Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 16.10.2019
Title: prosilec - Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo
Number: 090-194/2019
Category: Test interesa javnosti, Poslovna skrivnost
Status: Sustained


POVZETEK:

Organ prve stopnje je s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti zavrnil prosilkino zahtevo za dostop do Naložbenega dokumenta za naložbo Istrabenz turizem, d. d. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da predmetni dokument predstavlja poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1, ki ga je, glede na čas nastanka dokumenta, potrebno uporabiti v konkretnem primeru, čeprav že velja ZPosS. Vendar pa je IP dalje presodil, da je organ zahtevani dokument dolžan posredovati prosilki na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker javni interes za njegovo razkritje prevlada nad interesom stranskih udeleženk, da ohranita varstvo poslovne skrivnosti. IP je v okviru testa praktične konkordance ugotovil tudi, da je pri tehtanju sorazmernosti konkretnega posega v načelo svobodne gospodarske pobude, do katerega pride zaradi uresničitve pravice prosilke, da se seznani z informacijo javnega značaja, je v konkretnem primeru treba dati prednost slednji.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-194/2019/15

Datum: 16. 10. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, novinarke Radiotelevizije Slovenija, Kolodvorska 2-4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka) z dne 8. 8. 2019, zoper odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, Kotnikova ulica 5, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), št. 090-20/2019-34 z dne 26. 7. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilke z dne 8. 8. 2019 se ugodi, odločba Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 090-20/2019-34 z dne 26. 7. 2019 se odpravi in se odloči, da mora organ prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati Naložbeni dokument za naložbo Istrabenz turizem, d. d.

 

  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilka je 30. 5. 2019 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahtevala posredovanje dokumenta Naložbeni dokument za naložbo Istrabenz Turizem d.d., ki ga je Vlada RS sprejela na seji 30. 5. 2019. Po pozivu organa je prosilka zahtevo dopolnila 4. 6. 2019 s pojasnilom, da želi zahtevani dokument prejeti po elektronski pošti.

 

V okviru ugotovitvenega postopka je organ ugotovil, da je bil zahtevani dokument pripravljen s strani Slovenskega državnega holdinga (SDH) in označen kot poslovna skrivnost, zato je bil do seje Vlade RS v vlogi Skupščine SDH označen s stopnjo zaupnosti – interno, po seji Vlade pa se je oznaka interno umaknila iz samih sklepov, ne pa tudi z obrazložitve.

 

V skladu z določbo 44. člena ZUP je zato organ z dopisom, št. 090-20/2019-5 z dne 5. 6. 2019 o vloženi zahtevi obvestil pripravljavca dokumenta, torej SDH, ga povabil v postopek in prosil za obrazloženo stališče o škodljivih posledicah razkritja dokumenta prosilki oz. javnosti, glede na dejstvo, da je bilo pri pregledu dokumenta ugotovljeno, da je ta označen kot »poslovna skrivnost«. Poleg tega je organ z dopisom, št 090-20/2019-4 z dne 5. 6. 2019 v postopek povabil tudi Ministrstvo za finance, kot resorno ministrstvo pristojno za skupščino SDH in ga pozval, naj ob upoštevanju 6. člena ZDIJZ sporoči zadržke glede posredovanja zahtevanega dokumenta in prilog. Zaprosil je, da o navedeni zahtevi seznani in po potrebi družbo Istrabenz Turizem d. d., na katero poslovanje se nanaša dokument, in Družbo za upravljanje terjatev bank, d. d. (v nadaljevanju DUTB) ter presodi, ali bi razkritje navedenega dokumenta lahko bilo škodljivo za izvedbo aktivnosti, ki jih je Vlada RS v vlogi Skupščine SDH sprejela na svoji seji dne 14. 2. 2019 in so v celoti odvisne od ugotovitev, ki izhajajo iz navedenega dokumenta.

 

V svojem odgovoru z dne 6. 6. 2019 je SDH navedel, da nasprotuje tako celotnemu kot delnemu razkritju zahtevanega dokumenta in se pri tem skliceval na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena

ZDIJZ. Pri tem se je oprl na določbe prvega odstavka 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1), določbe 5. člena in četrtega odstavka 6. člena svojega Pravilnika o varovanju poslovne skrivnosti iz leta 2014 in določbe 56. člena Zakona o Slovenskem državnem holdingu (v nadaljevanju ZSDH-1). V svoji dopolnitvi odgovora z dne 20. 6. 2019 je SDH dodatno obrazložil svoje stališče in pojasnil, da zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnosti tudi po Zakonu o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju ZPosS). Poleg tega je navedel gospodarske subjekte, ki so zajeti v finančni analizi naložb in poudaril, da so bile z njimi sklenjene pogodbe o nerazkritju informacij, kar dodatno kaže, da dokument, ki ga zahteva prosilka, vsebuje zaupne informacije. Poleg tega je bila v procesu izdelave zahtevanega dokumenta z namenom ohranitve zaupnosti informacij sklenjena še ločena pogodba o nerazkritju informacij med Modro zavarovalnico d. d., SDH, KAD in Istrabenz turizmom d.d.

 

Ministrstvo za finance je odgovor posredovalo 10. 6. 2019 in navajalo, da dokument predstavlja izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost). Hkrati je zapisalo, da je treba na podlagi 143. člena ZUP k udeležbi v postopku povabiti subjekt, katerega poslovno skrivnost predstavlja zahtevani dokument.

 

Organ je k potrditvi navedb SDH glede sklenjenih dogovorov o nerazkritju informacij in morebitni dodatni obrazložitvi razlogov za nerazkritje povabil tudi ostale deležnike, ki jih je v dopolnitvi odgovora

navedel SDH.

 

