Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 06.05.2019
Title: prosilec - Ministrstvo za zunanje zadeve
Number: 090-285/2018
Category: Osebni podatek, Test interesa javnosti
Status: Sustained in part


POVZETEK:

Organ je s sklicevanjem na izjemo varstva osebnih podatkov delno zavrnil zahtevo prosilca in prosilcu z delnim dostopom posredoval dokumente iz postopkov izdaje diplomatskih potnih listin štirim predstavnikom katoliške cerkve. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je izjema varstva osebnih podatkov sicer podana, vendar je organ dolžan posredovati prosilcu imena in priimke konkretnih štirih posameznikov, na podlagi 2. odst. 6. člena ZDIJZ, ker javni interes za razkritje zahtevanih o podatkov prevlada nad interesom posameznikov po varstvu njihovih osebnih podatkov. IP je namreč ugotovil, da razkritje oziroma poseg v te osebne podatke konkretnih posameznikov prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, kar pomeni, da je ustavno dopusten.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-285/2018/10

Datum: 6. 5. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena, četrtega odstavka 251. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …  (v nadaljevanju prosilec), z dne 15. 12. 2018, zoper odločbo Ministrstva za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 0902-15/2018/15 z dne 28. 11. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 15. 12. 2018 zoper odločbo Ministrstva za zunanje zadeve, št. 0902-15/2018/15 z dne 28. 11. 2018, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe na prosilčev elektronski naslov posredovati elektronske kopije naslednjih dokumentov:
  • prošnja za izdajo diplomatskega potnega lista, dopis, prejet dne 26. 10. 2015, prejemna št Rl-2103/15(4422/15),
  • odredba ministra, št. 212-1/2015/82 z dne 22. 10. 2015,
  • prošnja za izdajo diplomatskega potnega lista, dopis, z dne 16. 12. 2015
  • odredba ministra, št. 212-1/2015/98 z dne 28, 12. 2015,
  • prošnja za izdajo diplomatskega potnega lista, e-sporočilo, z dne 7. 8. 2017,
  • e-sporočilo, posredovanje odredbe ministra, z dne 8. 8. 2017,
  • odredba ministra, št. 212-1/2017/41 z dne 8 8. 2017,
  • vloga (obrazec) za pridobitev potnega lista,
  • prošnja za izdajo diplomatskega potnega lista, dopis, z dne 17. 8. 2017,
  • odredba ministra, št. 212-1/2017/45 z dne 18. 8. 2017,
  • vloga (obrazec) za pridobitev potnega lista,

na način, da sta iz njih razvidna tudi ime in priimek imenitnika diplomatskega potnega lista.

 

  1. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je pri organu dne 25. 8. 2018 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in zahteval vse dokumente (vloge, odločitve, …), ki se nanašajo na diplomatske potne liste štirih predstavnikov katoliške cerkve.

 

Organ je v ponovljenem postopku, po odločbi IP, št. 090-225/2018/2 z dne 26. 10. 2018, izdal odločbo, št. 0902-15/2018/15 z dne 28. 11. 2018, s katero je prosilčevo zahtevo delno zavrnil in odločil, da se prosilcu dokumente posreduje na način, da se v posredovanih dokumentih zavrne dostop do varovanih osebnih podatkov, tj. imen in priimkov, rojstnih datumov, nazivov, naslovov oz. krajev bivanja, elektronskih naslovov, telefonskih številk, lastnoročnih podpisov in drugih podatkov, iz katerih je mogoče sklepati na identiteto imetnikov diplomatskih potnih listin. V razlogih odločbe je naštel dokumente, o katerih je odločil, svojo odločitev v zavrnilnem delu pa utemeljil s sklicevanjem na izjemo varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Pojasnil je postopek izdaje diplomatskih potnih listin za konkretne štiri primere in se pri tem skliceval na določbe 9. člena Zakona o potnih listinah (Uradni list RS, št. 29/11, v nadaljevanju ZPLD-1) ter določbe 3. člena in prvega odstavka 4. člena Uredbe o merilih za ugotavljanje interesa Republike Slovenije, na podlagi katerih se lahko izda diplomatski ali službeni potni list (Uradni list RS, št. 110/04, 124/04, 114/06 - ZUTPG, 62/10 - ZUPJS, 99/13 - ZUPJS-C in 42/15; v nadaljevanju Uredba). Nadalje je opravil test prevladujočega interesa javnosti iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, in zaključil, da za konkretne štiri primere (posameznike) interes javnosti po razkritju njihovih varovanih osebnih podatkov ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi varstva osebnih podatkov. Glede tega je navajal pogoj zasledovanja ustavno dopustnega cilja sicer izpolnjen, saj prosilec uveljavlja pravico dobiti informacijo javnega značaja, ki je določena v okviru pravice do svobode izražanja (39. člen Ustave RS). V zvezi z načelom sorazmernosti pa ugotavlja, da poseg v ustavno pravico varstva osebnih podatkov pogojev testa sorazmernosti ne izpolnjuje.

