Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 28.06.2019
Title: prosilec - Komunala Kranjska Gora
Number: 090-134/2019
Category: Ali dokument obstaja?
Status: Refused


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanega programa dela iz razloga, da ne gre za informacijo javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ in na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanim programom dela ne razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja. IP je torej ugotovil, da je potrebno pritožbo prosilca zavrniti iz tega razloga, ne pa iz razlogov, na podlagi katerih je zahtevo prosilca zavrnil organ.

 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-134/2019/7

Datum: 28. 6. 2019

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 26. 4. 2019, zoper odločbo KOMUNALA, javno podjetje, Kranjska Gora, d.o.o., Spodnje Rute 50, 4282 Gozd Martuljak (v nadaljevanju: organ), št. 2404-2019 z dne 24. 4. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožba prosilca z dne 26. 4. 2019 zoper odločbo KOMUNALA, javno podjetje, Kranjska Gora, d.o.o., št. 2404-2019 z dne 24. 4. 2019, se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 8. 4. 2019 zahteval program dela …. Navedel je, da ga je k vložitvi zahteve spodbudila …, prav tako pa je tudi občan občine Kranjska gora in reden plačnik storitev. Dodal je, da je program dela javno dostopen dokument na podlagi ZDIJZ, zato je prosil organ, da njegovo zahtevo razume kot neformalno zahtevo. Navedel je tudi, kaj želi v programu dela preveriti.

 

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 2404-2019 z dne 24. 4. 2019 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), iz razloga, da ne gre za informacijo javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ, pa tudi na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Organ je v utemeljitvi svoje odločitve najprej navedel določbi 1. in 4. člena ZDIJZ, nato pa še določbi 4.a člena ZDIJZ, ki se nanašata na poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, kamor spada tudi organ. Upoštevaje slednje je ugotovil, da zahtevani program dela … ne predstavlja informacije javnega značaja, zato je zahtevo zavrnil najprej iz tega razloga. V nadaljevanju se je skliceval še na določbo 26. člena ZDIJZ ter v zvezi z njo na peti odstavek 5. člena ZDIJZ. Glede na pojasnilo prosilca, kaj želi preveriti v programu dela …, je namreč organ mnenja, da je zahteva prosilca očitno namenjena zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja, oziroma je očitno, da je zahteva prosilca šikanoznega značaja. Kot je navedel organ, želi prosilec namerno povzročiti oziroma povzroča neprijetnosti, saj je jasno, da zahtevani program ne vsebuje odgovorov na postavljena vprašanja. Citirana vprašanja so po mnenju organa tudi odkrito provokativna in posmehljiva. Da je zahteva šikanozna, pa potrjuje tudi dejstvo, da je ….

 

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 26. 4. 2019. Uvodoma je navedel, da je v elektronski vlogi z dne 8. 4. 2019 izrecno navedel, da gre za neformalno zahtevo, nato pa je prejel zavrnilno odločbo, kar je razumel, da je organ njegovo zahtevo obravnaval kot pisno zahtevo in postopal v skladu s 15. členom ZDIJZ. Po njegovem mnenju je zavrnitev neutemeljena, saj so pri zahtevanem dokumentu izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja, ob tem pa je še dodal, da gre za pravico iz 39. člena Ustave Republike Slovenije[1]. Prav tako je mnenja, da je organ napačno uporabil materialno pravo, ko je izhajal iz določb za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom, saj bi moral upoštevati tudi določbo 1. člena ZDIJZ, ki kot zavezance po ZDIJZ določa, med drugim, nosilce javnih pooblastil in izvajalce javne službe, za katere veljajo strožja pravila. Pretežni del dejavnosti organa je namreč izvajanje gospodarske javne službe in javnih pooblastil (npr. izdaja projektnih pogojev za gradnjo). Ne glede na navedeno pa bi moral organ po mnenju prosilca upoštevati 2. alinejo prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, ki izrecno določa, da je informacija javnega značaja tudi informacija v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem v poslovodnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora, iz katere je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zaposlitev ali imenovanje. Opredelil se je tudi do sklicevanja organa na peti odstavek 5. člena ZDIJZ, za katerega meni, da je neupravičeno, saj se naslanja na domnevna ravnanja oziroma nedokazane namere prosilca, brez kakršnihkoli kriterijev organa. Organ ni sledil nameri zakonodajalca, da s to določbo prepreči prosilcem vlaganje več zahtev, s katerimi se prekomerno preobremeni organ, pač pa si je dovolil zavrniti zahtevo za dostop do informacije javnega značaja z ugotovitvijo, da je zahteva prosilca namenjena zlorabi pravice. Določba pomeni v zakonu izjemo in ne pravilo. S tem je organ po mnenju prosilca prekoračil pooblastila, ki mu jih daje zakon. Prosilcu ni potrebno v zahtevi utemeljevati, zakaj potrebuje informacijo, organ pa lahko presoja razloge le na podlagi določb ZDIJZ. Zakon prav tako ne daje organu diskrecijske pravice, da odločbo zavrne zaradi dodatne vsebine neformalne vloge, saj v 17. členu določa zgolj obvezne sestavine, ki jih mora imeti vloga zaradi izpolnjevanja procesnih pogojev. Razlogi in pojasnila, ki jih je navedel, so zgolj v smislu transparentnosti in niso nujni sestavni del zahteve in zato tudi ne morejo biti kriterij za odločanje o zavrnitvi. Opozarjanje na nezakonito ravnanje ne more biti šikaniranje v širšem smislu (namerno povzročanje neprijetnosti, nevšečnosti), saj je namen dostopa predvsem zagotavljanje javnosti in transparentnosti delovanja organov. Pridobivanje informacij, s katerimi razpolagajo zavezanci, pa predstavlja način javnega nadzora nad njihovim delovanjem, kar pripomore k odkrivanju in zmanjševanju nepravilnosti pri porabi javnih sredstev in večji odgovornosti subjektov, ki morajo delovati v javnem interesu. Kot pritožbeni razlog pa je prosilec navedel še kršitev pravil postopka (4. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). V zvezi s tem je navedel določbe 15. člena ZDIJZ in 31. člena ZUP. Iz same odločbe namreč ni razvidno, da bi postopek v tem primeru vodila pooblaščena oseba, saj je podpisan le direktor, …. V skladu s 216. členom ZUP podpiše odločbo tudi uradna oseba, ki je vodila postopek oziroma pripravila osnutek odločbe, in neizpolnjevanje tega pogoja pomeni razlog za pritožbo zaradi kršitve pravil postopka. Upoštevaje navedeno je tako organu predlagal, da v skladu s prvim odstavkom 242. člena ZUP spozna, da je pritožba utemeljena in ni potreben nov ugotovitveni postopek ter reši zadevo drugače (posreduje zahtevani dokument) in z novo odločbo nadomesti izpodbijano odločbo.