Po prejemu njihovih odgovorov je organ izdal odločbo, št. 090-20/2019-34 z dne 26. 7. 2019, s katero je v celoti zvrnil prosilkino zahtevo. Skliceval se je na izjemo poslovne skrivnosti (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) in navajal, da je zahtevani dokument označen kot »poslovna skrivnost«, ter da obstoj te izjeme v svojem odgovoru zatrjujeta SDH in Ministrstvo za finance. Dalje pa je podal razloge, da predmetni dokument predstavlja poslovno skrivnost po ZPosS, saj izpolnjuje vse kriterije, ki jih za obstoj poslovne skrivnosti predvideva njegov 2. člen. Poleg tega je ob upoštevanju določbe tretjega odstavka 2. člena ZPosS presojal, ali obstaja zakonska podlaga, zaradi katere bi navedene informacije, kljub izjemi poslovne skrivnosti, vseeno morale biti javne. Pri tem je v okviru določb drugega odstavka 6. člena in prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in ob upoštevanju prosilkinih navedb v zahtevi zaključil, da se predmetni dokument ne nanaša na podatke o porabi javnih sredstev, niti za njegovo razkritje ne obstaja javni interes, ki bi bil večji od interesa do varstva poslovne skrivnosti. Dalje se organ sklicuje na 56. člen ZSDH-1, ki SDH tudi izrecno nalaga, da mora kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni družbi s kapitalsko naložbo države ne glede na to, kako jih je pridobil. Člani organov SDH, zaposlenih pri SDH ali druge osebe, ki so jim v zvezi z njihovim delom v SDH kakor koli dostopni zaupni podatki iz tega člena, teh podatkov ne smejo nepooblaščeno sporočiti tretjim osebam niti jih sami uporabiti ali omogočiti, da bi jih uporabile tretje osebe, razen če te podatke potrebuje agencija, pristojna za nadzor trga vrednostnih papirjev, za opravljanje nadzora skladno s tem členom ali drug nadzorni organ zaradi nadzora, ki ga opravlja v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi. SDH je pri izdelavi zahtevanega naložbenega dokumenta upošteval tudi podrobno finančno analizo naložb v turistični dejavnosti, ki jo je skladno s Strategijo turizma in s pomočjo neodvisnega in uveljavljenega mednarodnega svetovalca izdelal v letu 2018,zato so v njem vsebovani tudi podatki, dejstva in okoliščine o družbah, ki jih že na podlagi citiranega zakonskega člena ne sme razkriti. Na koncu je organ še navedel, da tudi delni dostop do dokumenta ni možen, saj ta v vsem svojem obsegu in vsebini predstavlja poslovno skrivnost.

 

Zoper navedeno odločbo je prosilka vložila pritožbo z dne 8. 8. 2019 in v njej navajala, da naložbeni dokument opredeljuje načrte države s posamezno naložbo in njene finančne posledice, ki nedvomno bremenijo državni proračun oziroma davkoplačevalce. Zato se ne strinja z odločitvijo organa, saj meni, da bi morali biti državljani ustrezno obveščeni. Zato je ključno, da dobi odgovore na vprašanja, zakaj se je država odločila za takšno potezo, kakšen je načrt in koliko bo ta poteza davkoplačevalce stala. Razkritje dokumenta pomeni večjo transparentnost države pri opravljanju z nepremičninami.

 

Ker je prosilka pritožbo vložila neposredno pri IP, jo je ta, na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP, z dopisom, št. 092-81/2019/2 z dne 8. 8. 2019 odstopil organu.

 

Organ je po opravi predhodnega preizkusa pritožbo in dokumentacijo zadeve odstopil IP skladno z 245. členom ZUP z dopisom, št. 090-20/2019-36 z dne 20. 8. 2019.

 

IP je pri vpogledu v posredovano dokumentacijo ugotovil, da ta ne vsebuje predmetne pritožbe, zato jo je IP vzel iz zadeve 092-81/2019 (Uradni zaznamek, št. 090-194/2019/2 z dne 22. 8. 2019).

 

IP je pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

 

 

K I. točki izreka:

 

Pritožba je utemeljena.

 

Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

Po vpogledu v dokumentacijo zadeve je IP ugotovil, da ste se SDH kot stranska udeleženka v postopku, v dopisu, št. 2019-1508 z dne 6. 6. 2019, sklicevala na Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti iz leta 2014, ki ni bil priložen citiranemu dopisu in posledično ni del spisovne dokumentacije, s katero razpolaga IP. Z dopisom, št. 090-194/2019/3 z dne 22. 8. 219 je IP zato, na podlagi prvega odstavka 8. člena ZUP in ob upoštevanju prvega odstavka 10. člena ZInfP ter in drugega odstavka 245. člena ZUP, SDH pozval, naj mu posreduje navedeni Pravilnik.

 

Stranska udeleženka SDH je zahtevano dokumentacijo poslala 27. 8. 2019 po elektronski pošti (dokument št. 090-194/2019/4).

 

IP je, skladno z načelom materialne resnice (8. člen ZUP) in na podlagi 11. člena ZInfP, pri organu dne 3. 10. 2019, opravil ogled brez prisotnosti strank (ogled in camera). Na ogledu je nastal zapisnik, št. 090-194/2019/14. Organ je na ogledu in camera med drugim pojasnil, da je v zvezi z zahtevanim dokumentom sodeloval pri pripravi gradiva za sejo vlade v vlogi skupščine SDH. IP pa je izročil tudi sklep, ki ga je dne 14. 2. 2019 sprejela Vlada RS v vlogi skupščine SDH, s katerim je bila stranski udeleženki SDH naložena izdelava zahtevanega dokumenta.

 

  1. Stranski udeleženci

 

Ker mora v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja organ, v skladu z določbami ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa in mora v postopek torej pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, je IP, na podlagi prvega odstavka 7. člena, prvega in drugega odstavka 9. člena ter 44. člena ZUP, z dopisoma, št. 090-194/2019/6 in 090-194/2019/5 oba z dne 28. 8. 2019 pozval DUTB in Istrabenz turizem d. d. k priglasitvi stranske udeležbe v tem postopku, ter podaji pisne izjave, ali zahtevani dokument predstavlja katero izmed izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 5.a oz. prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ob tem jima je vročil tudi zahtevo in pritožbo prosilca ter izpodbijano odločbo organa.

 

Dne 6. 9. 2019 je IP prejel odgovor DUTB z dne 5. 9. 2019, v katerem je ta navajala, da ne priglašuje stranske udeležbe v postopku in pojasnila, da zahtevani dokument pomeni podlago za ravnanje DUTB, in sicer za ustanovitev namenske družbe, na katero bodo prenesene delnice družbe Istrabenz turizem d.d. in se tako na DUTB nanaša posredno, ker predstavlja podlago za njeno ravnanje in zato ni podan pravni interes DUTB za udeležbo v postopku. Navedla je še, da pri pripravi, usklajevanju in sprejemanju zahtevanega dokumenta ni sodelovala, z njegovo vsebino je bila seznanjena po sprejemu in po njenem mnenju ne predstavlja, katere od izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja.