 

Zoper odločbo, št. 0902-15/2018/15 z dne 28. 11. 2018, je prosilec vložil pritožbo z dne 15. 12. 2018 iz razloga bistvenih kršitev pravil upravnega postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti. Organ je namreč ponovno izdal odločbo (enako kot v prvem postopku odločanja odločbo, št. 0902-15/2018/3 z dne 24. 9. 2018.), katere izrek je splošen in ne vsebuje podatkov o tem, kateri dokumenti se nanašajo na prosilčevo zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja. Prav tako iz izreka ni razvidno, kateri dokumenti so bili prosilcu posredovani, niti kateri sploh obstajajo v predmetni zadevi. Dalje navaja, da bi mu skladno z ZUP morala biti pred odločitvijo dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Še posebej je to pomembno, ker je bil opravljen test javnega interesa. Ker so bili posredovani dokumenti delno prikriti, bi moralo biti iz izreka odločbe razvidno konkretno za vsak dokument, kateri osebni podatki so prikriti in zakaj. To je sicer v obrazložitvi odločbe, toda bistven je izrek. Za vsak prekrit podatek bi moralo biti konkretno obrazloženo, zakaj bi javnost tega podatka lahko omogočila določljivost konkretne osebe. Tega v odločbi ni. Zato gre za nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, ki terja odpravo odločbe. V zvezi s testom javnega interesa navaja, da bi organ moral upoštevati, da so vsi prosilci (kot to prosilec domneva), bolj ali manj javne osebe in so visoko v cerkveni hierarhiji, da so člani slovenske škofovske konference, ki ima javna pooblastila po zakonu, da se katoliška cerkev redno pojavlja v javnosti, v medijih in da je interes javnosti za cerkev zelo velik, kar dokazujejo npr. tudi pisma bralcev v medijih in mnogo člankov o tej cerkvi v raznih medijih, o katoliški cerkvi je napisanih mnogo knjig. To so dejstva, ki jasno kažejo, da je interes javnosti po razkritju večji od interesa varovanja osebnih podatkov. Javnost ima pravico vedeti, kdo izmed predstavnikov katoliške cerkve ima diplomatski potni list, saj je diplomatski potni list element državnosti Republike Slovenije in to pred javnostjo ne sme biti skrito. Javnost ima pravico vedeti, kdo potuje po svetu pod oznako diplomat, čeprav to v resnici ni. Je samo predstavnik zasebne pravne osebe. Organ je javni interes definiral kot nadzor javnosti nad pravilnostjo postopkov izdaje diplomatskih potnih listin na podlagi nacionalnega interesa, kar je po mnenju prosilca zelo vprašljivo ali pa samo delno pravilno. Javni interes je to, da javnost izve, kdo ima diplomatski potni list, ki ga uporablja za svoje osebne potrebe. Diplomatski potni list ni bil izdan za interes Republike Slovenije, temveč za interes zasebne pravne osebe, kar katoliška cerkev je. Njen interes je samo obramba in širjenje katoliške vere, seveda to velja tudi za njene člane, tako klerike kot laike. Sicer pa je neverjetno, da država podeli diplomatski potni list predstavniku organizacije, ki je po ustavi ločena od države (7. člen ustave). Tako ima cerkev, čeprav je ločena od države, celo elemente državnosti in to preko diplomatskega potnega lista. Sicer pa bi lahko organ te osebe vprašal, ali se strinjajo, da se njihova imena posredujejo prosilcu. Če pa bi bil javni interes takšen kot navaja organ, pa je potrebno navesti, da iz posredovanih dokumentov ni mogoče preveriti zakonitost postopkov podeljevanja diplomatskih potnih listov prosilcev. Manjka namreč to, na podlagi katerih kriterijev iz 3. oziroma 4. člena Uredbe, je bil diplomatski potni list podeljen. Organ navaja, da ima minister v okviru omenjene uredbe diskrecijsko pravico. To njegovo navedbo demantira 3. člen Uredbe, ki določa, kaj minister pri tej presoji upošteva in v kolikšni meri izdaja diplomatski potni list. Ker pa iz posredovanih dokumentov ni razvidno, kateri kriteriji so bili upoštevani in dejansko stanje, ki spada pod ta kriterij (dejansko stanje seveda ugotovljeno s strani organa in ne tisto, kar je posredoval prosilec), je jasno, da zakonitosti oz. pravilnosti postopka podeljevanja diplomatskih potnih listov predstavnikom katoliške cerkve ni mogoče preveriti. Predlaga odpravo odločbe in posredovanje vseh dokumentov brez prikrivanja osebnih podatkov.

