Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

FOIA Decisions

+ -
Date: 14.12.2020
Title: prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve, Policija
Number: 090-280/2020
Category: Notranje delovanje organa
Status: Sustained in part


POVZETEK:

Organ je z odločbo delno zavrnil dostop do zahtevanih internih navodil, izdanih s strani Ministrstva za notranje zadeve, Policije, v akciji MIGRANT, in sicer na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da vsebina točk osrednjega dela Usmeritev ne izpolnjuje že prvega pogoja izjeme notranjega delovanja organa, zato se prosilcu dostop do vsebine sedme in devete alineje točke »2. VSEBINA AKCIJE« in točke »4.1 Izvajanje ukrepov« dovoli. V zvezi s prilogama k Usmeritvam pa je IP ugotovil, da gre za podatke, ki se nanašajo na taktiko in metodiko dela policije in bi  njihovo razkritje lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo policije. Povedano drugače, po oceni IP vsebina obeh prilog k Usmeritvam izpolnjuje pogoje za izjemo notranjega delovanja. IP je tako pritožbo prosilca v delu, ki se nanaša na prilogi, zavrnil v celoti.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-280/2020/2

Datum:  14. 12. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 24. 8. 2020, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, POLICIJA, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-70/2020/13 (206-04) z dne 7. 8. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 24. 8. 2020 se delno ugodi in se odločba Ministrstva za notranje zadeve, POLICIJA, št. 090-70/2020/13 (206-04) z dne 7. 8. 2020, delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu v obliki e-zapisa tudi del dokumenta Usmeritve za izvajanje nalog policije v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev – akcija MIGRANT, št. 225-1/2014/4 (2131-5) z dne 30. 1. 2014, ki se nanaša na vsebino sedme in devete alineje točke »2. VSEBINA AKCIJE« in točke »4.1 Izvajanje ukrepov«.«.

 

  1. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
  1. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 17. 6. 2020 zahteval interna navodila, izdana s strani organa v sestavi Ministrstva za notranje zadeve, Policije, v AKCIJI MIGRANT. Gre predvsem za navodila posameznim policistom in policijskim patruljam v okviru AKCIJE MIGRANT, ki je trajala najmanj v letih od 2015 do 2018, po podatkih, ki so dostopni na spletu. Kot način seznanitve je navedel drug e-zapis (npr. datoteka po e-pošti).

 

S sklepom, št. 090-70/2020/4 (206-04) z dne 6. 7. 2020, je organ podaljšal rok za odločitev za največ 30 delovnih dni.

 

V elektronskem dopisu z dne 8. 7. 2020 je prosilec navedel, da bi podatke potreboval za policijske postaje na območju PU Kranj in PU Ljubljana ter za Specializirano enoto za nadzor državne meje (v nadaljevanju: SENDM). Služba generalnega direktorja policije je namreč prosilca z elektronskim dopisom z dne 6. 7. 2020 obvestila, da policija deluje na državnem, regionalnem in lokalnem nivoju ter da iz zahteve izhaja, da želi prosilec dokumentacijo za območje celotne države na vseh treh nivojih, kar pa predstavlja velike količine dokumentov, katerih priprava pomeni administrativno obremenitev vseh enot. Prosilec je bil s tem dopisom tudi zaprošen, da v okviru svojih potreb, opredeli zahtevo ožje glede na območje (posamezno PU ali PP) ali nivo delovanja policije.

 

Organ je zahtevo prosilca delno zavrnil z odločbo št. 090-70/2020/13 (206-04) z dne 7. 8. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), in sicer je zaradi izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ delno zavrnil dostop do dokumenta Usmeritve za izvajanje nalog policije v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev – akcija MIGRANT ter na podlagi iste izjeme v celoti zavrnil dostop do dokumentov PU Ljubljana in PU Kranj. Dostop do dokumentov SENDM pa je organ zavrnil iz razloga, ker dokumenti ne obstajajo v materializirani obliki. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe se je organ opredelil do predmetne izjeme od prostega dostopa za posamezne zahtevane dokumente, za obstoj katere morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer mora podatek izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, in specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).

