za uveljavljanje poslovne skrivnosti za celoten dokument pri Ponudbi, torej pri dokumentu »Predstavitev storitve …«, ter pri Pogodbi v Prilogi 1 A: Opis delovanja sistema. Po mnenju IP prvega pogoja za uveljavljanje poslovne skrivnosti ne izpolnjujejo kratki besedilni opisi pod … Aplikacija, … SMS in … Dashboard. Gre namreč za opise delovanj aplikacij, ki so prosto dostopni na spletnih straneh, kot izhaja že iz samih naštetih spletnih strani posameznih video predstavitev na koncu Ponudbe pri dokumentu »Predstavitev storitve …«. Poleg tega gre za aplikacije, ki so splošno uporabne in so njihovi uporabniki z njimi seznanjeni, ker jih uporabljajo, oziroma se z delovanjem teh aplikacij lahko seznani vsakdo, ki ga zanimajo storitve stranskega udeleženca. Pri teh opisih namreč ne gre za dejanske tehnične rešitve, torej postopke in podatke, ki bi nakazovali na to, kako so bile aplikacije dejansko pripravljene za uporabo. Prav tako se lahko vsak uporabnik ali zainteresirani uporabnik seznani z načini plačila preko mobilnega plačevanja parkirnine. Ker po oceni IP pri teh podatkih ni izpolnjen že prvi od treh pogojev, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o poslovni skrivnosti po ZPosS, se IP v nadaljevanju pri opredeljevanju do preostalih dveh pogojev opredeljuje le za tiste podatke Ponudbe in Pogodbe, pri katerih je izpolnjen prvi kriterij za poslovno skrivnost.

 

IP je vpogledal v določbe Sklepa stranskega udeleženca o poslovni skrivnosti z dne 26. 3. 2019. Navedeni sklep v zadnji alineji prvega odstavka 3. člena kot poslovno skrivnost določa Pogodbe o uporabi storitve … in Dodatek dopolnilo o varstvu podatkov z upravljavci ter celotno tehnično dokumentacijo, ki je dana v postopkih javnega naročanja (tudi v evidenčnih postopkih). V zvezi s temi dokumenti je v isti določbi navedeno še, citirano: »Prej navedeni dokumenti zajemajo edinstvena strokovna znanja in izkušnje na področju tehnološkega sistema plačevanja parkirnine. Razkritje teh informacij bi močno škodovalo gospodarskim interesom družbe in je zato interes in zahteva, da se te informacije ohranijo kot strogo zaupne. Konkurenca na trgu mobilnih storitev na področju parkiranja je namreč velika in razkritje načina poslovanja podjetja, predvsem pa načina delovanja tehnološkega sistema plačevanja parkirnine, bi poseglo v pošteno konkurenco med ponudniki teh storitev, predvsem pa bi podjetju povzročilo veliko poslovno škodo, saj na trgu ne bi bili več konkurenčni, kot je bilo do sedaj, saj podjetje razpolaga z edinstveno tehnologijo in načinom plačevanja parkirnine. Gre namreč za osebno še nerazkrito znanje in edinstven način poslovanja in ju kot tako podjetje varuje kot strogo zaupne, vse z namenom ohranjanja konkurenčnosti. Le tako se lahko zavarujejo interesi podjetja, ne nazadnje pa tudi čista konkurenca na trgu.«. V naslednjem odstavku istega člena je nadalje določeno, da so predmet poslovne skrivnosti tudi vsi podatki, ki so ali bi lahko bili v neposredni ali posredni zvezi s prvim odstavkom tega člena, v kakršnikoli materialni ali elektronski obliki (listine, avdio in video mediji, računalniške diskete, CD-romi, trdi diski, RAM, steamer-ji, elektronska pošta, elektronski spomin fotokopirnih strojev, faxov, tiskalnikov in podobno) ali v nematerializirani obliki (vsako ustno seznanjanj s podatki, razgovori o le-teh, ipd.). Tretji odstavek 3. člena tega sklepa pa določa, da se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, ne glede na to, ali so določeni s tem sklepom oziroma ali so ustrezno označeni. Slednji pa določa tudi, da so predstavniki ali pooblaščene osebe družbenikov, zaposleni, člani organov družbe in druge osebe odgovorni za kršitev, če so vedeli ali bi morali vedeti za tak značaj podatkov. Stranski udeleženec je torej izrecno opredelil predmetno ponudbo in pogodbo kot poslovno skrivnost.