 

Po opravljenem predhodnem preizkusu pritožbe, jo je organ z dopisom, št. 0902-15/2018/18 z dne 19. 12. 2018 skupaj z delno prikritimi dokumenti, ki so bili posredovani prosilcu, odstopil v reševanje IP.

 

IP je pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

K I. in II. točki izreka

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP je ob reševanju pritožbe ugotovil, da ne razpolaga z zahtevo prosilca z dne 25. 8. 2018, zato je sladno z določbo drugega odstavka 245. člena ZUP, organ z dopisom, št. 090-285/2018/2 z dne 5. 2. 2018 pozval k predložitvi le- te.

 

Organ je zahtevani dokument posredoval IP z dopisom, št. 0902-15/2018/20 z dne 6. 2. 2018.

 

  1. Stranski udeleženci

 

Kadar ne gre za primer iz prvega odstavka a26.a člena ZDIJZ, mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.

 

IP je odločil, da bo skladno z določbo 44. člena ZUP v postopek kot stranske udeležence pozval vse štiri osebe, na katere se nanaša zahteva za posredovanje informacij javnega značaja, zato je z dopisom, št. 090-285/2018/4 z dne 18. 2. 2018 organ pozval, naj mu posreduje njihove naslove za vročitev poziva k stranski udeležbi.

 

Organ je zahtevane naslove IP posredoval z dopisom, št. 0902-15/2018/24 z dne 27. 2. 2018.

 

IP je nato, na podlagi prvega odstavka 7. člena, prvega in drugega odstavka 9. člena ZUP ter 44. člena ZUP, z dopisi, št. 090-285/2018/6, 090-285/2018/7, 090-285/2018/8 in 090-285/2018/9, vsi z dne 4. 3. 2019, pozval imenitnike potnih listov, na katere se nanaša predmetna zahteva, k priglasitvi stranske udeležbe v tem postopku, ter podaji pisne izjave, ali zahtevane informacije zanje predstavljajo katero izmed izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 5.a oziroma prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (npr. izjemo varstva osebnih podatkov).

 

IP ugotavlja, da do izdaje te odločbe noben od pozvanih posameznikov ni priglasil stranske udeležbe v tem pritožbenem postopku dostopa do informacij javnega značaja oziroma ni podal kakršnekoli izjave v zvezi s predmetom obravnavanja tega postopka.

 

  1. Obseg zahteve in predmet pritožbene presoje

 

Kot organ druge stopnje je IP, skladno z 247. členom ZUP, izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da je prosilec z zahtevo z dne 25. 8. 2018 od organa želel pridobiti informacije javnega značaja, in sicer vse dokumente (vloge, odločitve, …), ki se nanašajo na diplomatske potne liste štirih predstavnikov katoliške cerkve.

 

Iz izpodbijane odločbe in dokumentacije, ki jo je IP posredoval organ, izhaja, da v zvezi s prosilčevo zahtevo organ razpolaga z naslednjimi 11 (enajstimi) dokumenti:

- prošnja za izdajo diplomatskega potnega lista, dopis, prejet dne 26. 10. 2015, prejemna št Rl-

  2103/15(4422/15),

- odredba ministra, št. 212-1/2015/82 z dne 22. 10. 2015,

- prošnja za izdajo diplomatskega potnega lista, dopis, z dne 16. 12. 2015

- odredba ministra. št. 212-1/2015/98 z dne 28, 12. 2015,

- prošnja za izdajo diplomatskega potnega lista, e-sporočilo, z dne 7. 8. 2017,

- e-sporočilo, posredovanje odredbe ministra, z dne 8. 8. 2017,

- odredba ministra, št. 212-1/2017/41 z dne 8 8. 2017,

- vloga (obrazec) za pridobitev potnega lista,

- prošnja za izdajo diplomatskega potnega lista, dopis, z dne 17. 8. 2017,

- odredba ministra, št. 212-1/2017/45 z dne 18. 8. 2017,

- vloga (obrazec) za pridobitev potnega lista.

 

  1. Bistvene kršitve pravil postopka

 

V zvezi z obsegom zahtevane dokumentacije prosilec v pritožbi uveljavlja bistvene kršitve pravil  postopka in navaja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker organ v ponovljenem postopku ni sledil navodilom IP iz odločbe, št. 090-225/2018/2 z dne 26. 10. 2018, da bi se moral, med drugim, opredeliti do vsakega posameznega dokumenta, o katerem bo odločal in izrek odločbe opredeliti na način, da bo ta izvršljiv, to je, da bo iz njega jasno in določno izhajalo, o dostopu do katerih posameznih dokumentov je organ odločal ter da bo natančno in konkretno opredeljeno, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo, če uporabil institut delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ.