Usmeritve za izvajanje nalog policije v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev – akcija MIGRANT

Dokument je namenjen izključno notranji rabi organa. Iz njega izhaja tako postopek oziroma način dela organa kot tudi njegova notranja politika, na kar kaže že naslov dokumenta. Z izdajanjem usmeritev Policija skrbi za izvajanje ciljno usmerjenega in stalnega nadzora na področju zakonitosti prebivanja in zaposlovanja tujcev ter odkrivanja zlorab in nezakonitih ravnanj, povezanih z nedovoljenim priseljevanjem. Določeni so tudi načini sodelovanja med posameznimi organizacijskimi enotami policije in drugimi državnimi organi. Vsebina je tako namenjena izključno enotam, prejemnicam usmeritev. Dokumenti vsebujejo operativne informacije in konkretne oblike dela, iz katerih izhajajo metode in način dela. Policija ne more razkriti načrtovanih ukrepov in s tem taktike svojega delovanja pri opravljanju svojih temeljnih nalog, ki so navedene v Zakonu o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju: ZNPPol)[1]. Le-ta v 4. členu med drugim policiji nalaga tudi naloge v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev. Slovenija kot del EU in Schengenskega območja varuje ne samo slovensko območje, temveč tudi Schengensko območje. Z razkritjem operativnih podatkov, ukrepov delovanja ter metodike in taktike delovanja na območju celotne Slovenije, pri čemer gre tudi za varovanje skupnega varnostnega prostora EU, bi močno zmanjšali učinkovitost policije in njeno uspešnost pri opravljanju ene izmed njenih osnovnih nalog. Dokument vsebuje informacije, ki se nanašajo na postopke z različnimi aplikacijami, načinom obveščanja ter ugotavljanja zlorab in nezakonitih ravnanj. Ob izvedenem škodnem testu organ ugotavlja, da ti podatki niso informacije javnega značaja. Če bi bila javnost seznanjena s sredstvi, podrobnimi operativnimi postopki policije pri preprečevanju nedovoljenega priseljevanja, načinom operativnega obveščanja, bi to bistveno zmanjšalo učinkovitost slovenske policije pri preprečevanju nedovoljenega oziroma nezakonitega prisiljevanja, katerega oblike in načini se v zadnjih letih spreminjajo. S tem bi se zmanjšala tudi sama varnost v notranjosti države, kar bi pomenilo povečano tveganje ogroženosti države in EU. Z razkritjem načina dela, metodo in taktiko delovanja policije in drugih operativnih podatkov, bi kriminalne združbe našle nove načine izigravanja in bi se na takšen način v Slovenijo in samo  Schengensko območje nedovoljeno oziroma nezakonito priselilo večje število tujcev, kar bi imelo za posledico tudi poslabšanje varnostnih razmer. Dokument vsebuje opis taktike in metodike delovanja organa, iz katerih podrobno izhajajo poudarki organa, kako ravnati v posameznih situacijah, na kaj naj bodo pozorni, kako poteka medsebojna komunikacija, itd. V kolikor bi bila javnost seznanjena s podrobnostmi, bi to bistveno olajšalo nezakonito priseljevanje, povečalo stopnjo ogroženosti v Sloveniji in EU, pa tudi povečalo stopnjo ogroženosti s čezmejno kriminaliteto v Sloveniji in EU. Organ je tako ocenil, da sta v zvezi s temi informacijami kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, določa ZDIJZ. Na podlagi navedenega je v določenih delih dokumentov jasno podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na ugotovljena dejstva je organ v nadaljevanju presojal, ali je pri dokumentu pod točko 1 izreka te odločbe, mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Ocenil je, da je v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa mogoče omogočiti dostop do zahtevanih informacij, ne da bi s tem posegli v varovane podatke oziroma zaupnost dokumenta, saj jih je glede na vsebino postavljene zahteve mogoče izločiti iz dokumenta, na način, ki ne bi ogrozil njihove zaupnosti, zato je odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe.