 

Nadalje se IP opredeljuje do drugega pogoja, ki mora biti izpolnjen po 2. členu ZPosS, in sicer do »tržne vrednosti«. Predlagatelj zakona je v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[21]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[22]

 

Po oceni IP je stranski udeleženec s svojimi navedbami v odgovoru organu z dne 3. 8. 2020 in IP z dne 21. 12. 2020, izkazal, da je v obravnavanem primeru izpolnjena tudi zahteva, da bi razkritje obravnavane dokumentacije škodovalo poslovnim in finančnim interesom ter konkurenčni sposobnosti stranskega udeleženca, kar pomeni, da imajo podatki Ponudbe in Pogodbe tudi tržno vrednost. V izogib ponavljanju se IP pri tem sklicuje na navedena odgovora stranskega udeleženca.

 

Presoja IP se tako osredotoča še na vidik obstoja tretjega pogoja za opredelitev poslovne skrivnosti, torej, ali je imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da te podatke ohrani kot skrivnost. Kot izhaja iz Predloga zakona o poslovni skrivnosti[23] je pisna opredelitev poslovne skrivnosti le eden od primerov razumnega ukrepanja. Pri presoji ravnanja imetnika je namreč pomembno to, da je ravnal skrbno (upoštevati je treba tudi standard dobrega gospodarja ali gospodarstvenika) in z namenom zaščite svoje poslovne skrivnosti. Nadalje iz sprejetega amandmaja k predlaganemu 2. členu izhaja, da le-ta sledi pripombi Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora in se s predlagano spremembo poenoti poimenovanje imetnika poslovne skrivnosti, katerega pojem določa 3. člen, tako da se v drugem odstavku jasneje določa, da je treba s konkretno poslovno skrivnostjo seznaniti tiste osebe, ki prihajajo v stik z njo. Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je organ izpolnil tudi pogoj 3. alineje prvega odstavka 2. člena ZPoS, saj je zavrnil dostop do zahtevanih podatkov zaradi varstva poslovne skrivnosti. Poleg tega pa IP ugotavlja še, da je stranski udeleženec predmetne podatke določil kot poslovna skrivnost s pisnim aktom, torej s Sklepom o poslovni skrivnosti z dne 26. 3. 2019, dokument »Predstavitev storitve …« pa na vsaki strani dokumenta označil kot »strogo zaupno«.

 

Glede Dopolnila pa IP ugotavlja, da se dokument nanaša na obdelavo osebnih podatkov, kar izhaja že iz uvodnih navedb dokumenta, in kot tak po oceni IP nedvomno ne predstavlja podatkov, ki bi imeli za stranskega udeleženca tržno vrednost, upoštevaje predhodno navedeno. In ker ni podan eden od pogojev za obstoj poslovne skrivnosti, ki morajo biti podani kumulativno, se IP ne opredeljuje posebej do drugih dveh pogojev. Ob tem IP po uradni dolžnosti ni ugotovil druge izjeme od prostega dostopa do tega dokumenta po ZDIJZ ter na tem mestu še posebej poudarja, da Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu podatkov)[24] v členih 12 do 15 določa pravice posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, npr. informacije, ki se zagotovijo posamezniku, kadar se osebni podatki pridobijo od posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Povedano drugače, posamezniki se imajo pravico seznaniti s tem, kateri njihovi osebni podatki se obdelujejo in tudi kateri subjekti obdelujejo njihove podatke (kar velja tudi za podobdelovalce). Poleg tega je mogoče ugotoviti, da ima stranski udeleženec na svojih spletnih straneh objavljen Pravilnik skupine … o varstvu osebnih podatkov[25]. Ta pravilnik prav tako določa, katere osebne podatke zbira stranski udeleženec in za kakšen namen uporablja osebne podatke v zvezi s storitvami, mobilno aplikacijo … ali spletno stranjo …, in sicer z namenom, da bodo lahko posamezniki uveljavljali svoje pravice. Tudi predmetno Dopolnilo o varstvu podatkov, ki je predmet obravnavanega pritožbenega postopka, se nanaša na storitve, ki jih ponuja organu stranski udeleženec v zvezi z mobilno aplikacijo …, pri čemer prihaja do obdelave osebnih podatkov posameznikov, s tem da predmetna pravila zavezujejo obe pogodbeni stranki, med tem ko navedeni pravilnik zavezuje le stranskega udeleženca.