 

IP ugotavlja, da so te pritožbene navedbe sicer pravilne, saj organ v izreku izpodbijane odločbe ni določno navedel, o katerih dokumentih je odločal, oziroma dostop katerih posameznih dokumentov je prosilcu delno zavrnil, na kar je IP organ izrecno opozoril v svoji odločbi, št. 090-225/2018/2 z dne 26. 10. 2018. Te navedbe sicer izhajajo iz obrazložitve izpodbijane odločbe, kar pa kot pravilno opozarja prosilec v pritožbi, ni zadostni pogoj za zagotovitev pravilnosti in zakonitosti takšne odločbe. V upravnih postopkih, ki se začnejo na zahtevo stranke, kamor spada tudi postopek dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 5. člena ZDIJZ), organ odloča v mejah postavljene zahteve in mora v izreku odločbe odločiti o predmetu postopka in vseh zahtevkih strank (prvi odstavek 213. člena ZUP), kar pomeni dokončnost, pravnomočnost in izvršljivost odločbe zajema le odločbeni izrek (224. člen ZUP). Vsebina odločitve organa mora biti namreč razvidna iz izreka odločbe in ne obratno: navedba posameznih dokumentov v obrazložitvi odločbe, skupaj z navedbo podatkov, ki se njih prekrijejo, namreč ne opredeljuje izreka samega. Organ je z izdajo takšne odločbe res, ponovno, storil bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), vendar pa IP zaradi tega ni odpravil izpodbijane odločbe in zadeve vrnil organu prve stopnje, ampak je sam rešil zadevo, kot to predvideva četrti odstavek 251. člena ZUP. Ta namreč določa, da če organ prve stopnje ob ponovnem odločanju ne sledi opozorilom o potrebni dopolnitvi postopka in ne ravna v skladu z odločbo organa druge stopnje, ta ob ponovni obravnavi pritožbe sam reši zadevo.

 

IP je tako v 1. točki izreka odločbe naštel dokumente, ki so bi predmet odločanja ter jih določil z imenom in /ali opravilno številko in datumom, na način kot jih je v obrazložitvi izpodbijane odločbe označil organ in kot so bili IP predloženi ob odstopu pritožbe.

 

  1. Izjema varstva osebnih podatkov

 

V predmetnem pritožbenem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ in da našteti zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse elemente informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ.

 

Sporno pa je vprašanje dostopa prosilca do naštetih dokumentov, tj. dokumentov, ki se nanašajo na diplomatske potne listine predstavnikov katoliške cerkve. Stališča glede izpolnjevanja pogojev za dostop do zahtevanih informacij in obsega le teh, so med organom in prosilcem bistveno različna. Organ je dostop do zahtevanih dokumentov prosilcu delno zavrnil, tako, da je na zahtevanih dokumentih prekril varovane osebne podatke (imena in priimke, rojstne datume, nazive, naslove oz. kraje bivanja, elektronske naslove, telefonske številke, lastnoročne podpise in drugih podatke, iz katerih je mogoče sklepati na identiteto prosilcev oz. imetnikov diplomatskih potnih listin ter nekatere varovane osebne podatke javnih uslužbencev), sklicujoč se na izjemo varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka ZDIJZ, po tem ko je ugotovil, da za njihovo razkritje ne obstaja niti javni interes v smislu določbe drugega odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma, kolikor gre za podatke javnih uslužbencev ne gre za podatke povezane z delovnim razmerjem v smislu prev alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevane dokumente je torej prosilcu posredoval v obliki delnega dostopa. Prosilec pa trdi, da je zanj ključen podatek, kateri štirje predstavniki katoliške cerkve (torej njihova imena in priimki) so imetniki diplomatskega potnega lista. V pritožbi (ne pa že v zahtevi) pa zatrjuje, da je podlaga za razkritje osebnih podatkov posameznih predstavnikov katoliške cerkve, imetnikov diplomatskih potnih listin, javni interes v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki ga podrobneje opisuje v pritožbi.

 

IP je ugotovil, da se vsi pritožbeni razlogi nanašajo na pravilnost dostopa do osebnih podatkov imetnikov diplomatskih potnih listin v konkretnih štirih primerih in, da prosilec v pritožbi ne izpodbija odločitve organa, glede nerazkritja tistih osebnih podatkov javnih uslužbencev in ministra, za razkritje katerih ne obstaja zakonita pravna podlaga, zato to ni predmet presoje tega pritožbenega postopka. IP pa potrjuje odločitev organa, da je na predmetnih dokumentih z delnim dostopom prosilcu omogočil seznanitev z imeni in priimki ministra in javnih uslužbencev ter njihovimi lastnoročnimi podpisi, saj za razkritje le teh obstaja zakonita pravna podlaga v skladu s točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov v povezi s določbo prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.