 

Istrabenz turizem d.d. je z dopisom z dne 6. 9. 2019, ki ga je IP prejel 10. 9. 2019, priglasila stransko udeležbo. V njej se je sklicevala na izjemo poslovne skrivnosti in podlaga razloge zakaj ta ni presežena z javnim interesom iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma s porabo javnih sredstev iz  prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

 

 

  1. Ugovor stranske udeleženke Istrabenz turizem d.d. glede stranke postopka

 

IP je najprej presojal utemeljenost zatrjevane bistvene kršitve določb postopka strani stranske udeleženke Istrabenz turizem d.d., in sicer določbe 49. člena ZUP, ki določa, da mora organ med postopkom ves čas po uradni dolžnosti paziti na to, ali je tisti, ki nastopa kot stranka, lahko stranka v postopku, in ali zastopa procesno nesposobno stranko njen nezakoniti zastopnik. Pojem stranke opredeljuje ZUP v procesnem smislu glede na položaj, ki ga ima lahko oseba v upravnem postopku, ne pa tudi v materialnem smislu, ki pove, kdo ima po materialnem predpisu kakšno obveznost ali kakšno posebno korist v konkretni upravni stvari. V obravnavanem primeru je materialni predpis ZDIJZ. Ta v 1. odstavku 1. člena določa splošno načelo, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava. V 5. členu pa je konkretno opredeljeno, da so informacije javnega značaja prosto dostopne le pravnim ali fizičnim osebam.

 

Istrabenz turizem d.d. je v izjavi, s katero je priglasila stransko udeležbo v tem pritožbenem postopku navajala, da je v zadevi nejasno kdo je prosilec (stranka postopka), novinarka ali Televizija Slovenija. Zahtevo za dostop do informacij javnega značaja je vložila novinarka, ki v Poslovnem registru Slovenije ni vpisna kot pooblaščena oseba za zastopanje Televizije Slovenija, ki sploh ni pravna oseba. Pravna oseba je Radiotelevizija Slovenije (v nadaljevanju RTV Slovenija), pri čemer novinarka ni predložila pooblastila za zastopanje te pravne osebe, prav tako pa ni registrirana kot samostojna novinarka, zato je njeno zahtevo mogoče šteti le kot zahtevo fizične osebe.

 

V zvezi s pritožbeno navedbo, da ni razvidno, kdo je dejansko prosilec, IP ugotavlja, da je to povsem nedvoumno razvidno tako iz prosilkine zahteve kot tudi iz njene pritožbe, saj tako iz elektronskega naslova kot iz njena podpisa na njih izhaja, da ju je vložila … kot novinarka RTV Slovenije, prav tako pa to izhaja tudi iz izpodbijane odločbe organa, kjer je v uvodu in posledično izreku navedeno, da gre za odločanje o zahtevi …, novinarke Informativnega programa Televizije Slovenija. Zaključek, da so takšne navedbe lahko zadostna podlaga za ugotovitev kdo nastopa kot prosilec – to je…, kot novinarka RTV Slovenija, je IP naredil na podlagi stališča Upravnega sodišča iz sodbe I U 2275/2017-30 z dne 6. 3. 2019, ki je bilo zavzeto v pravnem kontekstu, ki se, glede tega ugovora stranske udeleženke, bistveno ne razlikuje od obravnavane zadeve.

 

Poleg tega iz spisovne dokumentacijo zadeve IP ugotavlja, da je novinarka 23. 9. 2019 , torej tekom pritožbena postopka po ZDIJZ, IP predložila pooblastilo zakonitega zastopnika RTV Slovenija, iz katerega izhaja, da jo pooblašča za vložitev zahteve in pritožbe po ZDIJZ v zvezi s pridobitvijo Naložbenega dokumenta za naložbo Istrabenz Turizem d.d pri organu. Glede na takšne ugotovitve, IP zaključuje, da so ugovori stranske udeleženke Istrabenz turizem d.d. glede kršitve določb postopka 49. člena ZUP, neutemeljeni. Glede navedb, da se je novinarka predstavljala le kot novinarka Televizije Slovenija, ki ni pravna oseba, pa IP navaja, da so brezpredmetne, saj Televizija Slovenija  predstavlja le eno od notranjih organizacijskih enot RTV Slovenija in je zato jasno, da je prosilka zahtevo vložila kot novinarka RTV Slovenija kar izhaja tudi iz pooblastila, ki ga je predložila. Kakršno koli drugačno navajanje prosilke v njeni zahtevi in pritožbi, ter v uvodu izpodbijane odločbe lahko pomeni zgolj netočnost navajanja, ki pa ne more vplivati na zaključek IP, da je predmetno zahtevo vložila …, kot novinarka RTV Slovenija.

 

  1. Izjema poslovne skrivnosti

 

V zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ in da zahtevane informacije izvirajo iz njegovega delovnega področja, oziroma jih je pridobil v okviru izvrševanja svojih pristojnosti.

 

Prav tako ni sporno, da je predmet presoje Naložbeni dokument za naložbo Istrabenz Turizem d.d., ki ga je Vlada RS sprejela na seji 30. 5. 2019, sam dokument pa nosi datum 8. 4. 2019. Dokument ima tudi prilogo: Podrobna primerjava scenarijev razvoja Istrabenza z upoštevanjem predloga SDH glede modela konsolidacije« v angleški in slovenski verziji. Dalje v zadevi tudi ni sporno, da je ta dokument označen kot poslovna skrivnost.

 

Organ prve stopnje je dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil zaradi obstoja poslovne skrivnosti. Skladno z določbo 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (v nadaljevanju ZGD-1).

 

Na izjemo poslovne skrivnosti sta se sklicevali tudi stranski udeleženki, SDH in Istrabenz turizem d.d.. Slednja je ob priglasitvi stranske udeležbe v tem pritožbenem postopku v zvezi z izjemo poslovne skrivnosti navajala, da z zahtevanim dokumentom sicer ne razpolaga niti z njim ni bila v celoti nikoli seznanjena, se pa zaveda njenega obstoja in je njenemu avtorju posredovala podatke, da ga je sploh lahko pripravil. Za namen varstva svojih poslovnih skrivnosti je pred posredovanjem podatkov za pripravo zahtevanega dokumenta z njegovimi avtorji in drugimi akterji, ki so sodelovali pri njegovi pripravi dne 19. 3. 2019 sklenila Dogovor o varovanju zaupnih informacij (v nadaljevanju Dogovor), ki ga je priložila izjavi. Dogovor natančno opredeljuje obseg zaupnih podatkov (točki a) in b) 1. člena Dogovora v povezavi s prvim odstavkom 2. člena Dogovora) in obseg dovoljene uporabe zaupnih podatkov (četrti odstavek 2. člena Dogovora). Iz točk a) in b) 1. člena Dogovora očitno izhaja, da gre za skrivnosti, ki niso splošno znane ali lahko dosegljive osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, hkrati pa imajo veliko tržno vrednost. Poleg tega že dejstvo sklenitve dogovora, ki med drugim vsebuje tudi zavezo prejemnikov, da zaupne podatke ohranijo zaupne in o njihovi zaupnosti obvestijo tudi Predstavnike iz 5. člena Dogovora (glej tč. h) 4. člena Dogovora), izkazujejo izpolnjenost kriterija iz 3. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS in potrjujejo domnevo iz drugega odstavka 2. člena tega zakona. Stranska udeleženka je zaupne podatke posredovala z izključnim namenom priprave zahtevanega dokumenta in pod predpostavko, da so ti podatki zaupni. Stranska udeleženka je gospodarska družba (d.d.), ki deluje na trgu proste konkurence in če zahtevani dokument vsebuje zaupne podatke, ga stranska udeleženka v celoti šteje za svojo poslovno skrivnost, pri čemer močno dvomi v kakršnekoli možnosti izvedbe delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ.