 

Na podlagi vsega navedenega IP ugotavlja, da so v obravnavanem primeru izpolnjene vse zahteve, ki za opredelitev poslovne skrivnosti izhajajo iz ZPosS, razen pri besedilnih opisih pod … Aplikacija, … SMS in … Dashboard in besedilu na zadnji strani dokumenta »Predstavitev storitve …« ter enaka besedila pri Ponudbi v Prilogi 1 A. Prav tako pa niso izpolnjene vse zahteve, ki za opredelitev poslovne skrivnosti izhajajo iz ZPosS, pri Dopolnilu.

 

Nadalje IP ugotavlja, da je treba pri predmetnih podatkih, ki predstavljajo poslovno skrivnost, upoštevati še, da je za odločitev v obravnavanem primeru bistvenega pomena dejstvo, da je stranski udeleženec sklenil pogodbo z organom, ki je subjekt javnega prava. IP je tako predmetne dokumente preizkusil še iz vidika, ali vsebujejo informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ki se, skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS, ne morejo določiti za poslovno skrivnost. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva.  V zvezi s tem IP izpostavlja dejstvo, da je naročnik tudi v postopkih naročil male vrednosti, t.im. »evidenčnih naročilih«, dolžan upoštevati načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti ter načelo transparentnosti, v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZJN-3. Naročnik mora za ta naročila voditi tudi evidenco o njihovi oddaji, ki zajema navedbo predmeta, vrste predmeta in vrednosti javnega naročila brez DDV ter o njih sporočiti podatke v skladu s 106. členom tega zakona. Te določbe je v izpodbijani odločbi izpostavil že organ sam. Ob tem IP pripominja, da se pri »evidenčnih naročilih« uporabljajo zgolj določene določbe ZJN-3, med katerimi pa ni 35. člena, ki ureja javnost podatkov, in ga navaja prosilec.

 

V obravnavanem primeru pa ne glede na navedeno pride v poštev 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (torej ne glede na podano izjemo poslovne skrivnosti), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ali v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavani zadevi gre za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ne gre za nobeno od v prvi alineji tretjega odstavka tega člena omenjenih izjem, niti za primer slednjih dveh zakonov. Povedano drugače, v obravnavanem primeru je torej izjemo od izjem, ki se nanaša na porabo javnih sredstev, mogoče upoštevati. Ob tem IP pripominja, da je tretji odstavek 6. člena ZDIJZ institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev.

 

Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča. Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[26]

 

Zahtevani dokumenti v obravnavanem primeru sicer ne vsebujejo podatkov, ki bi izkazovali neposredno izplačilo javnih sredstev, vendar se njihova vsebina nanaša na področje opravljanja lokalnih zadev javnega pomena oziroma javne službe, konkretno na javno službo za vzdrževanje javnih parkirnih površin in pobiranje parkirnin, in s tem na razpolaganje z javnimi sredstvi. Organ je s predmetno pogodbo pridobil licenco za uporabo EPMPP z določenimi omejitvami, pod pogojem, da plača določeno nadomestilo za uporabo. IP ob tem poudarja tudi, da je organ s sklenitvijo predmetne pogodbe prevzel določene obveznosti, in prav tako na drugi strani tudi stranski udeleženec v razmerju do organa.

