Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 27.06.2019
Title: prosilec - Občina Cerklje na Gorenjskem
Number: 090-143/2019
Category: Ali gre za zlorabo pravice?
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

Organ je prosilcu z odločbo zavrnil dostop do zahtevanih podatkov na podlagi petega odstavka 5. člena in 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP se je v pritožbenem postopku najprej opredelil do morebitne zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru in ugotovil, da iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP je tako odločil, da vrne zadevo organu v ponovni postopek.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-143/2019/4

Datum:  27. 6. 2019

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 3. 6. 2019, zoper odločbo Občine Cerklje na Gorenjskem, Trg Davorina Jenka 13, 4207 Cerklje (v nadaljevanju: organ), št. 090-02/2019-08 z dne 17. 5. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 3. 6. 2019 se ugodi. Odločba Občine Cerklje na Gorenjskem, št. 090-02/2019-08 z dne 17. 5. 2019, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 11. 2. 2019 zahteval vpogled in preslikavo vseh originalnih dokumentov, iz katerih so razvidni mesečni finančni prilivi in odlivi po postavkah, od meseca oktobra 2018 do konca volilnega mandata 2022. Navedel je tudi, da naj bo poleg prilivov razvidna tudi namenska poraba javnih sredstev.

 

Organ je z dopisom št. 090-02/2019-04 z dne 9. 4. 2019 posredoval prosilcu mesečne realizacije prihodkov in odhodkov za mesece oktober, november in december 2018 ter januar in februar 2019. Navedel je še, da bo prosilcu na njegov elektronski naslov pošiljal vsak mesec mesečne realizacije, najkasneje do 15. v mesecu za pretekli mesec.

 

Prosilec je nato z dopisom z dne 6. 5. 2019 organu ponovil svojo zahtevo in navedel, da je očitno prišlo do nesporazuma s tem, ko mu je organ posredoval mesečne realizacije namesto spiska in kopij prejetih in izdanih računov. Ponovno je zaprosil organ, da mu omogoči vpogled in preslikavo izdanih in prejetih plačanih računov s prilogami in aneksi, od oktobra 2018 do konca volilnega mandata 2022, iz katerih bo razvidna poleg prilivov tudi namenska poraba javnih sredstev.

 

Organ je o zahtevi prosilca z dne 6. 5. 2019 odločil z odločbo št. 090-02/2019-08 z dne 17. 5. 2019 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba). Uvodoma je v izpodbijani odločbi povzel zahtevo in ponovno zahtevo prosilca, navedel določbi prvega odstavka 1. člena in prvega odstavka 4. člena ZDIJZ ter navedel, da je preveril, ali je mogoče zahtevi ugoditi ali jo zavrniti na podlagi petega odstavka 5. člena, 5.a člena ali prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Upoštevaje navedene določbe je organ zavrnil zahtevo prosilca na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ in 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ je navedel, da zahteva prosilca zajema dokumente, s katerimi organ še ne razpolaga, saj se nanaša na izdane in prejete račune s prilogami in aneksi do konca volilnega mandata 2022. Nadalje je navedel, da se v skladu s Pravilnikom o razčlenjevanju in merjenju prihodkov in odhodkov pravnih oseb javnega prava[1], na podlagi ekonomske klasifikacije javnofinančnih prihodkov in odhodkov, odhodki proračuna organa razčlenjujejo na tekoče odhodke, odhodke tekočih transferjev, investicijske odhodke, odhodke investicijskih transferov in plačila sredstev v proračun EU. Prihodki organa pa se glede na ekonomske značilnosti razčlenjujejo na davčne prihodke, nedavčne prihodke, kapitalske prihodke, prejete donacije, transferne prihodke in prejeta sredstva iz EU. Med dokumenti, ki so podlaga za evidentiranje odhodkov proračuna, so tudi tekoči transferi, kot so razne subvencije (npr. znižano plačilo vrtca, denarna pomoč ob rojstvu otroka,…), transferi posameznikom in gospodinjstvom (zavarovanje brezposelnih oseb, doplačilo oskrbnin v domovih starejših občanov, izplačila družinskim pomočnikom,…), in pri vseh teh transferih gre za občutljive osebne podatke, katerih razkritje bi bilo v nasprotju z varstvom osebnih podatkov po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[2]. Prav tako so na strani prilivov osebni podatki o fizičnih osebah. V zvezi s tem se je organ skliceval na določbe prve in tretje točke 6. člena ZVOP-1 ter 8. člen ZVOP-1. Ugotovil je torej, da zahtevani dokumenti vsebujejo več osebnih podatkov v smislu prve točke 6. člena ZVOP-1. Dodal je, da se bi moral prosilec zavedati, da mu je organ v zvezi z njegovo zahtevo omogočil dostop s tem, ko mu je posredoval kopije realizacije proračuna organa za vsak posamezni mesec od oktobra 2018 do februarja 2019 ter nato po elektronski pošti še realizacijo za marec 2019. Iz posredovane realizacije za posamezni mesec so razvidne vse vrste mesečnih prilivov in odlivov sredstev po posameznih proračunskih postavkah, v obsegu, v katerem organ mesečno sporoča vse prilive in odlive sredstev Ministrstvu za finance za potrebe spremljanja in nadziranja realizacije občinskega proračuna za posamezno proračunsko leto.