 

V zvezi z definicijo poslovne skrivnosti, IP najprej pojasnjuje, da je od 20. 4. 2019 v veljavi Zakon o poslovni skrivnosti (Ur.l. RS št. 22/2019, v nadaljevanju ZPosS), ki med drugim določa tudi pojem poslovne skrivnosti (2. člen ZPosS) in v prehodnih in končnih določbah spreminja določbo 39. člena ZGD-1 (prvi odstavek 12. člena ZPosS). Ker pa je zahtevani dokument, nastal 8. 4. 2019 (oziroma je na njem naveden ta datum), torej pred uveljavitvijo ZPosS, se v tem pritožbenem postopku za potrebe postopka po ZDIJZ, uporabljajo določbe 39. člena ZGD-1, ki so bile v veljale v času nastanka zahtevane dokumenta in ne ZPosS, ki že velja v času vodenja tega pritožbenega postopka. IP je zato razloge organa za utemeljevanje izjeme poslovne skrivnosti, presojal v obsegu takrat veljavne določbe 39. člena ZGD-1.

 

Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Za opredelitev poslovne skrivnosti ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati.  S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1). Odredba ne sme veljati za nazaj, kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala. 

 

Z vpogledom v spisovno dokumentacijo je IP ugotovil, da organ v svojih razlogih sledil izjavi SDH, št. 2019-1508 z dne 6. 6. 2019, s katero je ta priglasila stransko udeležbo v postopku, in navajal, da je bi zahtevani dokument v času njegovega nastanka, to je 8. 4. 2019, s strani SDH označen kot poslovna skrivnost skladno s Pravilnikom o varovanju poslovne skrivnosti, ki ga je SDH sprejela 24. 7. 2014 na podlagi takrat veljavnega prvega odstavka 39. člena ZGD-1. Organ je na ogledu in camera ponovil svoje stališče iz odločbe, da tudi delni dostop do zahtevanega dokumenta ni možen, saj je kot poslovno skrivnost treba šteti celoten dokument.

 

IP je vpogledal v predmetni Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti z dne 24. 7. 2014, ki mu ga je SDH posredovala po pozivu, št 090-194/2019/3 z dne 22. 8. 2019, in ugotovil, da ga je skladno s pooblastili iz 30. člena Statuta SDH sprejela uprava družbe. Iz sedme alineje 5. člena citiranega Pravilnika, izhaja, da se za poslovno skrivnost SDH štejejo tudi podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki se nanašajo na poslovne rezultate družb, s katerimi SDH upravlja na podlagi ZSDH-1, dokler niso le-ti javno objavljeni, ter vse ostale podatke, dejstva in okoliščine o teh družbah, vključno z načrti in namero o razpolaganju z njimi. Pravilnik v nadaljevanju določa tudi način varovanja poslovne skrivnosti (11 .člen) in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (8. člen). Ker s zahtevani dokument nanaša podatke o družbi Istrabenz turizem d. d, ki je v 100 % lasti države, IP ugotavlja, da je zahtevani dokument nedvomno dokument, ki je bil z navedenim Pravilnikom označen kot poslovna skrivnost, in zato zaključuje, da so kriteriji za določitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, skladno s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, izpolnjeni. Gleda na to IP ni presojal pogojev za obstoj objektivnega kriterija poslovne skrivnosti v smislu drugega odstavka 39. člena ZGD-1. IP je tako zahtevani dokument štel kot poslovno skrivnost stranskih udeleženk: SDH in Istrabenz turizem d.d.

 

Stranska udeleženka je v konkretnem primeru sicer storila vse potrebno, da bi zavarovala podatke, ki jih je označila kot poslovno skrivnost, vendar pa je v obravnavanem primeru treba ugotoviti tudi, ali zahtevani dokument vsebuje podatke, ki so javni že na podlagi zakona in ki po takrat veljavnem tretjem odstavku 39. člena ZGD-1 ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti. Enako določbo vsebuje tudi tretji odstavek 2. člena ZPosS.

 

Ker prosilka že v zahtevi smiselno zatrjevala, da bi bilo zahtevani dokument treba razkriti, na podlagi drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, je organ v izpodbijani odločbi zaključil, da se predmetni dokument ne nanaša na podatke o porabi javnih sredstev, niti za njegovo razkritje ne obstaja javni interes do seznanitve z naložbenim dokumentom, ki bi bil večji od interesa do varstva njegove poslovne skrivnosti.

 

Ker je prosilka je v pritožbi nasprotovala tem razlogom organa in z svojimi navedbami smiselno vztrajala pri razkritju dokumenta na podlagi drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP odločbo preizkusil v tem delu.

 

  1. Poraba javnih sredstev

 

Skladno z določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz prvega odstavka tega člena (torej tudi obstoj poslovne skrivnosti), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Iz navedenega jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev.

 

IP je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali naložbeni dokument vsebuje podatke o porabi javnih sredstev v luči »izjeme od izjem« iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Vendar pa IP opozarja, da je vsebina določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena v tem, da so s porabo javnih sredstev mišljene vse informacije, ki so s porabo neposredno povezane (enako npr. tudi odločbe IP, št. 090-93/2009, 090-94/2012/11 in 090-203/2018). V nasprotnem primeru bi bile lahko preko te izjeme od izjem javno dostopne prav vse informacije, s katerimi razpolaga javni sektor, kar pa ni namen ZDIJZ.