 

Pri tem je treba upoštevati tudi določbe ZJF, ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. Organ je namreč porabnik javnih sredstev, zato na trgu ne nastopa brez omejitev, česar se morajo zavedati tudi poslovni subjekti, ki vstopajo v takšna obligacijska razmerja. IP ob tem poudarja, da je kot podatke o porabi javnih sredstev treba šteti vse podatke, ki izkazujejo, ali je organ pri sklepanju pogodbe ravnal gospodarno, kakšne obveznosti je prevzel in pod kakšnimi pogoji ter kakšne finančne posledice ima to pogodbeno razmerje za proračun oziroma kakšne, kratkoročne in dolgoročne obveznosti in pravice iz njega izhajajo za organ. Za zagotavljanje transparentnosti delovanja organa, ki ga določa ZDIJZ v 2. členu, je treba kot podatek o porabi javnih sredstev šteti vse podatke, ki imajo finančni učinek in za organ ustvarjajo finančne obveznosti ali pravice. Dejstvo namreč je, da bi bila finančna sredstva, pridobljena s pobiranjem parkirnin, razporejena drugače, če ne bi bilo sklenjene pogodbe s stranskim udeležencem, torej če bi parkirnino neposredno pobiral organ.

 

K navedenim argumentom pa se še posebej pridružuje dejstvo, da je organ pri razpolaganju s premoženjem zavezan postopati po Zakonu o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: ZSPDSLS-1)[27]. IP namreč ugotavlja, da se parkiranje izvaja na parkiriščih, ki v naravi prestavljajo zemljiške parcele, s tem pa nepremično premoženje organa. Po definiciji iz 3. člena ZSPDSLS stvarno premoženje predstavljajo nepremičnine in premičnine, ravnanje s stvarnim premoženjem pa pomeni pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja. ZSPDSLS-1 v 8. in 9. členu, kot dve izmed glavnih načel ravnanja s stvarnim premoženjem, določa načelo preglednosti in načelo javnosti. V postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev se zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. Ravnanje s stvarnim premoženjem je javno, če zakon ne določa drugače, ki pa za obravnavani primer IP ni znan. V obravnavanem primeru gre torej nedvomno za razpolaganje z nepremičninami organa kot organa lokalne samouprave, za katerega veljajo navedene določbe ZSPDSLS-1.

 

IP v zvezi s svojim navedbami izpostavlja tudi eno zadnjih sodb Upravnega sodišča, ki se nanaša na razpolaganje s stvarnim premoženjem organa lokalne samouprave, in sicer sodbo št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020. V zvezi s porabo javnih sredstev je tako sodišče v 26. točki zapisalo, citirano: »Pojem porabe javnih sredstev je treba razlagati ob upoštevanju namena ZDIJZ, ki je v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravic fizičnih in pravnih oseb, da si pridobijo informacije javnega značaja. V tem smislu torej za vsako ravnanje s stvarnim premoženjem samoupravnih lokalnih skupnosti (nepremičnin in premičnin), kamor sodi njegovo upravljanje, torej skrb za pravno in funkcionalno urejenost, investicijska vzdrževalna dela, priprava, organiziranje in vodenje investicij v vseh fazah investicijskega procesa, oddajanje v najem, obremenjevanje s stvarnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Ob upoštevanju, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, če zakon ne določa drugače ter da je treba v postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev zagotavljati preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev, je logično, da v zvezi s pojmom »poraba javnih sredstev« ni mogoče šteti le položaja, ko bi organ lokalne skupnosti zgolj trošil javna sredstva, ampak tudi položaj, v katerem izroči svojo nepremičnino drugi pogodbeni stranki v najem ali upravljanje.«. Nadalje pa je sodišče v 27. točki zapisalo tudi, citirano: »Glede na navedeno so lahko informacije javnega značaja v obravnavani zadevi ob upoštevanju 4. člena ZDIJZ vse informacije, ki so kakorkoli povezane z upravljanjem in dajanjem v najem navedene nepremičnine. Neločljiva medsebojna povezanost določb zahtevanih pogodb pa po naravi stvari, ob pravilnem upoštevanju varstva osebnih podatkov, po presoji sodišča narekuje razkritje njihove celotne vsebine. Le na ta način je namreč zadoščeno navedenima načeloma javnosti in preglednosti pri ravnanju s stvarnim premoženjem lokalne skupnosti.«. Iz navedb sodišča tako nedvomno izhaja, da je treba pri razpolaganju s stvarnim premoženjem občine izhajati iz načel preglednosti in javnosti, kar posledično pomeni, da so iz tega izhodišča zahtevane informacije v obravnavanem primeru prosto dostopne, razen varovanih osebnih podatkov. Poleg tega pa je stranski udeleženec v zvezi z glavnimi določbami pogodbe v odgovoru z 21. 12. 2020, s katerim je priglasil stransko udeležbo, izpostavil kot poslovno skrivnost le pogodbeno vrednost.