Dokumenta PU Ljubljana in PU Kranj

Zaradi izvajanja nalog, povezanih z gibanjem in prebivanjem tujcev v povezavi z delom, policija izvaja naloge po Akciji MIGRANT, ki so določene z dokumentom, št. 225-1/2014/4 z dne 30. 1. 2014 »Usmeritve za izvajanje nalog policije v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev - akcija MIGRANT«. Aktivnosti se izvajajo na treh nivojih policijske organizacije, pri čemer je največ aktivnosti izvedenih na lokalnem nivoju. Policijske enote in policijske uprave same načrtujejo oblike dela v okviru te akcije. Za konkretne aktivnosti pripravijo načrte dela, ki temeljijo na dokumentu št. 225-1/2014/4 s 30. 1. 2014. Na podlagi teh načrtov vsi policisti, ki sodelujejo v aktivnostih, dobijo konkretne naloge in navodila za izvedbo. Dokumenti pod 2. točko izreka izpodbijane odločbe so namenjeni izključno notranji rabi organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V teh dokumentih so navedeni določeni »operativni podatki« za nemoteno delo policistov, kot so imena operativnih aplikacij, klicni znaki patrulj, točno določen čas in kraj delovanja po Akciji MIGRANT, specifične naloge policistov, število policistov, specifični in drugi »ukrepi« z elementi taktike in metodike dela, itd., kar potrjuje dejstvo, da so predmetni dokumenti izključno za notranjo komunikacijo organa. Dokumenti v celoti vsebujejo podatke, ki so bili pripravljeni za namen notranje rabe organa. Obravnavani dokumenti imajo zapisane precej občutljive informacije, ki se nanašajo na sam postopek s konkretno osebo in izvedene konkretne ukrepe policistov. V dokumentih so zapisane konkretne metode in taktike delovanja po posameznih področjih dela ter podatki o drugih ukrepih. Iz dokumentov zelo podrobno izhajajo notranji načrti in poudarki organa, kako ravnati v posameznih situacijah, na kaj naj bodo policisti pozorni, kako bo prostorsko in časovno organizirano njihovo gibanje. Ti dokumenti niso namenjeni zunanjemu krogu oseb, torej gre za dokument, ki je namenjen internemu poslovanju organa. Prvi pogoj za obstoj predmetne izjeme je torej izpolnjen. Razkritje tovrstnih podatkov bi povzročilo škodo policiji. Organ je namreč opravil tudi škodni test. Razkritje bi pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bito to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Bistveno je dejstvo, da organ ravna in se pripravlja podobno ob podobnih dogodkih, Varnostne ocene ter metode in taktika delovanja organa temeljijo na preteklih izkušnjah. V kolikor bi bila javnost seznanjena s predvidenim številom policistov, časom in območjem delovanja v okviru akcije MIGRANT za daljše obdobje, v konkretnem primeru prosilec namreč zahteva dokumente za obdobje od leta 2015 do 2018, bi to bistveno olajšalo morebitna izmikanja tujcev policijskim nadzorom in kontroli upoštevanja nacionalne in evropske zakonodaje Če bi bila javnost seznanjena s sredstvi, podrobnimi operativnimi tehničnimi postopki policije pri preprečevanju kršenja tujske zakonodaje, načinom izvajanja poostrenega nadzora in konkretnimi aktivnostmi kdaj, katere enote, kolikšno število policistov, na katerem območju, s katerimi sredstvi izvajajo poostren nadzor, kako se ta izvaja in kaj vse se spremlja, bi to bistveno zmanjšalo učinkovitost slovenske policije pri preprečevanju kršitve evropske in nacionalne zakonodaje na področju prebivanja in migracij tujcev, kar bi imelo vpliv tudi na poslabšanje varnostnih razmer tako v Slovenji kot na Schengenskem območju. To bi zamajalo ugled Slovenije v mednarodni skupnosti, Slovenija bi postala država, ki ni sposobna ustrezno izpolnjevati schengenskih zavez. Pri navedenih podatkih gre tudi za varovane podatke policije na podlagi šestnajste točke 3. člena (ZNPPol), katerih razkritje nepoklicanim osebam bi povzročilo škodo policiji in izvajanju uradnih postopkov, zato morajo njihovo obdelavo spremljati določeni varnostni ukrepi in postopki. Policija je dolžna varovati varovane podatke tudi skladno s Pravilnikom o zaščiti podatkov policije[2]. Varovani podatki policije so tudi podatki o specifičnih ukrepih, metodah, tehnikah in sredstvih, ki jih policija uporablja za opravljanje njenih nalog (7 točka prvega odstavka tega člena), in o dokumentih policije, iz katerih je mogoče ugotoviti taktiko in metodiko dela policije, ali pa bi njihovo razkritje lahko otežilo oziroma onemogočilo izvajanje policijskih nalog (8 točka prvega odstavka tega člena). Obravnavanje teh podatkov oziroma dokumentov kot informacij javnega značaja bi pomenilo razkritje podatkov nepooblaščenim in nepoklicanim osebam, kar bi imelo za posledico onemogočanje ali otežitev izvajanja določenih zakonskih nalog policije. S posredovanjem zahtevanih podatkov bi vsekakor razkrili podatke o metodiki in taktiki policijskih postopkov ali podatke v zvezi z notranjimi organizacijskimi, kadrovskimi in tehničnimi ukrepi, na kakšen način, kdo je sodeloval, časovni potek organizacije, itd., s čimer bi nastale motnje pri delovanju policije. Na podlagi navedenega je tako organ ugotovil, da je pri teh dokumentih podana izjema notranjega delovanja organa, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe.