 

V konkretnem primeru zahtevani dokument, po presoji IP, ne vsebuje podatkov, ki bi izkazovali neposredno porabo javnih sredstev. IP je v tem delu sledil navedbam organa na ogledu in camera, da zahtevani dokument predstavlja analitični dokument in ne pomeni še samega prenosa kakršnega koli državnega premoženja oziroma javnih sredstev. Gre za dokument, ki prikazuje sinergije in ekonomske učinke kot posledice naložb v namensko družbo, ki bi jo ustanovila DUTB in nanjo prenesla delnice stranske udeleženke Istrabenz turizem d.d. Čeprav iz javnih evidenc (Poslovni register Slovenije, ki ga vodi AJPES)[1] in trditev stranske udeleženke izhaja je Istrabenz turizem d.d. poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, saj gre za gospodarsko družbo (delniško družbo), v kateri ima Republika Slovenija 100 % delež kapitala in tako razpolaganje z njo oz. njenim premoženjem lahko pomeni tudi porabo javnih sredstev, pa po mnenju IP sam zahtevani dokument oziroma podatki v njem, ne pomenijo porabe javnih sredstev v smislu določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevani dokument namreč predstavlja »le« namero o razpolaganju s temi sredstvi kot eno od možnih rešitev razvoja slovenskega turizma skladno s Strategijo trajnostne rasti razvoja slovenskega turizma, in v tem obsegu predstavlja razpolaganje z državnim premoženjem v obliki delnic in posredno tudi s stvarnim premoženjem (hoteli), kar bo eden od argumentov za razkritje zahtevanega dokumenta z javnim interesom, kot bo obrazloženo v nadaljevanju. Ne izkazuje pa porabe javnih sredstev v okviru določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki tako ne more biti podlaga za razkritje zahtevanega dokumenta.

 

  1. Test javnega interesa

 

Nasprotno pa IP meni, da je zahtevani dokument treba razkriti na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih, ki jih ZDIJZ določa v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (ti pa v obravnavanem primeru niso podani, op. IP).

 

Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi navedenega testa je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

 

Pri testu javnega interesa gre tako za tehtanje, pri katerem je potrebno presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ in s tem ugotoviti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z nerazkritjem informacije. IP je v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij (dokumenta) večji od interesa, zaradi katerega so te informacije varovane kot poslovna skrivnost, torej od gospodarskega interesa stranskih udeleženk, da prepreči razkritje podatkov, ki naj bi predstavljali njuno konkurenčno prednost in katerih sporočanje neupravičeni osebi naj bi škodilo njunemu konkurenčnemu položaju ter jima povzročilo škodo.

 

Javni interes ni tako natančen in ozek kot gospodarski interes stranskih udeležencev za nerazkritje informacij, temveč je abstraktne in splošne narave. Kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Odraža se v pravici posameznikov do obveščenosti, da so seznanjeni z odločitvami organov javnih oblasti, še posebej, če te posegajo v njihove pravice in obveznosti, v tem, da mora imeti javnost pri pomembnih družbenih temah dovolj informacij, če naj bi sodelovala v odprti javni razpravi. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, pri informacijah, ki sprožajo širšo javno ali parlamentarno razpravo, pri informacijah, ki kažejo na zlorabo ali prekoračitev pooblastil v poslovanju javnih oblasti, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti.

 

Organ je v izpodbijani odločbi zaključil, da javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta ni podan, saj so bile javnosti predstavljene vse osnovne informacije o njem: in sicer, da je vlada kot skupščina SDH, na 33. redni seji Vlade RS, dne 30. maja 2019 potrdila Naložbeni dokument za naložbo Istrabenz Turizem, d. d., ki ga je pripravil SDH ter s tem odprla vrata (DUTB), da ustanovi namensko družbo ter nanjo prenese delnice družbe Istrabenz Turizem, d. d.. Organ tudi ni zaznal, da bi bile v javnosti zaznane večje polemike in javne razprave o tem, da bi bilo treba dokument razkriti (ne glede na to, da so se v medijih pojavili članki na temo sprejetja naložbenega dokumenta). Organ je ocenil, da v danem primeru obstaja večji interes iz naslova varovanja poslovne skrivnosti z namenom učinkovitega upravljanja naložbe Istrabenz Turizem, kot interes javnosti. Razkritje naložbenega dokumenta bi lahko imelo neposreden negativen vpliv na konkurenčni položaj in škoda, ki bi pri tem nastala (negativen vpliv na konkurenčni položaj vseh pravnih subjektov, ki so v tem dokumentu analizirani in primerjani), bi lahko bila večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Kar bi bilo tudi v nasprotju s cilji upravljanja naložb, določenimi v 4. členu ZSDH-1, to pa so: povečevanje vrednosti naložb, zagotavljanje čim višjega donosa za lastnike ali lastnice in uresničevanje drugih morebitnih strateških ciljev v naložbah, ki so opredeljene kot strateške z akti upravljanja. Podrobni cilji upravljanja posamezne naložbe so določeni s strategijo upravljanja naložb glede na vrsto posamezne naložbe.

 

Istrabenz turizem d.d. je v svoji izjavi o priglasitvi stranske udeležbe z dne 6. 9. 2019 glede javnega interesa za razkritje zahtevanega dokumenta navajala, da ni proračunski uporabnik niti ni prejemnik javnih sredstev iz drugega naslova. Od 15. 4. 2019 je zgolj v neposredni 100% lasti Republike Slovenije, kar pa ne pomeni, da posluje z javnimi sredstvi, ali da je poslovala z javnimi sredstvi preden je Republika Slovenija postala njen 100 % lastnik. Zaupni podatki, ki so vsebovani v zahtevanem dokumentu, torej nikakor ne predstavljajo porabe javnih sredstev v smislu 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosto dostopne informacije javnega značaja družb pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (4. a člen ZDIJZ) nikakor ne obsegajo zaupnih podatkov. Razloge prosilke za razkritje informacij pa je označila kot irelevantne in z ničemer ne utemeljujejo prevladujočega javnega interesa za razkritje njenih zaupnih podatkov. Prosilkine navedbe se nanašajo izključno na podatke o ustanovitvi namenske državne družbe za upravljanje z nekaterimi gospodarskimi družbami v lasti Republike Slovenije. Ker je prosilka šele v pritožbenem postopku navajala, da "je ključnega pomena, da dobimo odgovore na vprašanja, zakaj se je država odločila za takšno potezo, razkritje tega načrta, kakor tudi, koliko bo ta poteza davkoplačevalce stala", stranska udeleženka tako meni, da je prosilka prekludirana v svojih trditvah, podredno pa trdi, da so njene navedbe povsem pavšalne in ne izkazujejo konkretne družbene potrebe po razkritju zahtevanega dokumenta javnosti.