 

V nadaljevanju je torej predmet presoje tega pritožbenega postopka pravilnost dostopa do osebnih podatkov imetnikov diplomatskih potnih listin štirih posameznikov, predstavnikov katoliške cerkve.

 

Sporno vprašanje je torej, ali je organ pravilno zavrnil dostop do zahtevanih informacij na podlagi izjeme varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka ZDIJZ, oziroma ali je presoja organa, da za razkritje teh podatkov ne obstaja javni interes v smislu določbe drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, pravilna.

 

Določba 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Glede veljavne zakonodaje na področju varovanja osebnih podatkov IP najprej pojasnjuje, da se je s 25. 5. 2018 pričela uporabljati Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba), ki ureja varstvo osebnih podatkov in se v Republiki Sloveniji uporablja neposredno. Ker Republika Slovenija do izdaje te odločbe še ni sprejela novega zakona, ki bi urejal varstvo osebnih podatkov, pa se poleg uredbe, ki se uporablja neposredno, v določenem delu uporablja še vedno veljavni Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1).

 

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Kot obdelavo osebnih podatkov pa predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

 

IP je z vpogledom v naštete dokumente ugotovil, da – v zvezi s konkretnimi štirimi imetniki diplomatskih potnih listin, ti dokumenti vsebujejo njihove osebne podatke, in sicer njihova imena in priimke, rojstne datume, kraje bivanja, lastnoročne podpise, naslove e-pošte, telefonske številke, akademske nazive, funkcije, nazive in logotipe institucij, kjer so zaposleni, nazive krajev in držav, kjer opravljajo svoje delo oziroma naloge, fotografije in druge informacije, iz katerih bi bilo mogoče sklepati na določenega oziroma določljivega posameznika. Iz tega je IP zaključil, da zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke konkretnih štirih posameznikov in izpolnjujejo kriterije za izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Še vedno veljavne določbe 8. člena ZVOP-1 določajo, da se lahko osebni podatki obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika, ter da mora biti namen obdelave osebnih podatkov določen v zakonu, v primeru obdelave na podlagi osebne privolitve posameznika pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug ustrezen način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov.

 

Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna), med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Tako zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov v postopku z zahtevo po ZDIJZ, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi določba drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se, ne glede na določbe prejšnjega odstavka (izjeme od proste dostopa do informacij javnega značaja, opomba IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v tam taksativno naštetih primerih (t.i. absolutne izjeme, opomba IP), med katerimi pa ni izjeme varstva osebnih podatkov.

 

  1. Test javnega interesa

 

IP je tako v nadaljevanju presojal, ali za obdelavo navedenih osebnih podatkov konkretnih štirih posameznikov obstaja zakonita pravna podlaga v okviru drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej, če je javni interes za njihovo razkritje prosilcu po ZDIJZ močnejši od interesa konkretnih posameznikov za omejitev dostopa do zahtevanih informacij (tj. njihovih osebnih podatkov). Organ je v izpodbijani odločbi zaključil, da takšna pravna podlaga ne obstoji in da je v konkretnih štirih primerih interes javnosti po razkritju varovanih osebnih podatkov ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi varstva osebnih podatkov.

 

Bistvo presoje testa interesa javnosti je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu javnega interesa gre za tehtanje, s katerim mora organ pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno varovanimi osebnimi podatki. Pri uporabi testa prevladujočega javnega interesa je potrebno presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. IP je v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane kot osebni podatek konkretnega posameznika.

 

Kot izhaja iz prakse Ustavnega sodišča RS, je omejitev ustavnih pravic dopustna, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali tudi javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji:

1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti),

2. poseg mora biti primeren za dosego zasledovanega cilja - v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči;

3. teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico je proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu) - pri ocenjevanju nujnosti posega je treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.

 

Glede zadnjega elementa, to je sorazmernosti v ožjem smislu, je torej treba po stališču Ustavnega sodišča RS pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati. Izhodišče pri tem je, da mora biti teža posega v varovano pravico v sorazmerju s pomenom druge varovane pravice (oziroma javne koristi), zaradi katere se posega v prvo. V primeru, če gre varovani pravici, ki je razlog poseganja, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je po stališču Ustavnega sodišča RS lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico. Le če poseg prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, je ustavno dopusten.