Dokumenti SENDM

Glede dokumentov SENDM pa je organ ugotovil, da SENDM lastnih nadzorov po akciji MIGRANT ne izvaja, zato tudi ne pripravlja lastnih načrtov po navedeni akciji. Naloge po akciji MIGRANT policisti SENDM izvajajo v okviru rednih nalog, po potrebi pa nudijo pomoč tudi v nadzorih, ki jih po navedeni akciji načrtujejo in izvajajo policijske uprave. Ker je ugotovil, da s temi dokumenti ne razpolaga, je zahtevo prosilca v tem delu zavrnil, kot to izhaja iz 3. točke izreka izpodbijane odločbe.

 

Prosilec je vložil pritožbo z dne 24. 8. 2020 iz vseh pritožbenih razlogov in IP predlagal, da pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni ter zahtevi prosilca ugodi v celoti oziroma podrejeno, da odločbo razveljavi in vrne zadevo v odločanje na prvo stopnjo. Mnenja je, da je organ v postopku napačno ugotovil dejansko stanje glede dokumentov, o dostopu do katerih je odločil v točki 1 in 2 izreka izpodbijane odločbe ter posledično napačno uporabil tudi materialno pravo. V zvezi z dokumentom pod točko 1 izreka izpodbijane odločbe je izpostavil, da organ celotnih delov sploh ni posredoval, saj je v prilogah prejel zgolj 4 prazne strani, kar zagotovo ne more dosegati standarda delnega razkritja informacij. Nadalje je izpostavil, da organ ni navedel, kaj točno je uporabil za vhodne informacije pri »škodnem testu« in da sklicevanje organa na izjemo odklonitve organa v primeru razkrivanja »notranjega razmišljanja organa« v tem primeru ne more biti na mestu. Upravna praksa je namreč že večkrat razrešila dileme glede tega vprašanja. Glede tega je bilo izdanih že več odločb IP, s čimer je bila vzpostavljena praksa, da se morajo varovati le tisti podatki, ki nastajajo ob oblikovanju notranje, interne politike organa. Povedano drugače, organ lahko varuje svoje notranje delovanje, ne more pa odkloniti dostopa do informacij glede zunanjega delovanja, torej delovanja, ki je usmerjeno k zunanjim subjektom, ki ne pripadajo policiji, vendar pa jih ta obravnava v svojih postopkih. Torej, če so bila navodila organa sicer namenjena policistom, ki so sodelovali v akciji MIGRANT, mora organ razkriti tista navodila in postopke ter metode dela, ki so neposredno povezani z opravljanjem dela, ki neposredno zadevajo druge subjekte, torej osebe, ki niso pripadniki policije. Posebej to velja za postopke, pri katerih se zbira in obdeluje podatke o tujcih, prav tako ne more organ odreči javnosti opisov in navodil za izvajanje postopkov in nalog iz pristojnosti policije, za katere mora imeti slednja podlago v zakonu. Dostopni morajo biti predvsem podatki glede navodil, metodik in načinov delovanja povezanih s postopki, s katerimi se posega v pravice in obveznosti oseb, ki so v teh postopkih obravnavane. Torej povedano drugače, kadar gre za interna navodila policistov, kako naj postopajo pri obravnavi posameznikov (v tem primeru tujcev), gre za informacije javnega značaja in ne za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Policijske naloge in pooblastila so namreč omejena z veljavnimi zakonskimi predpisi, zaradi česar mora imeti javnost dostop do podrobnejših navodil že zaradi nadzora javnosti nad zakonitostjo policijskih postopkov. Ne zanimajo ga metode operativnega obveščanja policije, prav tako ne imena posameznikov, ki so sodelovali v patruljah, ali denimo klicni znaki patrulj. Zahtevo je vložil zaradi interesa javnosti, da izve, ali so navodila za nadzor tujcev v Republiki Sloveniji skladna z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[3] in relevantnimi zakoni, ki določajo pristojnosti in delovanje policije