 

Pri izvedbi testa interesa javnosti v predmetni zadevi je ključno vprašanje, ali bi se z razkritjem zahtevanega dokumenta dejansko pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, kot to omogočajo že javno objavljeni podatki v zvezi s sprejetjem zahtevanega dokumenta, na katere se sklicuje organ pri presoji javnega interesa. IP je javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta prepoznal v dejstvu, da ta predstavlja analitični dokument, ki nastal na podlagi odločitve političnega organ (tj. s sklepom Vlade RS v vlogi skupščine SDH z dne 14. 2. 2019), in je bil potrjen s strani istega organa s sklepom dne 30. 5. 2019. Kot tak je zahtevani dokument nastal kot posledica politične odločitve državnega organa, da bo sledila usmeritvam Strategije trajnostne rasti slovenskega turizma 2017-2021, javno objavljene na

https://www.slovenia.info/uploads/dokumenti/kljuni_dokumenti/strategija_turizem_koncno_9.10.2017.pdf. Kot izhaja iz navedene Strategije je razvoj slovenskega turizma je nedvomno ena od tistih gospodarskih področjih, ki zajema širšo družbeno skupnost, saj turizem Republiki Sloveniji velja za pomembno gospodarsko dejavnost visokim potencialom razvoja in rasti. V primerjavi z evropskim in svetovnim povprečjem sta v Sloveniji delež izvoza turizma v celotnem izvozu in delež tudi skupnih učinkov turizma v BDP mnogo večja, velik je tudi delež zaposlenih v tej panogi.

 

Izhajajoč iz tega, je zato nedvomno v interesu širše družbene skupnosti transparentno poslovanje države na področju turizma, nenazadnje tudi zato, ker je to dejavnost s katero se preživlja veliko število prebivalcev Slovenije. Zaradi navedenega je seveda zelo pomembno, da je poslovanje na področju turizma transparentno in je sodelovanje javnosti potrebno zagotoviti že v samem začetku postopka. Da pojem transparentnost ne zajema samo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč tudi obveznost zavezanih subjektov, da sami objavljajo določene informacije, se kaže tudi v 3. točki 1. odst. 10. čl. ZDIJZ, ki določa, da je vsak organ dolžan v svetovni splet posredovati med drugim tudi študije in druge podobne dokumente, ki se nanašajo na delovno področje organa. Seznanjanje javnosti s tovrstnimi dokumenti je predpogoj, da lahko pri določanju smeri razvoja, konkretno smeri dolgoročnega razvoja slovenskega gospodarstva, soodločajo oziroma nadzirajo gospodarjenje z javnimi sredstvi. Dejstvo, da se morajo ti dokumenti nanašati na delovno področje organa, pa izhaja že iz same definicije informacije javnega značaja.

 

Dalje je IP močne in konkretne argumente za razkritje zahtevanih informacij, ki predstavljajo dodano vrednost za širšo javnost, videl tudi v dejstvu, da zahtevani dokument izkazuje ekonomske učinke, kot posledico naložb v namensko družbo, ki naj bi jo ustanovil DUTB, in na katero se bodo prenesle delnice Istrabenz turizma.d.d. Kot je že bilo ugotovljeno, je ta stranska udeleženka v neposredni lasti RS, kar pomeni, da je, da bi oziroma bo šlo za prenos premoženja, ki je v lasti države. Poleg tega je iz medijev[2] mogoče zaslediti, da bo namenska družba zametek Državnega turističnega sklada, na katerega se bodo prenesli tudi lastništvo Save Turizma, Hotelov Bernardin, Adrie Turističnega podjetja, Hita, Thermane, Uniturja in Term Olimia. Čeprav organ na ogledu in camera, na vprašanje IP v kakšni fazi je trenutno ustvarjanje namenske družbe oziroma ali je že prišlo od realizacije zahtevanega dokumenta, ni želel komentirati, je IP iz medijev[3] izvedel, da je DUTB že ustanovila Sklad turističnih naložb, ki je registriran kot holding. Iz Poslovnega registra pri AJPES izhaja, da gre za gospodarsko družbo z omejeno odgovornostjo (STNA d.o.o.), katere edini (100%) družbenik je DUTB in je bila v sodni register vpisana 18. 9. 2019. Splošno znano in neprerekano dejstvo v zadevi je, da zahtevani dokument prikazuje namero po nadaljnjem poslovanju Istrabenz turizma d.d. in koncept njenega povezovanja z drugimi, zgoraj omenjenimi državnimi turističnimi družbami. Ker torej prikazuje namero o prenosu državne naložbe, je po presoji IP nedvomno podan javni interes za seznanitev s tem dokumentom, tako z vidika transparentnosti samega postopka izvedbe prenosa kot tudi z možnosti in potrebe sodelovanja javnosti pri razpravi o tej temi že v samem začetku postopka. Glede na to so neutemeljeni razlogi organa, s katerimi je utemeljeval neobstoj javnega interesa in navajal, da v javnosti ni zaznal večji polemik in javnih razprav o tem, da bi bilo treba dokument razkriti.

 

IP je javni interes za razkritje dokumenta namreč prepoznal ravno v možnosti javnih razprav ob razkritju samega dokument, saj je izhajal iz predpostavke, da preglednost informacij pospešuje razumevanje aktualnih vsebin in udeležbo v javni razpravi ter hkrati prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi različnih ciljnih javnosti s predstavniki oblasti. Po presoji IP je javni interes po razkritju dokumenta kaže v interesu javnosti, da sodeluje pri razpravah o nameri razpolaganja z državnimi naložbami. Ob tem IP opozarja, da se s preglednostjo razpolaganja z državnim premoženjem zmanjšuje možnost neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev. Preglednost prenosa državnih naložb prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti ravnanja države v luči zaveze, da z njim razpolaga kot dober gospodar. Pomembno je, da posamezniki in podjetja razumejo posledice odločitev javnih organov, in, če je treba, izrazijo pomisleke zoper takšne odločitve. Pri nagibu tehtnice v prid javnega interesa za razkritje zahtevanega dokumenta, je IP tako glavno težo argumenta prepoznal v dejstvu, da se zahtevani dokument veže na temo, ki je povezana s porabo javnih sredstev. Nenazadnje IP ni mogel mimo dejstva, da gre v obravnavni zadevi za prenos naložb državnih družb, katerih premoženje je stavljeno iz nepremičnin (hotelov in drugih objektov), torej stvarnega premoženja, ki je tako v lasti države, za razpolaganje s katerim veljajo načela preglednosti in javnosti (8. in 9. člena Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti). Čeprav v konkretnem primeru sicer ne moremo govoriti, da zahtevani dokument že predstavlja razpolaganje s tem premoženjem v smislu navedenega zakona, pa nikakor ni mogoče spregledati dejstva, da je posredno povezan z namero takšnega razpolaganja in posledično tudi nedvomno s temo (nameravane, in kot je IP ugotovil, tudi že realizirane) porabe javnih sredstev v smislu prenosa državne naložbe na novo ustanovljeno družbo, katere edini družbenik je DUTB, ki v konkretni zadevi, kljub poznavanju vsebine dokumenta ni nasprotovala njegovemu razkritju, ampak je celo menila, da dokument ne predstavlja poslovne skrivnosti.