 

IP po uradni dolžnosti ugotavlja še, da obsegata presojana Ponudba in Pogodba določene osebne podatke, zato se opredeljuje še do izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

  1. Varstvo osebnih podatkov

 

Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ugotoviti pa gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati predhodno navedena Splošna uredba o varstvu podatkov, ki predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[28]. V določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

 

Upoštevaje definicijo osebnega podatka je IP ugotovil, da zahtevani dokumenti obsegajo posamezne osebne podatke, kot so imena in priimki posameznikov, njihov položaj/funkcija, elektronski naslovi, telefonske številke, podpisi. IP je tako preveril še, ali je za njihovo obdelavo (posredovanje podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

 

Upoštevaje navedeno je mogoče v obravnavanem primeru ugotoviti, da je podana pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov funkcionarja organa (župana) in javnega uslužbenca organa ter predstavnika stranskega udeleženca, ki je pripravil in posredoval Ponudbo ter podpisal Pogodbo. Pravno podlago za njihovo obdelavo namreč predstavlja določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se ne glede na obstoj izjeme (osebni podatek) dostop dovoli, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev, ter podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije. Po oceni IP na tej pravni podlagi niso varovani tudi osebni podatki posameznika, ki je v imenu stranskega udeleženca podpisal Ponudbo in Pogodbo (čeprav ni zakoniti zastopnik stranskega udeleženca). Absolutno javni podatki so tako podatki o imenu in priimku župana in predstavnika stranskega udeleženca ter podatki o funkciji funkcionarja organa in položaju predstavnika stranskega udeleženca, pa tudi njuni podpisi. Prav tako je podana pravna podlaga za dostop do podatkov o imenu in priimku zakonitega zastopnika stranskega udeleženca, ki je naveden na prvi strani podpisane pogodbe. Kot je IP že večkrat zapisal v svojih odločbah, varovani niso osebni podatki družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen. Ti podatki so namreč javni v skladu z določbami ZGD-1, Zakona o Poslovnem registru Slovenije[29] in Zakona o sodnem registru[30].

 

Navedeno pa ne velja za vse ostale osebne podatke, ki jih vsebujejo presojani dokumenti. Prosto dostopni tako niso podatki o imenu in priimku kontaktne osebe stranskega udeleženca ter njegova telefonska številka in elektronski naslov. Prav tako pa niso prosto dostopni podatki o telefonski številki in elektronskem naslovu kontaktne osebe organa. Da službene telefonske številke in elektronski naslovi niso prosto dostopni podatki, je IP odločil že večkrat ter o tem izdal tudi neobvezujoča mnenja.[31] Če organ objavi te podatke, to pomeni, da je skladno z drugim odstavkom 106. člena ZVOP-1 sam presodil, da gre za informacije javnega značaja, ki so zaradi pomembnosti dela za namene poslovanja s strankami prosto dostopne.