kot varnostno – represivnega organa. V skladu s preteklo upravno in tudi sodno prakso Upravnega sodišča ima posameznik pravico, da se seznani, kaj lahko pričakuje v postopkih,v katerih je lahko potencialno obravnavan, kako se ti postopki operativno pripravljajo in izvajajo, kakšne pravice so mu v teh postopkih priznane, oziroma bi mu morale biti. Prav tako ima vsak posameznik in slovenska javnost pravico izvedeti, po katerih kriterijih policija ugotovi, kdo je tujec v skladu s 6. točko prvega odstavka 4. člena ZNPPol, in kdo to ni. Povedano drugače, zoper koga lahko policija sploh izvaja postopke v skladu s 6. točko prvega odstavka 4. člena ZNPPol. Prosilec tako meni, da je organ napačno uporabil materialne določbe ZDIJZ, vsaj v delu, ki se nanaša na operativna navodila v akciji MIGRANT, opise metod in načinov delovanja ter kriterijev za pričetek nadzora nad tujci na državni meji in v notranjosti Republike Slovenije, predvsem v smislu policijskega delovanja, ki neposredno učinkuje na posameznika in družbo kot celoto. V teh primerih se organ ne more eskulpirati od svoje dolžnosti, da prosilcu omogoči dostop do informacij javnega značaja. Mnenja je, da je upravičen pridobiti tudi informacije, ki mu jih je organ z izpodbijano odločbo odrekel.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-70/2020/17 (206-04) z dne 18. 11. 2020, poslal v pristojno odločanje IP. Organ je pritožbi priložil tudi dokumente, ki so predmet zahteve prosilca. Ob tem je še navedel, da iz pritožbe izhaja, da je prosilec vložil pritožbo predvsem na 1. točko izreka izpodbijane odločbe – usmeritve. Glede na to, da je pa v drugem odstavku na 4. strani pritožbe navedeno, da ga ne zanimajo metode operativnega obveščanja policije, imena posameznikov, ki so sodelovali v patruljah, klicni znaki patrulj, se pritožba nanaša na dokumente iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe. Slednja se nanaša na načrte nadzorov, ki so sestavljeni po enaki metodologiji, zato je odločil na podlagi vzorčnega dokumenta obeh policijskih uprav.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da prosilec dejansko izpodbija odločbo v delu, v katerem mu je organ zavrnil dostop do posameznih podatkov iz dokumenta Usmeritve za izvajanje nalog policije v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev – akcija MIGRANT, št. 225-1/2014/4 (2131-5) z dne 30. 1. 2014 (v nadaljevanju: Usmeritve). Poleg tega IP ugotavlja, da so predmet zahteve prosilca interna navodila Policije, ki se nanašajo na akcijo MIGRANT, in takšna navodila po oceni IP predstavlja predmetni dokument. Gre namreč za dokument, ki določa cilje, vsebino, nosilce, izvajalce, oblike dela, koordinacijo in poročanje o aktivnostih na vseh treh nivojih policijske organizacije, in kot tak nedvomno predstavlja zahtevana interna navodila Policije. Poleg tega tudi iz pritožbenih navedb prosilca izhaja, da ga ne zanimajo konkretni podatki, ampak interna navodila policistom, kako naj postopajo pri obravnavi posameznikov. V pritožbi je namreč izrecno izpostavil, da ga ne zanimajo metode operativnega obveščanja policije, ne imena posameznikov, ki so sodelovali v patruljah, klicni znaki patrulj, ampak, da izve, ali so navodila za nadzor tujcev v Republiki Sloveniji skladna z Ustavo in relevantnimi zakoni, ki določajo pristojnosti in delovanje policije kot varnostno – represivnega organa. Upoštevaje predmet zahteve in pritožbene navedbe so bile tako predmet presoje IP le Usmeritve, ne pa tudi posamezni načrti, s katerimi se na podlagi Usmeritev določijo konkretne naloge in navodila za izvedbo.