 

Pri svoji odločitvi IP prav tako ni mogel mimo pravnega poudarka, ki ga je v zvezi s presojo zakonitosti izvedbe testa javnega interesa, sodni praksi že večkrat izpostavilo Upravno sodišče RS[4], in sicer, da je primarno dokazno breme za utemeljitev, da bi bilo razkritje zahtevanih dokumentov nesorazmerno z interesom, ki ga varuje zavezanec, na strani zavezanca in ni primarno na strani prosilca, da utemelji, da interes, ki ga on varuje, opravičuje razkritje.

 

V luči tega pravnega poudarka je IP ugotovil, da tudi stranski udeleženki Istrabenz turizem d.d, ki je pravzaprav edina, ki lahko določno utemelji, kako bi razkritje zahtevanega dokumenta posegalo v njene zasebne poslovne interese v luči prej omenjenega dokaznega bremena, ni uspelo prepričati IP, da bi bilo razkritje zahtevanega dokumenta nesorazmerno z interesom, ki ga varujejo organ in stranski udeležencu v konkretnem postopku. Njene navedbe glede razlogov za neobstoj javnega interesa za razkritje so namreč splošne in pavšalne. Z njimi namreč samo ocenjuje prosilkine navedbe kot splošne in irelevantne, njene pritožbene navedbe pa označi celo kot prekludirane, kar IP ocenjuje kot popolnoma neutemeljeno. Prosilka se je namreč na javni interes za razkritje sklicevala že v zahtevi, njene pritožbene navedbe pa so odgovor na razloge organa, glede neobstoja javnega interesa za razkritje zahtevanega dokumenta. Stranska udeleženka Istrabenz turizem d.d. ni v svoji izjavi z dne 6. 9. 20191 podala nobenih konkretnih razlogov s katerimi bi utemeljevala pravno zavarovano poslovno škodo s smislu svobodne gospodarske pobude in v tej luči razloge za neobstoj javnega interesa za razkritje predmetnega dokumenta, še več, navajala je, da z njim niti ni bila v celoti nikoli seznanjena, se pa zaveda njenega obstoja in je njenemu avtorju posredovala podatke, da ga je sploh lahko pripravil. Glede teh navedb in navedb organa ter stranske udeleženke SDH, da so bili pri izdelavi zahtevanega dokumenta upoštevani tudi podatki iz finančne analize naložb v turistični dejavnosti, ki je bila pripravljena s pomočjo neodvisnega in uveljavljenega mednarodnega svetovalca in izdelana v letu 2018, in v zvezi s katerimi so bile z vsemi družbami v omenjeni podrobni finančni analizi, sklenjene pogodbe o nerazkritju informacij, IP odgovarja, da je treba namreč ločiti podatke, katere je gospodarska družba, v konkretnem primeru SDH d.d. označila za poslovno skrivnost in so bili posredovani oz. je z njimi razpolagal neodvisni svetovalec pri pripravi finančne analize, od dokumenta, ki ga je tudi na podlagi pridobljenih podatkov izdelal SDH. Poleg tega je IP z vpogledom v spisovno dokumentacijo ugotovil, da vsi deležniki, na katere se sklicuje SDH, niti niso potrdili podpisana navedenih pogodb o nerazkritju informacij. Iz teh razlogov je po presoji IP, neutemeljeno tudi sklicevanje organa na 56. člen ZSDH-1.

 

Na drugi strani pa je organ neobstoj javnega interesa za razkritje zahtevanega dokumenta argumentiral z navedbami, s katerimi je sicer stranska udeleženka SDH utemeljevala obstoj poslovne skrivnosti glede zahtevanega dokumenta, in ne z argumenti, ki se nanašajo na pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Ostale argumente organa, ki se nanašajo na nezasleditev večjih polemik in razprav, pa je IP že presegel z zgoraj navedenimi razlogi, o pomembnosti razvoja strokovnih diskurzov, zato jih na tem mestu ne ponavlja. Poleg tega organ v okviru testa javnega interesa ni opravil testa praktične konkordance v koliziji ustavne pravice prosilke do dostopa do informacije javnega značaja in ustavne pravice svobodne gospodarske pobude, na katero se sklicuje.

 

Organ (ki je sledil navedbam pripravljavca dokumenta, tj. stranski udeleženki SDH) je pri zavrnitvi dostopa do zahtevanega dokumenta zavzel stališče, da bi njegovo javno razkritje, predstavljalo poseg pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. Izpodbijana odločba tako pomeni, da je organ stranski udeleženki SDH in tudi Istrabez turizem d.d. v celoti zavaroval pred posegom v njuno ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude, medtem ko je prosilki ne samo omejil, ampak celo odvzel ustavno pravico do dostopa do informacije javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). Zato se je moral IP za popoln preizkus zakonitosti izpodbijane odločbe opredeliti do tega, ali je tak odvzem pravice skladen z načelom sorazmernosti oziroma praktične konkordance (tretji odstavek 15. člena Ustave RS) v okoliščinah danega primera. Po določbi tretjega odstavka 15. člena Ustave RS so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. V obravnavanem primeru je nastala kolizija sobivajočih ustavnih pravic, in sicer med pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS) in pravico dobiti informacijo javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). IP je s tehtanjem pomena pravic v okoliščinah konkretnega primera določil, kateri kolidirajoči pravici je dana prednost. V koliziji dveh enakovrednih pravic (tj. pravic, ki sta ustavnopravno varovani) je potrebna vsebinska omejitev obeh pravic in ne samo ene od njiju (tako tudi odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-406/05 z dne 12. 4. 2007). Pri razrešitvi kolizije, v kateri sta se znašli obe pravici v obravnavanem primeru, je pomembno tudi, kdo je podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, katero konkretno informacijo zasleduje in za kateri namen.

 

Temeljni namen ZDIJZ je namreč v tem, da se organi prizadevajo, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. odstavek 2. člena v zvezi z 5. členom ZDIJZ), tako da so posledično tudi situacije, ko dostop do informacije javnega značaja ni dovoljen, v zakonu opredeljene kot izjeme od splošnega pravila (člen 5a. in člen 6. ZDIJZ). Po splošnih pravilih oziroma metodah razlage prava pa je treba izjeme razlagati restriktivno. Tudi narava razloga za nerazkritje zahtevanih podatkov v predmetni zadevi je takšna, da se upravičeno od zavezanca zahteva, da tožeča stranka nosi primarno dokazno breme, ker zavezanec upravičeno lahko pozna podrobnosti oziroma splet razlogov, ki govorijo za uporabo izjeme do dostopa do informacije javnega značaja. Vendar pa je Upravno sodišče v svoji sodni praksi[5] že tudi izpeljalo interpretacijo ZDIJZ, da kljub temu, da prosilcu ni treba utemeljiti pravnega interesa oziroma zahteve za dostop do informacije javnega značaja (tretji odstavek 17. člena ZDIJZ; drugi odstavek 39. člena v zvezi z 5. odstavkom 15. člena Ustave), so okoliščine, v zvezi s katerimi prosilec zahteva dostop, pravno relevantne ravno pri uporabi testa javnega interesa oziroma sorazmernosti, ko se medsebojno tehtajo nasprotujoči si legitimni interesi. V tem smislu je tudi za obravnavani primer pomembno, kdo podaja zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, katero konkretno informacijo zasleduje in za kateri namen.