 

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 3. 6. 2019 iz naslednjih razlogov:

  • Kot občana in rednega plačnika vseh državnih in občinskih dajatev ter poznavalca in opazovalca izvajanj infrastrukturnih objektov v občini ga zanima, kako in kam se preliva denar, kar mu ZDIJZ omogoča.
  • Njegove zahteve niso šikanoznega značaja. Problem po njegovem mnenju je, ker hoče organ na ta način zaradi izmikanja za vpogled in preslikavo vseh izvirnih dokumentov zadevo le tako predstaviti.
  • Zahtevi z dne 11. 2. 2019 in 6. 5. 2019 sta po njegovem mnenju identični, oziroma je druga po definiciji bolj razumevajoča, zato v celoti zavrača razlago, da z več funkcionalnimi zahtevami očitno zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja, oziroma da so zahteve šikanoznega značaja ter da želi dokumente, s katerimi organ še ne razpolaga. Slednje je po njegovem mnenju sprenevedanje, saj mu na prvo zahtevo organ pošilja mesečne realizacije proračuna, in sicer brez pripomb.
  • Ker se zaveda, da mora organ spoštovati Zakon o varstvu osebnih podatkov, naj bodo na dokumentih prekriti vsi osebni podatki, mora pa biti razviden iz vsakega dokumenta namen in znesek plačila.
  • Smatra, da je njegova pritožba dovolj jasna in pravilno obrazložena, zato še vedno pričakuje vpogled in preslikavo izdanih in prejetih plačanih računov s prilogami in aneksi, od meseca oktobra 2018 do konca volilnega mandata 2022, iz katerih bo razvidna poleg prilivov tudi namenska poraba javnih sredstev.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-02/2019-11 z dne 10. 6. 2019, poslal v odločanje IP.  Pojasnil je, da so bili prosilcu 10. 4. 2019 posredovane kopije realizacije organa od oktobra 2018 do februarja 2019, nato pa po elektronski pošti pa še za meseca marec in april 2019. Podatki se v enaki obliki mesečno posredujejo tudi Ministrstvu za finance za potrebe spremljanja realizacije tako posameznih prilivov kot odlivov sprejetega proračuna organa. Pri organu so njegovo zahtevo z dne 6. 5. 2019 podrobno preučili in ugotovili, da to pomeni preslikavo:

- vseh zahtevkov za izplačila iz proračuna;

- vseh plačilnih list zaposlenih;

- vseh odločb, na podlagi katerih je organ dolžan doplačevati oskrbnine v domovih starejših občanov;

- vseh odločb, na podlagi katerih plačuje organ družinske pomočnike invalidnim osebam;

- vseh odločb za odmero komunalnih prispevkov;

- vseh izdanih in prejetih plačanih računov s prilogami, pogodbami in aneksi,…

Med dokumenti, ki so podlaga za izplačilo subvencij (npr. za znižano plačilo vrtca, denarna pomoč ob rojstvu otroka,…), za izplačilo transferjem posameznikom in gospodinjstvom (zavarovanje brezposelnih oseb, doplačilo oskrbnin v domovih za starejše občane, izplačila družinskim pomočnikom,…) gre za občutljive osebne podatke, katerih razkritje bi bilo v nasprotju z varstvom osebnih podatkov po ZVOP-1. Prav tako je navedel, da gre za izredno obsežno dokumentacijo, ki letno preseže preko 30 fasciklov in je praktično nemogoče vse zahtevane dokumente pregledati, prekriti osebne podatke in jih nato kopirati, saj je občinska uprava že tako preobremenjena. Za takšna opravila bi organ potreboval enega zaposlenega, ki bi delal zgolj to. Ponovno je navedel razloge za zavrnitev posredovanja na podlagi petega odstavka 5. člena in 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot jih je navedel že v izpodbijani odločbi. Pripomnil je tudi, da ni namen organa, da bi komurkoli onemogočal vpogled v katerokoli dokumentacijo, vendar je pri tem nujno potrebno ločiti načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja od zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Na poziv IP št. 090-143/2019/2 z dne 12. 6. 2019 je organ posredoval še zahtevi prosilca z dne 11. 2. 2019 in 6. 5. 2019, pa tudi dokumente, ki so bili posredovani prosilcu na podlagi zahteve z dne 11. 2. 2019.