 

IP po uradni dolžnosti ni ugotovil drugih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ.

 

IP glede na ugotovitve v tem pritožbenem postopku pripominja še, da se sicer dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Povedano drugače, navedbe prosilca o razlogih za vložitev zahteve in navedbe stranskega udeleženca v zvezi z razlogi prosilca za vložitev predmetne zahteve, so za predmetni postopek po ZDIJZ irelevantne. Ob tem pa IP poudarja še, da je pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja, ni pa pristojen presojati siceršnjega odločanja in postopanja zavezancev za dostop do informacij javnega značaja.

 

  1. Delni dostop

 

Organ je torej ravnal napačno, ko je prosilcu zavrnil dostop do podatkov, ki so javni po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ (posledično) tudi ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ. Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje določa t.i. delni dostop Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[32] (19. člen). Ker je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč, je IP odloči, kot izhaja iz točke 1 izreka te odločbe.

 

  1. O zahtevi za povrnitev stroškov postopka

 

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Obravnavani pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Ob tem IP dodaja, da je določba tretjega odstavka 113. člena ZUP povsem jasna in se nanaša le na stranskega udeleženca, zato IP ne more slediti navedbam prosilca, naj naloži stroške pritožbenega postopka organu.

 

Ker sta v predmetnem pritožbenem postopku udeleženi dve stranki z nasprotnimi interesi (prosilec in stranski udeleženec) IP pojasnjuje, da pride v poštev tudi uporaba 114. člena ZUP, Ta v prvem odstavku pravi, da če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če je v takem primeru katera od strank deloma zmagala s svojim zahtevkom, trpi del stroškov v sorazmerju s tistim delom svojega zahtevka, s katerim ni zmagala. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. Če pa je s svojim zahtevkom uspel, krije stroške stranka, na zahtevo katere se je postopek začel, razen osebnih stroškov.

 

V obravnavani zadevi je prosilec s svojo pritožbo delno uspel, stranski udeleženec pa stroškov postopka ni priglasil. Posledično je IP odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

  1. Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca delno utemeljena. IP je tako pritožbi prosilca ugodil v delu, ki se nanaša na javne podatke in podatke, ki ne predstavljajo poslovne skrivnosti, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa v 1. točki izreka delno odpravil in odločil, v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, in sicer iz razloga, ker organ v času vložitve zahteve ni razpolagal v materializirani obliki z obračuni provizij, razen za mesec avgust 2020, ker ne razpolaga v materializirani obliki z vso preostalo dokumentacijo, razen s posredovanim zapisnikom oziroma uradnim zaznamkom, in zaradi varstva osebnih podatkov. Pritožbo je tako v tem delu zavrnil v skladu s tretjim odstavkom 248. člena ZUP (iz navedenih razlogov in ne zaradi varstva poslovne skrivnosti kot organ), kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 4. izreka te odločbe).

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[33] oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list RS, št. 91/15 in 14/18.

[2] Uradni list RS, št. 22/19.

[3] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS.

[4] Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12.

[5] Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11, 14/15 – ZUUJFO, 71/17, 21/18 – popr. In 80/20 – ZIUOOPE.

[6] Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP, 96/15 – ZIPRS1617 in 13/18.

[7] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[8] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[9] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[10] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[11] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[12] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[13] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[14] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[15] Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.

www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt.

[16] https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina?urlurid=20153478

[17] Uradni list RS, št. 38/2019.

[18] https://www.zelezniki.si/objava/299243

[19] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[20] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[21] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[22] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[23] Besedilo je določila Vlada na svoji 14. redni seji 10. 1. 2019, in je prosto dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[24] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[25] https://...si/sl

[26] Tako tudi sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[27] Uradni list RS, št. 11/18 in 79/18.

[28] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.

[29] Uradni list RS, št. 49/06,  33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17.

[30] Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H, 17/15, 54/17 in 16/19 – ZNP-1.

[31] Npr. Odločba IP št. 090-267/2017.

[32] Uradni list RS, št. 24/2016.

[33] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.