Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 03.09.2019
Title: prosilec - Ministrstvo za finance
Number: 090-184/2019
Category: Kršitev postopka, Kršitev materialnega prava, Poslovna skrivnost
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval določene dokumente o izrednem pregledu skladnosti delovanja notranje revizije v Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov. Zahtevi je organ ugodil, razen v delu, ki se je nanašal na osebne podatke in v delu, ko je ugotovil, da dva dokumenta vsebujeta navedbe v smislu drugega člena Zakona o poslovni skrivnosti (ZPosS), saj gre za poslovno skrivnost. IP je ugotovil, da je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka, saj je organ navedel, da je podana poslovna skrivnost družbe, pri čemer pa tega subjekta ni vabil v postopek. Iz tega razloga je IP vrnil zadevo v ponovno odločanje in organ pri tem opozoril na pravilno uporabo materialnega prava, in sicer na uporabo določb Zakona o gospodarskih družbah in ne ZPosS, ki v času, ko je poslovna skrivnost v obravnavane primeru nastala, še ni veljal.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-184/2019/4
Datum: 3. 9. 2019

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …. (v nadaljevanju prosilec), z dne 26. 7. 2019, zoper odločbo Ministrstva za finance, Urada Republike Slovenije za nadzor proračuna, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), z dne 10. 7. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo


O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 26. 7. 2019 se ugodi in se odločbo Ministrstvo za finance, Urada Republike Slovenije za nadzor proračuna, št. 090-23/2018/41 z dne 10. 7. 2019 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 14. 6. 2019 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja na podlagi ZDIJZ, in sicer za dostop do fotokopij - osnutka poročila, ki ga je 10. 4. 2019 izdal Urad RS za nadzor proračuna, - pripomb, ki jih je revidiranec podal na 10. 4. 2019 izdani osnutek poročila, - zapisnika usklajevalnega sestanka z revidirancem in - končno poročilo, ki ga je izdal Urad RS za nadzor proračuna.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-23/2018/41 z dne 10. 7. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), tako da je zahtevi delno ugodil, pri čemer je odločil, da se prekrijejo osebni podatki in podatki označeni kot poslovna skrivnost v osnutku poročila, ki ga je 10. 4. 2019 izdal organ in v končnem poročilu, ki ga je dne 11. 6. 2019 izdal organ, in sicer - pod točko 2.5 se prekrijejo ime osebe, ki je opravila revizijski pregled in ime oseb, ki sta sodelovali pri revizijskem pregledu, pod točko 4, se prekrije ime osebe, ki je poročilo pripravila, - v opombi 6 v osnutku poročila in v opombi 9 v končnem poročilu se prekrije besedilo od besedne zveze »ki je naveden v delovnem programu posla, je« do besedne zveze »zahtevek je del dosjeja«, - pod točko 3.4.2 se prekrije 6. odstavek od besedne zveze »ključna tveganja« pa do konca odstavka, - pod točko 3.4.2 se prekrije 7. odstavek od besedne zveze »v okviru tega posla opredelila« pa do konca odstavka, - pod točko 3.4.3, se pri 2. točki prekrije besedne zveze »v načrtu posla« pa do besedne zveze »ne moremo z gotovostjo trditi«. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da dokumenti vsebujejo osebne podatke, za razkritje katerih organ nima pravne podlage in zato jih je prekril, kot izhaja iz prve alineje izreka. Nadalje iz odločbe še izhaja, da organ ugotavlja, da osnutek poročila in končno poročilo vsebujeta navedbe v smislu drugega člena Zakona o poslovni skrivnosti (ZPosS) in da je preučil in ugotovil, da je potrebno navedene informacije varovati kot poslovno skrivnost. Organ je ugotovil, da je kljub podanim izjemam varstva osebnih podatkov in poslovne skrivnosti možen delen dostop do dokumentov in je prosilcu tako omogočil dostop na način, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