 

Pritožba je utemeljena.

 

  1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP je kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

 

Ker je primarno sporno vprašanje, ali je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredeljuje do tega vprašanja.

 

  1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

 

Splošno o zlorabi pravice

 

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

IP se je do instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ v svojih odločbah obširneje opredeljeval že v preteklosti. IP se tako v izogib ponavljanju o splošnih navedbah v zvezi s tem institutom sklicuje na svoje predhodne odločbe.[3]

 

Pred nadaljnjo obrazložitvijo IP poudarja še, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako poudarja, kar je navedel v izpodbijani odločbi že organ, in sicer da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

 

Uvodoma IP poudarja, da lahko zavezanec po ZDIJZ zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca zavrne po petem odstavku 5. člena ZDIJZ le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[4];
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[5];
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[6];
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[7];
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[8];
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[9];
  • zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[10];
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[11].

 

IP poudarja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje IP samo zahteva prosilca z dne 6. 5. 2019, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo. Nanaša se na vpogled in preslikavo izdanih in prejetih plačanih računov s prilogami in aneksi, od oktobra 2018 do konca volilnega mandata 2022, iz katerih bo razvidna poleg prilivov tudi namenska poraba javnih sredstev. Torej to so dokumenti, ki jih zahteva prosilec v obravnavanem primeru. Povedano drugače, po oceni IP iz predmeta zahteve ne izhaja, da se nanaša tudi na plačilne liste, …, oziroma na vse dokumente, na podlagi katerih organ pripravlja realizacije proračuna.

 

Nadalje je mogoče ugotoviti, da obsega zahteva dovolj konkretno navedene informacije oziroma dokumente in tudi način seznanitve. Obsega torej obvezni sestavini zahteve, ki ju določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena. Če bi bil organ mnenja, da zahteva ni popolna, bi moral pozvati prosilca na dopolnitev zahteve, v skladu z 18. členom ZDIJZ.

 

IP se je tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

 

Ugotoviti je mogoče, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Glede na navedbe organa obstoj pogojev za informacijo javnega značaja ni sporen, posamezni zahtevani dokumenti pa nedvomno obsegajo podatke, ki so javno dostopni oziroma celo absolutno javno dostopni. Zahtevani so namreč podatki, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev (računi, pogodbe, …). Takšni podatki po odločitvi zakonodajalca v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja. Takšna zahteva ima torej povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima tako takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen«.[12] Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja). Določeni podatki o porabi javnih sredstev ter o javnih funkcionarjih in javnih uslužbencih so torej vedno javni, zato po mnenju IP že iz tega vidika ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, še posebej pri porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca.

 

Prav tako se po mnenju IP ni mogoče ugotoviti, da prosilec pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ne uporablja dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP. Kot že navedeno, namen ZDIJZ je transparentnost in s tem tudi nadzor javnosti nad delom organov, zato v obravnavanem primeru ni mogoče reči, da takšen namen ne izhaja iz ravnanja prosilca. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[13] takšnega ravnanja prosilca pa po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti. Tudi sam prosilec je v pritožbi izrecno navedel, da se želi z zahtevanimi dokumenti seznaniti kot občan in redni plačnik vseh državnih in občinskih dajatev ter poznavalec in opazovalec izvajanj infrastrukturnih objektov v občini, in sicer z vidika, kako in kam se preliva denar.

 

Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil. Povedano drugače, organ se ni konkretno opredelil do tega, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave Republike Slovenije[14] in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni zadostno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ namreč ni konkretno pojasnil, kateri drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi, in kako bi obravnava zahtev prosilca lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi obravnava zahteve prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Organ je sicer v odstopu pritožbe navedel, da gre za izredno obsežno dokumentacijo, ki letno preseže preko 30 fasciklov in je praktično nemogoče vse zahtevane dokumente pregledati, prekriti osebne podatke in jih nato kopirati, saj je občinska uprava že tako preobremenjena, in da bi za takšna opravila potreboval enega zaposlenega, ki bi delal zgolj to, vendar takšna obrazložitev ni zadostna. Organ bi se moral do tega kriterija zelo konkretno opredeliti v sami odločbi. Kot je bilo navedeno že uvodoma, je potrebno upoštevati, da je mora biti utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Ob tem pa IP pripominja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[15] Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[16] Navedeno izrecno izhaja iz zadeve, ki se je nanašala na 18.587 dokumentov. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[17] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa.