 

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 10-2238/2019 z dne 28. 5. 2019, poslal v pristojno odločanje IP.

 

Organ je na poziv IP z dne 7. 6. 2019 posredoval še zahtevo prosilca z dne 8. 4. 2019, v zvezi z zahtevanim program dela pa 27. 6. 2019 odgovor št. 2501/2019 z dne 27. 6. 2019. Iz odgovora organa izhaja, da so bili programi dela posameznih kandidatov vrnjeni kandidatom, …, katerega program dela je predmet zahteve. V zvezi s tem je še pojasnil, da je program dela listina zasebnega značaja in ne poslovnega. Predmetno listino je kandidat priložil vlogi, s katero se je prijavil na javni razpis za delovno mesto …, kar po mnenju organa pomeni, da ne gre za informacijo javnega značaja, ker dokument ni povezan s poslovno dejavnostjo organa. Da ima predmetni dokument in tudi drugi dokumenti s takšno vsebino, ki so se nahajali pri organu, značaj zasebne listine, nakazuje tudi dejstvo, da … vrnitev svojih programov. Če bi imela takšna listina značaj poslovne listine, povezane s poslovno dejavnostjo zavezanca, to ne bi bilo mogoče. Program dela … se torej v njegovi kadrovski personalni mapi ne nahaja več. Dodal je tudi, da je po njegovem mnenju zahteva prosilca nemoralna in šikanozna, saj je prosilcu natančno poznano, kakšne narave je takšna listina in da je ravno iz tega razloga zahteval njeno vračilo.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

 

IP ugotavlja tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, sporno pa je, ali z zahtevnim dokumentom razpolaga. V dopisu z dne 27. 6. 2019 je organ IP namreč navajal, da je zahtevani dokument vrnil izbranemu kandidatu in da z njim dejansko (več) ne razpolaga.

 

IP je tako v nadaljevanju ugotavljal, ali so izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

 

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

IP pojasnjuje, da iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ  izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja tudi organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Pojasnila, odgovori na konkretno zastavljena vprašanja, razne obrazložitve, komentarji in podobno tako ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno.  Upoštevaje predhodno navedeno je IP ugotovil, da organ z zahtevanim programom dela ne razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja in je potrebno pritožbo prosilca zavrniti iz tega razloga.

 

IP ob tem izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokument, s katerim ne razpolaga.

 

Glede na to, da je IP ugotovil, da organ dejansko z zahtevanim dokumentom ne razpolaga v materializirani obliki, se IP ni spuščal v presojo, ali je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ne glede na to, pa IP glede na navedbe organa v zvezi s tem pripominja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Pri presoji obstoja zlorabe pravice je treba upoštevati, da gre za institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi.[2]

 

V zvezi z razlogi, zaradi katerih naj bi prosilec postavil predmetno zahtevo, IP navaja, da je v postopkih po ZDIJZ bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status prosilca. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

 

Glede navedb prosilca, da iz izpodbijane odločbe ni razvidna oseba, ki je vodila postopek, ampak je podpisan le direktor, pa IP navaja, da ima direktor kot predstojnik organ pooblastilo za odločanje v postopku (21. člen ZDIJZ in 28. člen ZUP). Relevantno namreč je, da odločbo podpiše uradna oseba, ki jo izda, saj podpis te osebe predstavlja voljo organa, zato odsotnost podpisa uradne osebe, ki je postopek vodila, ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka, zaradi katere bi bilo potrebno odločbo odpraviti (tako tudi sodba in sklep Upravnega sodišča št. I U 1443/2013).

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je odločitev organa pravilna, vendar obrazložena z napačnimi razlogi, zato je pritožbo, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka tega sklepa.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[3] oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

 

[2] Npr. odločbe IP št. 090-117/2012/3, št. 090-21/2015/, št. 090-157/2015/, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016/, št. 090-211/2016/, št. 090-55/2017.

[3] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.,