Prosilec je dne 26. 7. 2019 podal pritožbo, s katero izpodbija odločbo le v delu, ki se nanaša na obstoj poslovne skrivnosti. Navaja, da je izvajalka notranje revizije ga. …, d. o. o., že v letu 2017 pri izrednem notranjem revizijskem pregledu zadeve št. 61-1710/2017 neopravičeno označila osnutek dokumenta z naslovom »IZREDNO NOTRANJEREVIZIJSKO POROČILO O ZADEVI 61-1710/2017 (kratek izredni pregled)« z dne 23. 2. 2017 in končno poročilo z dne 1. 3. 2017 z oznako poslovna skrivnost. Prosilec pri tem navaja, da iz odločbe IP št. 090-115/2017 z dne 11. 9. 2017 izhaja, da se je pri svojem odločanju Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov neupravičeno skliceval na izjemo varstva poslovne skrivnosti. Iz navedenega razloga prosilec sklepa, da je organ v tem postopku neupravičeno prekril podatke kot poslovno skrivnost. Prilaga še dokument »Atlas okolja z dne 19. 3. 2015« in pri tem opisuje določene napake, ki naj bi bile izvedene pri denacionalizaciji zemljišč.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba, ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-23/2018/46 z dne 1. 8. 2019, poslal IP. Pri tem je navedel, da je organ pri dveh od zahtevanih dokumentov, in sicer pri Osnutku poročila o izrednem pregledu skladnosti delovanja notranje revizije v Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije z Usmeritvami za državno notranje revidiranje št. 0601-60/2018, z dne 10. 4. 2019 in Poročilu o izrednem pregledu skladnosti delovanja notranje revizije v Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije z usmeritvami za državno notranje revidiranje št. zadeve (0601-60/2018), z dne 11. 6. 2019, ugotovil, da povzemata del besedila iz dokumenta »Delovni program posla – kratek izredni pregled zadeve 61-1710/2017«, ki je bil v izredni reviziji o ugotavljanju skladnosti tudi pregledan in je s strani avtorice označen z oznako poslovna skrivnost. Pri tem organ v opombi navaja, da mora notranji revizor v skladu z zahtevami Usmeritev za državno notranje revidiranje izdelati delovni program posla, s katerim se dosežejo cilji notranjerevizijskega posla. Delovni program posla je orodje, ki ga razvije notranji revizor za vsak posamični posel, pri tem pa uporablja svoje izkušnje, znanje ter poznavanje področja, ki ga revidira in ga ni dolžan predložiti revidirancu. Namen izdelave delovnega programa posla je, da notranjega revizorja vodi skozi izvajanje notranjerevizijskega posla. Ko enkrat notranji revizor (na podlagi začetne ocene tveganj revidiranega področja) določi cilj notranjerevizijskega posla, je učinkovitost in uspešnost posla v veliki meri odvisna od tega, kako dobro je bil delovni program posla zastavljen in izvršen. Zaradi varovanja poslovne skrivnosti je organ povzeto besedilo prekril.

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Še preden se IP spusti v vsebinsko presojo konkretnega primera, želi na tem mestu poudariti, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov pri denacionalizaciji zemljišč, ipd. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

Pritožba prosilca se osredotoča predvsem na vprašanje, ali je organ z izpodbijano odločbo pravilno odločil o tem, da je podana izjema poslovne skrivnosti.

1. Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

IP ugotavlja, da je organ zaradi varstva poslovne skrivnosti družbe …, d. o. o., gospe …., ki je opravljala notranjo revizijo v Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, prekril določene podatke v dveh dokumentih (Osnutku poročila o izrednem pregledu skladnosti delovanja notranje revizije v Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije z Usmeritvami za državno notranje revidiranje št. 0601-60/2018, z dne 10. 4. 2019 in Poročilu o izrednem pregledu skladnosti delovanja notranje revizije v Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije z usmeritvami za državno notranje revidiranje št. zadeve (0601-60/2018), z dne 11. 6. 2019), kot je navedeno v drugi, tretji, četrti in peti alineji izreka izpodbijane odločbe.

IP je najprej obravnaval pritožbeni ugovor prosilca, da je IP že v zadevi št. 090-115/2017 odločil, da izjema poslovne skrivnosti ni podana in da zato ta izjema ni podana tudi v obravnavanem primeru. IP ugotavlja, da je bilo predmet zahteve v zadevi IP št. 090-115/2015 izredno notranje revizijsko poročilo o zadevi 61-1710/2011 (kratek izredni pregled), da je IP ocenil, da se je organ, ki je o zahtevi odločal, torej Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS, skliceval na svojo poslovno skrivnost in ne na skrivnost kakšne druge prizadete stranke in da tekom pritožbenega postopka Sklad ni uspel izkazati, da je poslovna skrivnost podana. V obravnavani zadevi pa so zahtevani drugi dokumenti, in sicer osnutek in končno poročilo o izrednem pregledu skladnosti delovanja notranje revizije v Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije z Usmeritvami za državno notranje revidiranje, ki ga je izdal organ o izrednem pregledu skladnosti delovanja notranje revizije. Razlog, ki ga je navedel organ, zakaj je podana izjema poslovne skrivnosti, pa je v tem, da je na dokumentu »Delovni program posla – kratek izredni pregled zadeve 61-1710/2017« navedba »poslovna skrivnost«, v zadevi št. 090-115/2017 pa je bilo z oznako poslovna skrivnost označeno izredno notranje revizijsko poročilo. IP ugotavlja, da se je organ v obravnavani zadevi izrecno sklical na to, da je izjema poslovne skrivnosti podana pri družbi, ki je opravljala notranjo revizijo, in sicer izredno notranjo revizijo in ne pri organu, tako kot je zaključil IP v zadevi št. 090-115/2017. Iz navedenega torej izhaja, da se zadevi bistveno razlikujeta, saj so bili predmet zahteve različni dokumenti in organa sta navedla različne razloge, zakaj je podana izjema poslovne skrivnosti. Ker si zadevi nista v bistvenem podobni, IP ne more sprejeti teze, da je izjema poslovne skrivnosti podana tudi v obravnavanem primeru in ne sledi pritožbenim navedbam.