 

IP pa navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru torej organ.

 

Upoštevati je treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa.[18] Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, omogoča vpogled v delovanje državnih organov in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka (24. člen ZDIJZ). Povedano drugače, tudi iz te določbe izhaja namen zakona, torej da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja.

 

Pri presoji zlorabe pravice dostopa imajo torej zelo pomembno težo kriteriji, ki kažejo na obseg zahtevane dokumentacije ter s tem povezane naloge organa, torej konkreten vpliv zahteve na konkretno delo organa v povezavi z drugimi nalogami, predvsem vpliv na pravice drugih v posameznih postopkih, ki jih vodi organ, pri čemer je za samo zlorabo relevantno, da ima prosilec s taki načinom vlaganja zahtev namen organu škodovati. Kot že navedeno, tega v obravnavanem primeru po mnenju IP ni mogoče ugotoviti.

 

Prav tako je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

 

Po mnenju IP zahteva tudi ni ne žaljiva in ne nespoštljiva, prav tako ne vsebujeta negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. IP je namreč vpogledal v zahtevo in ugotovil, da je konkretna in korektna ter v ničemer ne kaže na to, da ima prosilec namen ovirati delo organa.

 

Niti ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo, o provokaciji in nagajivosti ter posledično navideznemu uveljavljanju pravic. Kot že navedeno, v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec že pridobil zahtevane dokumente (račune in pogodbe) v postopku po ZDIJZ, iz njegovih navedb ni razvidna nobena provokacija in nagajivost. Prav tako glede na njegove navedbe in postavljeno zahtevo ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje predhodne navedbe in ugotovitve, ni mogoče opisati kot ravnanja, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Osebni interesi prosilca pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, saj se v postopkih po ZDIJZ odloča z učinkom erga omnes.

 

V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« pa IP dodaja, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[19] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.[20] Povedano drugače, glede na predmetno dokumentacijo po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je npr. prosilec v preteklosti že vložil zahteve z identično ali podobno vsebino in v postopku po ZDIJZ že pridobil podatke, ki so predmet presojane zahteve. Funkcionalne povezanosti zahtev v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti niti iz navedb organa.

 

Ne nazadnje IP poudarja še, da zlorabe pravice dostopa ni mogoče utemeljevati s tem, da prosilec zahteva dokumente oziroma podatke, s katerimi organ še ne razpolaga. V takem primeru niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja (ker organ z zahtevanimi dokumenti oziroma podatki ne razpolaga v materializirani obliki), kar pomeni, da organ v tem delu zahtevo prosilca lahko zavrne. Organi so v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ namreč dolžni odločiti o dostopu do dokumentov oziroma podatkov, s katerimi že razpolagajo v času vložitve zahteve, niso pa dolžni prosilcu posredovati podatkov, ki v času vložitve zahteve še niso nastali.

 

IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

  1. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

 

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanega dokumenta javnosti, in tistimi, ki temu nasprotujejo. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, upoštevaje predhodne navedbe IP, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[21] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznika ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Ob tem IP navaja, da ZDIJZ določa načine seznanitve v 2. točki drugega odstavka 17. člena (ogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), Uredba pa ureja način posredovanja zahtevanih informacij v določbah členov 14 in 15.

 

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

 

Ob navedenem IP dodaja še, da je treba v primeru obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ upoštevati, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1[22] (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

 

  1. Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[23] oproščena plačila upravne takse (točka 2 izreka odločbe).

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list RS, št. 134/03, 34/04, 13/05, 114/06 – ZUE, 138/06, 120/07, 112/09, 58/10, 97/12, 100/15, 75/17 in 82/18.

[2] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[3] Npr. odločbe IP št. 090-21/2015/, št. 090-157/2015/, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016/, št. 090-211/2016/, št. 090-55/2017/.

[4] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[5] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[6] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[7] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[8] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[9] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[10] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[11] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[12] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[13] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[14] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[15] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[16] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[17] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[18] Tako tudi sodna praksa, npr. sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[19] Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.

[20]

www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt.

[21] Uradni list RS, št. 24/16.

[22] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[23] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.