 

IP ugotavlja tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da organ razpolaga z zahtevanim dokumentom v materializirani obliki. Sporno v obravnavanem primeru je, ali je organ odločil pravilno s tem, ko je prosilcu v delu Usmeritev zavrnil dostop zaradi izjeme notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Izjema notranjega delovanja organa

 

Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kumulativno morata biti torej izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni

test).

 

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo. Dokumenti oziroma podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oziroma presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Namen te izjeme je torej varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj. IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da prvega pogoja predmetne izjeme od dostopa ne izpolnjujejo naslednji podatki iz Usmeritev:

  • sedma in deveta alineja točke »2. VSEBINA AKCIJE«, in
  • točka »4.1 Izvajanje ukrepov«.

Ob tem IP pripominja, da se najprej opredeljuje do osrednje vsebine dokumenta. Povedano drugače, IP se na tem mestu ne opredeljuje do dveh prilog Usmeritev.

 

Usmeritve so dokument, ki ga je pripravila Policija za izvajanje ciljno usmerjenega in stalnega nadzora na področju zakonitosti prebivanja in zaposlovanja tujcev ter nezakonitih ravnanj, povezanih z nedovoljenim priseljevanjem, kot to izhaja iz uvoda samega dokumenta. Povedano drugače, gre za interna navodila Policije glede izvajanja AKCIJE MIGRANT, na podlagi katerega nato policijske enote in policijske uprave same načrtujejo dela v okviru te akcije (načrti dela). Ena od temeljnih nalog policije je namreč tudi opravljanje nalog v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev (6. točka prvega odstavka 4. člena ZNPPo). S tem dokumentom je tako Policija določila cilj, vsebino, nosilce in izvajalce, oblike dela, koordinacijo in poročanje o aktivnostih. Po oceni IP gre pri besedilih posameznih točk tega dokumenta, ki so povsem splošna, za izvajanje nalog in pristojnosti policije, za katere mora imeti ta zakonsko podlago. In kot že navedeno, se vsebina dokumenta nanaša na postopke, ki posegajo v pravice in obveznosti obravnavanih oseb, zato tako splošna opredelitev ne more biti stvar interne politike organa. Nedvomno pri predmetnem dokumentu ne gre za opis tehnike in metodike policijskega dela, ne gre za razkritje operativnih podatkov in ukrepov delovanja, ki so interne narave. Takšnega mnenja je sicer tudi organ, ki je v večjem delu tega dokumenta prosilcu omogočil dostop, pri čemer pa je zmotno ugotovil, da to ne velja za vsebino sedme in devete alineje točke »2. VSEBINA AKCIJE«, in točke »4.1 Izvajanje ukrepov«. Ugotoviti je, da se pomen vsebine teh točk v ničemer ne razlikuje od pomena preostalega besedila, dostop do katerega je organ dovolil. Vsebina teh točk se namreč nanaša na splošen opis nalog policije in izvajanje ukrepov ter prav v ničemer ne kaže na konkretne strategije organa pri opravljanju nalog v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev. Vsak posameznik, ki je v teh postopkih obravnavan, ima nedvomno pravico biti seznanjen s tem, kakšne so usmeritve za izvajanje predmetnih nalog policije, ki so določene z veljavnimi predpisi. Povedano drugače, IP pri teh podatkih ne vidi možnosti, da bi lahko njihovo razkritje vplivalo na kritično in učinkovito delo policistov ter na delo organa na splošno. Delo organa oziroma policistov je namenjeno varovanju javnega interesa, zato je zagotovo tudi v interesu organa, da policisti delujejo v okviru zakonov in drugih predpisov. Ker je IP mnenja, da vsebina teh točk ne izpolnjuje že prvega pogoja izjeme notranjega delovanja organa, pogoja pa morata biti izpolnjena kumulativno, se IP posebej ne opredeljuje do drugega pogoja te izjeme, torej do škodnega testa. IP je tako pritožbi prosilca v tem delu ugodil.