 

Glede na navedeno, torej dejstvu, da je prosilka v konkretnem primeru novinarka medijske hiše RTV Slovenija, ni mogoče vzeti pomembne teže pri odločitvi IP. Namen navedenega medija je usmerjanje moči preiskovalnega in poglobljenega novinarstva v družbene spremembe in da ga zanima odgovorno in skrbno ravnanje politike na področju upravljanja z državnim naložbami. Iz prosilkinih navedb v njeni zahtevi in pritožbi izhaja, da ju vlaga z namenom nadzora javnosti nad ekonomičnostjo porabe javnih sredstev v luči transparentnosti delovanja javnih institucij in politike pri načrtovanju razpolaganj z državnimi naložbami v turizmu, ki že sam po sebi pomeni eno od tistih gospodarskih dejavnosti države, ki se tiče širokega kroga prebivalcev Slovenije. Zato je v tem delu brez dvoma zaželeno, da javni diskurz v čim večji meri temelji na verodostojnih dejstvih in ne a pavšalnih oziroma površnih govoricah. IP v predmetni zadevi nima pomislekov glede dobre vere prosilke, ki jo vodi skrb za seznanitev javnosti s točnimi podatki v luči težnje po razvitju strokovnega in kakovostnega javnega diskurza v zvezi z nameravanimi razpolaganji z državnimi naložbami v turistični dejavnosti in je tako dostopu do zahtevanega dokumenta ugodil v luči zaupanja javnosti v javne institucije in politiko.

 

Kot že omenjeno, je dopustna omejitev (legitimni cilj) dostopa do informacij javnega značaja lahko tudi pravica do poslovnih interesov oziroma pravica do svobodne gospodarske pobude. Vendar je glede na okoliščine konkretnega primera treba upoštevati stališče, ki ga je zavzelo Ustavno sodišče v odločbi, št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017. In sicer, da svobodna gospodarska pobuda subjektov, ki jih obvladujejo osebe javnega prava (stranski udeleženki Istrabenz turizem in SDH sta v 100 % lasti Republike Slovenije) že v temelju ne more imeti enake teže in pomena, kot ga ima svobodna gospodarska pobuda subjektov, ki jih obvladujejo zasebniki. Že samo to dejstvo v temelju slabi učinke obravnavanega posega v pravico stranskega udeleženca do poslovne skrivnosti in posegom v svobodno gospodarsko pobudo. Zato je kakršnokoli poslovanje takšnih subjektov na trgu, običajno že samo po sebi, torej »po definiciji« na splošno in v širšem smislu politično pomembno. Spremlja ga utemeljen, legitimno pričakovan javni interes po transparentnosti takšnega poslovanja, ki se razteza še toliko bolj tudi na same namere o takšnem poslovanju in s tem na možnost, da se v javnosti razvije strokovna debata o konkretnem prenosu državnih naložb in hkrati omogoči kontrolo javnosti, da država na področju državnih naložb posluje kot dober gospodar. Brez dvoma gre torej za tematiko, ki se tiče javnosti. Pri tem je IP pri izvedbi testa praktične konkordance upošteval argumente, ki so ga pripeljali do zaključka, da javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta prevlada nad interesi organa in stranskih udeležencev, da ohrani varstvo poslovne skrivnosti in si s tem zagotovi neomejeno svobodno gospodarsko pobudo, zato jih na tem mestu ne ponavlja. Na tej podlagi je IP ugotovil, da pravice prosilke oziroma javnosti, da se celovito seznani z informacija o nameravani strateški državni naložbi, na tako pomembnem področju, kot je turizem, ki bo imela pomembne gospodarske učinke, ni mogoče zagotoviti z drugimi možnimi ukrepi. Informacije, ki jih je v zvezi s tem organ že sam proaktivno objavil oziroma so že bile povzete v različnih medijih, ne zadoščajo za dosego cilja transparentnega delovanje države na tem področju. IP je tako presodil, da je poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude sorazmeren z javnim interesom, ki ga je v tem primeru treba izhodiščno opredeliti kot interes javnosti, da se seznani z ugotovitvami in nameravano spremembo državnih naložb v, za državo, tako pomembni gospodarski panogi kot je turizem. Pri tehtanju sorazmernosti konkretnega posega v načelo svobodne gospodarske pobude, do katerega pride zaradi uresničitve pravice prosilke, da se seznani z informacijo javnega značaja, je v konkretnem primeru treba dati prednost slednji. Poudariti je treba, da se z razkritjem zahtevanega dokumenta javnost seznani le z nameravanim strateškim prenosom državne naložbe, vse ostale informacije v zvezi z njeno izvedbo, pa niso predmet tega dokumenta.

 

Na koncu IP še poudarja, da, poleg same informiranosti javnosti, razkritje zahtevanega dokumenta prinaša tudi javno korist, ki je v zagotavljanju preglednosti dela in odgovornosti javnega sektorja ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev v zvezi z obravnavano strateško investicijo. Preglednost namreč prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela javnega sektorja. Glede na navedeno je IP po presoji sorazmernosti v ožjem smislu ugotovil, da koristi, ki jih prinaša prosilki in širši javnosti dostop do informacij javnega značaja v konkretnem primeru, odtehtajo težo posega v svobodno gospodarsko pobudo, in tako odločil, da je podna podlaga za razkritje zahtevanega dokumenta iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

  1. Sklepno

 

Na podlagi vsega navedena IP zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilke ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

 

K II. točki izreka:

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] www.ajpes.si/RZIJZ/Vpogled/Zavezanec

[2] Npr.:https://www.sta.si/2642394/vlada-potrdila-nalozbeni-dokument-za-istrabenz-turizem

[3] radioprvi.rtvslo.si/spored/2019-10-07/

[4] Npr. sodbe:  I U 1520/2016-80 z dne 3. 7. 2019, I U 337/2014 z dne 22. 10. 2015, I U 1688/2016-27 z dne 17. 10. 2018.

[5] Npr. sodbi I U 1688/2016 z dne 17. 10. 2018, odst. 62, in I U 599/2014 z dne 3. 11. 2015, odst. 46.