 

Organ je v izpodbijani odločbi zaključil, da v konkretnih štirih primerih interes javnosti po razkritju varovanih osebnih podatkov ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi varstva osebnih podatkov. V zvezi z načelom sorazmernosti organ ugotavlja, da poseg v ustavno pravico varstva osebnih podatkov pogojev testa sorazmernosti ne izpolnjuje. Organ je ocenil, da je javnemu interesu, tj. nadzoru javnosti nad pravilnostjo postopkov izdaje diplomatskih potnih listin na podlagi nacionalnega interesa, moč zadostiti z delnim dostopom, s posredovanjem zahtevanih dokumentov, na katerih se varovani osebni podatki in podatki, na podlagi katerih je posameznik določljiv, prekrijejo. Pri tem se je skliceval na odločbo IP, št. 090-139/2018 z dne 12. 9. 2018 in navajal, da razkritje, kdo konkretno so posamezniki, ne doseže upravičenega cilja, ki bi bil večji od pravice do varstva osebnih podatkov teh posameznikov in da mora prosilec izkazati, da zaradi delnega dostopa javnost ne bi dobila prave slike o postopkih, v konkretnem primeru izdaje diplomatskih potnih listin na podlagi nacionalnega interesa. Dalje je ocenil, da je bilo javnemu interesu v smislu nadzora nad tem, da se diplomatski potni listi na podlagi nacionalnega interesa ne izdajajo komurkoli oz. »vsepovprek«, deloma zadoščeno že s posredovanjem informacije, koliko predstavnikov katoliške cerkve poseduje diplomatski potni list, ob upoštevanju dejstva, da so javnosti informacije glede števila visokih predstavnikov katoliške cerkve, ki delujejo doma in po svetu, splošno znane oz. javno dostopne.

 

IP je sicer sledil organu, da je pogoj zasledovanja ustavno dopustnega cilja v okviru presoje dopustnosti posega v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave RS) izpolnjen s prosilčevim uveljavljanjem pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki jo zagotavlja 39. člen Ustave RS, ki ureja pravico do svobode izražanja. Ni pa IP, iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju obrazložitve te odločbe, mogel slediti utemeljitvi organa, da za konkretne štiri primere poseg v ustavno pravica varstva osebnih podatkov pogoje testa sorazmernosti ne izpolnjuje.

 

Pri opravi testa prevladujočega interesa javnosti je IP izhajali iz ugotovitve, da prosilec zahteva dokumente, ki so nastali v postopkih izdaje diplomatskih potnih listin, izdanih na podlagi nacionalnega interesa, po vložitvi vloge (prošnje) za izdajo takšnih potnih listih s strani konkretnih štirih posameznikov.

 

Potna listina je javna listina, ki je namenjena državljanu Republike Slovenije za prehod državne meje ter dokazovanje njegove istovetnosti in državljanstva (1. člen ZPLD-1). Postopek izdaje, veljavnost in vsebino diplomatskih potnih listin ureja ZPLD-1, ki v četrtem odstavku 6. člena in določa, da diplomatski potni list izda ministrstvo, pristojno za zunanje zadeve. Izda se za čas opravljanja naloge, zaradi katere je imetnik upravičen do takega potnega lista, vendar njegova veljavnost ne sme biti daljša od petih let (16. člen ZPLD-1). V prvem odstavku 9. člena tega zakona so navedene osebe, ki se jim takšen potni list izda, in sicer citirana določba najprej taksativno našteva osebe, ki so do diplomatskega potnega lista upravičene, glede na funkcijo oziroma delo, ki ga opravljajo, na koncu pa zakon predvideva, da se diplomatski potni list izda tudi »določenim drugim osebam, če je to v interesu Republike Slovenije«. Kot pojasnjuje že organ v izpodbijani odločbi, se ta nacionalni interes presoja v skladu z Uredbo, ki podrobneje določa merila za ugotavljanje interesa Republike Slovenije, na podlagi katerih se izda diplomatski potni list (1. člen Uredbe), ugotavlja pa jih minister za zunanje zadeve (2. člen Uredbe). V 3. členu Uredbe so določena merila, ki jih minister upošteva pri presoji, in sicer: ali in v kolikšni meri izdaja diplomatskega ali službenega potnega lista:

- prispeva k predstavljanju Republike Slovenije v tujini,

- pomeni priznanje za mednarodno uveljavljanje Slovenije,

- omogoči možnost potovanja ali bivanja v tujini, ki je sicer z navadnim potnim listom oteženo ali povezano z velikimi težavami,

- je potrebna iz razlogov državne varnosti.