 

Nadalje se IP opredeljuje še do dveh prilog k Usmeritvam, Priloga 1 in Priloga 2, za kateri ocenjuje, da njuna vsebina izpolnjuje pogoje za omejitev dostopa zaradi izjeme notranjega delovanja. V izogib ponavljanju se IP sklicuje na navedbe organa, pri čemer pa še dodaja, da gre po njegovi oceni za dokumenta, ki vsebujeta operativne informacije, namenjene organizaciji in delu policije, z njihovim razkritjem pa bi nastale motnje pri njenem delovanju. IP ugotavlja, da gre v tem delu za informacije, ki so namenjene notranjemu delovanju organa in kažejo na način delovanja organa in na organizacijo ter metode policijskega dela. Informacije v Prilogi 1 se namreč nanašajo na temeljne postopke pri obravnavi tujcev na mejnih prehodih in v notranjosti, pridobivanje informacij in izvajanje nadzora, odkrivanje in preiskovanje kriminalitete ter obravnavo prekrškov, medresorsko sodelovanje in druge naloge. Priloga 2 pa se nanaša na priporočila za preiskavo kaznivega dejanja prepovedanega prehajanja meje ali ozemlja države po petem odstavku 308. člena Kazenskega zakonika – KZ-1, oziroma na načine oziroma postopke preverjanja in pridobivanja posameznih dokazov v zvezi s tem kaznivim dejanjem. Po oceni IP gre tako za podatke, ki se nanašajo na metodiko in taktiko dela policije pri opravljanju nalog v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev. Gre za konkretne opise posameznih postopkov in metod dela, ki se nanašajo na policijsko delo in razkritje katerih bi tudi po mnenju IP predstavljajo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem. Tudi po oceni IP gre za podatke, ki se nanašajo na taktiko in metodiko dela policije, njihovo razkritje pa bi lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo. IP je posledično ugotovil, da je izpolnjen tudi pogoj nastanka škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju in da je ta škoda večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Ker je izpolnjena izjema notranjega delovanja, je IP posledično v tem delu pritožbo prosilca zavrnil.

 

IP se sicer strinja s pritožbeno navedbo prosilca, da so policijske naloge in pooblastila omejena z veljavnimi zakonskimi predpisi, ne more pa slediti njegovi navedbi, da mora imeti javnost dostop do podrobnejših navodil že zaradi nadzora javnosti nad zakonitostjo policijskih postopkov. IP se strinja tudi z mnenjem prosilca, da je nadzor javnosti nad delom represivnega organa zelo pomemben, vendar to ne more pomeniti, da so prosto dostopni vsi podatki, ki se nanašajo na delovanje policije. Upoštevati je namreč treba, da je zakonodajalec dal podatkom, ki predstavljajo notranje delovanje organa, poseben pomen z uzakonitvijo te izjeme, po drugi strani pa je potrebno upoštevati tudi, da je metodika in taktika policijskega dela posebnega pomena za samo delovanje policije. IP je tako pri presoji prilog sledil navedbam organa, da bi se z razkritjem operativnih podatkov, ukrepov delovanja ter metodike in taktike delovanja na območju celotne Slovenije, pri čemer gre tudi za varovanje skupnega varnostnega prostora EU, močno zmanjšali učinkovitost policije in njena uspešnost pri opravljanju ene izmed njenih osnovnih nalog, to je pri preprečevanju nedovoljenega oziroma nezakonitega prisiljevanja, katerega oblike in načini se v zadnjih letih spreminjajo. Sicer je mogoče slediti pritožbeni navedbi prosilca, da gre za informacije, ki se na koncu nanašajo na delovanje, usmerjeno k zunanjim subjektom, vendar so predmetni podatki v osnovi informacije, ki so namenjene notranjemu delovanju organa in kažejo na način delovanja organa in na organizacijo ter metode dela, zaradi njihove pomembnosti pa je v tem delu podana izjema od dostopa.

 

Upoštevaje navedeno tako delnega dostopa pri predmetnih prilogah, v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[4], ni mogoče izvesti. Je pa organ dolžan posredovati prosilcu še besedilo splošnih točk osrednjega dela Usmeritev, kot to izhaja iz odločitve IP v 1. točki izreka te odločbe.

 

Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca delno utemeljena. IP je tako pritožbi prosilca ugodil v delu, ki po oceni IP ne izpolnjuje pogojev predmetne izjeme od dostopa, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa odpravil in odločil, v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 3. izreka te odločbe).

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[5] oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr., 10/17, 46/19 – odl. US in 47/19.

[2] Uradni list RS, št. 67/14.

[3] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[4] Uradni list RS, št. 24/16.

[5] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.