V nadaljevanju pa je IP ugotovil, da je podana bistvena kršitev pravil postopka in da je uporabljen napačen materialni predpis, vsled česar je IP pritožbi ugodil, odločbo odpravil in vrnil zadevo v ponovni postopek.
Kadar ne gre za primer iz prvega odstavka a26.a člena ZDIJZ, mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa 1. odstavek 7. člena ZUP. Organ se je dolžan ravnati tudi po 1. odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in po 2. odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev. Za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka se skladno z drugo točko drugega odstavka 237. člena ZUP šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena. IP ugotavlja, da je organ navedel, da je podana poslovna skrivnost družbe …, d. o. o, pri čemer pa tega subjekta ni vabil v postopek, kar pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka.  

Druga točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se dostop do zahtevane informacije zavrne, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Sedaj veljavni Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Zakon o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju ZPosS) je bil objavljen v Uradnem listu št. 22/2019, z dne 5. 4. 2019 in je glede na prehodne določbe (člen 14) začel veljati 15. dan po objavi, torej 20. 4. 2019. V prehodnih določbah (12. člen) je spremenil določbo 39. člena na način, kot je navedeno zgoraj in določil, da se 40. člen črta.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je organ pri presoji, ali je podana izjema varstva poslovne skrivnosti, skliceval na ZPosS. IP ugotavlja, da je organ z izpodbijano odločbo odločil 10. 7. 2019, ko je res že začel veljati ZPosS, vendar pa so zahtevani dokumenti in dokument, na katerega se organ sklicuje, da je opredeljen kot poslovna skrivnost, tj. »Delovni program posla – kratek izredni pregled zadeve 61-1710/2017«, nastali tudi pred 20. 4. 2019, v času ko še ni veljal ZPosP. IP tako ugotavlja, da je v obravnavanem primeru za presojo, ali je podana izjema varstva poslovne skrivnosti, treba uporabiti ureditev, ki je veljala pred ZPosP.

IP je v tako izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ki so vplivale na pravilnost odločitve. Zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa. Hkrati je organ tisti, ki zaradi poznavanja zadevnega področja lahko vključi v postopek vse subjekte, na pravice in pravne koristi katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru.

2. Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

V ponovljenem postopku mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja, najprej odpraviti procesne napake, in sicer mora skladno s 44. členom ZUP ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. To pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. člen ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Glede pravilne uporabe materialnega prava pa IP ugotavlja, da mora organ za presojo, ali je podana izjema poslovne skrivnosti, v ponovnem postopku uporabiti Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1), ki je veljal pred uveljavitvijo ZPosP in ki razlikuje dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost. Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom; s tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Po drugem odstavku tega člena pa se ne glede na to, ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba; družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1). S pisnim sklepom iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

Glede na prakso IP pri subjektivnem kriteriju torej družba sama, s splošnim ali posamičnim aktom, odredbo ipd. označi določen podatek za zaupen, ne glede na to, kakšnega pomena je za njeno konkurenčno prednost (lahko gre tudi za manj pomemben podatek), kakšna oziroma ali sploh kakšna škoda bi z razkritjem nastala ipd. Odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej v celoti prepuščena družbi. Če pa podatki niso označeni kot poslovna skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, pa lahko uživajo tovrstno zaupnost le ob predpostavkah iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti. Pri tem kriteriju torej ni treba, da je podatek opredeljen kot poslovna skrivnost s kakšnim aktom ali kot tak izrecno označen, mora pa biti očitno, da bi z razkritjem nepooblaščeni osebi nastala škoda, ki pa mora biti občutna (torej ne kakršnakoli). Za odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej odločilna vsebina podatka oziroma očitne hude posledice njegovega razkritja.

IP je zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena, ker je podana absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka, saj osebam, ki bi morale biti udeležene kot stranke ali stranski udeleženci v postopku, ta možnost ni bila dana. Prav tako pa je napačno uporabljeno materialno pravo. Zato je bilo treba na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.
informacijska pooblaščenka