 

Glede na okoliščine konkretnih štirih primerov izdaje potnega lista, so relevantne tudi določbe prvega odstavka 4. člena Uredbe, iz katere med drugim izhaja, da »se pri presoji o izdaji diplomatskega potnega lista, kadar gre za predstavljanje Slovenije v tujini, zlasti upošteva ali oseba (…) v kateri od mednarodno široko priznanih in s slovenskim narodom zgodovinsko povezanih verskih skupnosti uživa poseben ugled ali ima v njej visok položaj.«

 

Na podlagi citirani določb ZPLD- 1 in Uredbe, IP ugotavlja, da je pridobitev diplomatskega potnega lista na podlagi nacionalnega interesa povezana z ugotavljanjem tega interesa v postopku odobritve prošnje za njegovo izdajo, odločitev o tem pa je v diskrecijski pravici ministra za zunanje zadeve, pri čemer mora ta pri odločanju, tj. ugotavljanju tega interesa, upoštevati citirana merila iz Uredbe. Pri tem mora biti odločitev upravnega organa oziroma uradne osebe sprejeta v duhu spoštovanja načela enakosti in vezanosti na lastne odločitve. Prav tako ne sme odstopiti od splošnih pravil, ki si jih je v zvezi z diskrecijskim odločanjem postavil sam.

 

IP je zato javni interes za razkritje določenih osebnih podatkov konkretnih štirih posameznikov prepoznal v upravičenem interesu javnosti izvedeti, na kakšen način država izvaja politiko izdajanja diplomatskih potnih listin na podlagi nacionalnega interesa, in kaj oziroma koga šteje za upravičenega imetnika diplomatskega potnega lista, izdanega na podlagi nacionalnega interesa, kadar ga ta potrebuje za predstavljanje Slovenije v tujini, in kdo je ob tem oseba, ki v kateri od mednarodno široko priznanih in s slovenskim narodom zgodovinsko povezanih verskih skupnosti, uživa poseben ugled ali ima v njej visok položaj. Na podlagi tega je IP ugotovil, da pravice prosilca oziroma javnosti, da se celovito seznani s temi informacijami in izve, katerim predstavnikom katoliške vere je bil diplomatski potni list izdan, ni mogoče zagotoviti z drugimi možnimi ukrepi. Informacije, ki jih je v zvezi s tem organ že sam posredoval prosilcu v okviru posredovanih dokumentov z delnim dostopom, namreč tega ne omogočajo, saj le delno omogočajo nadzor javnosti nad pravilnostjo postopkov izdaje diplomatskih potnih listin na podlagi nacionalnega interesa, kot utemeljeno opozarja prosilec v pritožbi. Te nadzorne funkcije oziroma namena ZDIJZ pa po presoji IP ni mogoče doseči zgolj s podatkom o številu takšnih imetnikov diplomatskega potnega lista, ampak je po mnenju IP za to bistven podatek o imenu in priimku teh posameznikov, saj so ostale informacije brez tega podatka brez vrednosti oziroma same sebi namen, nikakor pa ne omogočajo zasledovanja zakonskih ciljev postopkov po ZDIJZ. Če se zahtevi prosilca ugodi, in sicer na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, potem je na ta način mogoče zagotoviti legitimen cilj, ki je v tem, da se zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja (2. člen ZDIJZ), s čimer je zagotovljeno izvrševanje pravice iz 39. člena Ustave RS. IP zato ocenjuje, da je v konkretnem primeru razkritje imena in priimka, vsakega posameznega od štirih imetnikov diplomatskih potnih listin, na katere se nanaša predmetna zahteva, nujen in primeren ukrep za dosego ustavno varovanih ciljev.

 

Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je IP na eni strani tehtal koristi, ki jih prinaša prosilcu dostop do informacij javnega značaja, ter na drugi strani težo posega v načelo varstva osebnih podatkov konkretnih posameznikov. IP je pri izvedbi testa sorazmernosti upošteval argumente, ki so ga pripeljali do zaključka, da javni interes za razkritje imen in priimkov štirih imetnikov diplomatskega potnega lista, ki so pripadniki katoliške cerkve, prevlada nad varstvom njihovih osebnih podatkov, zato jih na tem mestu ne ponavlja. Pri podelitvi diplomatskega potnega lista na podlagi nacionalnega interesa, posameznik takšen potni list pridobi v postopku ugotavljanja le –tega, odločanje o njegovem obstoju pa je v diskrecijski pravici ministra za zunanje zadeve. Ravno v takšnih primerih pa je, po presoji IP, pomembna odprtost konkretnih informacij tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov, oziroma izrazijo morebitne (relevantne) pomisleke glede takih odločitev. S preglednostjo dela funkcionarjev in uradnikov se namreč zmanjšuje možnost neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev. Preglednost pa prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti uradništva samega oziroma določenih postopkov pri organu, nenazadnje pa tudi zmanjšuje korupcijska tveganja. Pri tem pa je, kot je IP navedel že zgoraj, podatek o tem, kdo (torej ime in priimek) je eden od štirih predstavnikov katoliške cerkve, pri katerem je bil prepoznal nacionalni interes za izdajo diplomatskega potnega lista v okviru ZPLD-1 in Uredbe, ključnega pomena oziroma brez njega ni mogoče doseči namena, ki ga zasleduje ZDIJZ. Po drugi strani pa diplomatski potni list prinaša imetnikom določene ugodnosti in se v predmetnih primerih že po zakonski definiciji izda osebam, če je to v interesu Republike Slovenije (prvi odstavek 9. čelna ZPLD-1), med drugim tudi, če to prispeva k predstavljanju Republike Slovenije v tujini (3. člen Uredbe), kar pomeni, da njegovo podeljevanje zahteva vodenje odgovorne politike.

 

Problematika s tega področja se vsekakor dotika širše javnosti, saj očitno v javnosti prevladuje mnenje, da določene skupine posameznikov oziroma pripadnikov določenih verskih skupnosti lažje pridejo do diplomatskega potnega lista na podlagi nacionalnega interesa, kot druge. Že sam prosilec namreč v zahtevi navaja, da je podatke o tem zasledil v enem od medijev. Pri tem tudi ni zanemarljivo, da je ne glede na to, da Uredba v prvem odstavku 4. člena kot eno od meril pri izdaji predmetnih potnih listov določa, da se upošteva, ali oseba v kateri od mednarodno široko priznanih in s slovenskim narodom zgodovinsko povezanih verskih skupnosti uživa poseben ugled, ali ima v njej visok položaj, ne moremo mimo ustavnih načel ločitve države in verskih skupnosti ter enakopravnosti verskih skupnosti, ki ju zagotavlja 7. člen Ustave RS. Zato je pomembno, da izvršilna oblast, ko odloča o izdaji diplomatskega potnega lista na podlagi nacionalnega interesa predstavniku posamezne verske skupnosti, vse relevantne okoliščine vsakega posamičnega primera še posebej temeljito pretehta. Ob tem se IP ni zdelo nezanemarljivo dejstvo, da nobeden od konkretnih posameznikov, na katere se nanaša zahteva, ni priglasil udeležbe v postopku oziroma ni izjavil, da bi razkritje njegovih osebnih podatkov lahko pomenilo poseg v ustavno varovano pravico varstva osebnih podatkov. Ne nazadnje pa tudi iz zakonske definicije izhaja, da mora biti izdaja diplomatskih potnih listov konkretnim posameznikom v interesu Republike Slovenije (in ne njihovem osebnem interesu), zato se mora po oceni IP njihova pravica do varstva osebnih podatkov v delu, ki se nanaša na njihovo ime in priimek, umakniti javnemu interesu, ki v tem primeru prevlada. V konkretnem primeru bi namreč prepoved razkritja takšnih osebnih podatkov onemogočala nadzor javnosti nad diskrecijskim izdajanjem potnih listov osebam, ki so predstavniki ene od verskih skupnosti v Republiki Sloveniji, kar naj bi izvršilna oblast počela restriktivno in predvsem z veliko mero premišljenosti, ob upoštevanju meril Uredbe. Odprtost teh podatkov po mnenju IP vsekakor pripomore zlasti k večji odgovornosti države do državljanov Slovenije in do transparentne politike, ki jo država izvaja na področju izdajanja diplomatskih potnih listin na podlagi nacionalnega interesa.

 

Glede na navedeno IP ocenjuje, da javni interes za razkritje imena in priimka, vsakega posameznega od štirih imetnikov diplomatskih potnih listin, na katere se nanaša predmetna zahteva, nedvomno pretehta nad interesom teh konkretnih posameznikov za omejitev dostopa do zahtevanih podatkov.

 

Na koncu IP še pojasnjuje, da upoštevajoč načelo najmanjšega obsega podatkov (točka (c) člen 5 Splošne uredbe) ni potrebe, da se testom interesa javnosti odpirajo tudi osebni podatki, ki s samo podelitvijo diplomatskega potnega lista niso v bistveni zvezi. Gre za podatke o datumu in kraju rojstva, bivališču, elektronskem naslovu in ostale osebne podatke konkretnih štirih posameznikov, na katere se nanaša zahteva, ki tako predstavljalo varovane osebne podatke. Zato je IP odločil, da se na predmetnih dokumentih razkrijejo samo imena in priimki konkretnih štirih posameznikov, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

  1. Sklepno

 

Upoštevajoč vse navedeno IP zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilca delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, je IP, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

K. III. točki izreka

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Maja Wondra, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

Informacijski pooblaščenec

mag.  Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica informacijske pooblaščenke