Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 17.01.2019
Title: prosilec - Javni zavod Cene Štupar
Number: 090-267/2018
Category: Ali gre za delovno področje organa?
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilki dostop do zahtevanih dokumentov oziroma podatkov iz razloga, da na podlagi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ ne gre za informacijo javnega značaja, ki izhaja iz delovnega področja organa. Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je po izvedenem ugotovitvenem postopku zaključil, da informacije, ki jih je zahtevala prosilka, spadajo v delovno področje organa. Organu namreč ni uspelo izkazati, da gre za informacije, ki jih je pridobil iz tržne dejavnosti, saj ni izkazal, da je bilo njegovo delovanje pri pripravi in prodaji gradiva v celoti ločeno od dejavnosti javne službe. Povedano drugače, organu ni uspelo izkazati kriterijev, ki jih je za razmejitev obeh dejavnosti postavila sodna praksa. Ker je organ v izpodbijani odločbi zahtevo prosilke zavrnil že iz razloga, da ne gre za informacijo javnega značaja, se tako ni spuščal v presojo vsebine zahtevanih informacij in v vprašanje, ali je morebiti podana katera izmed zakonskih izjem, ko se dostop do zahtevanih podatkov lahko zavrne. Glede na navedeno je IP ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je IP odločil, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-267/2018/4

Datum: 17. 1. 2019

 

 

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 26. 11. 2018, zoper odločbo JAVNI ZAVOD CENE ŠTUPAR – CENTER ZA IZOBRAŽEVANJE LJUBLJANA, Linhartova cesta 13, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 430-2/2018-18 z dne 14. 11. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilke z dne 26. 11. 2018 se ugodi. Odločba JAVNEGA ZAVODA CENE ŠTUPAR – CENTER ZA IZOBRAŽEVANJE LJUBLJANA, št. 430-2/2018-18 z dne 14. 11. 2018, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

 Obrazložitev:

 

Prosilka je dne 20. 7. 2018 od organa zahtevala določene informacije o projektu »Začetna integracija priseljencev« (v nadaljevanju: ZIP). Konkretno je želela pridobiti podatke o tem, ali je organ v okviru navedenega projekta prodajal gradivo z naslovom »Začetna integracija priseljencev, Interno gradivo«, katerega … je …, oziroma natančneje, koliko primerkov tega gradiva je prodal, komu in po kakšni ceni. Navedla je tudi, da potrebuje informacije za seznanitev z dejstvi, za nepridobitni namen. Kot način seznanitve je navedla po pošti na navedeni naslov ali v elektronski obliki.

 

Organ je 23. 7. 2018 podal prosilki elektronski odgovor in zahteval dopolnitev zahteve. Navedel je, da javno naročilo »Začetna integracija priseljencev (2014-2015)« spada med nepridobitno dejavnost in v okviru le-te je bila izvedba programa za udeležence brezplačna. Učna literatura in drugi didaktični pripomočki, ki jih uporablja udeleženec ter potni stroški udeležencev, niso predmet javnega naročila. Udeleženci so v okviru omenjenega javnega naročila prejeli Zbirno mapo udeleženca (v nadaljevanju: Zbirna mapa) brezplačno. Zbirno mapo predvideva javnoveljavni program ZIP, del le-te je bilo tudi omenjeno interno gradivo, ki je nastajalo postopoma ob izvajanju programa v sodelovanju štirih profesorjev slovenščine in organizatorke izobraževanja odraslih. Interno gradivo, na katero se nanaša zahteva, je sestavni del celote poimenovane Zbirna mapa, ki pa je organ ni bil dolžan zagotoviti udeležencem brezplačno. V okviru projekta »Izvajanje programa Začetna integracija priseljencev in izvajanje programa, prilagojenega na podlagi javno veljavnega programa Slovenščina kot drugi in tuji jezik, sofinanciranega s strani Evropske Unije, in sicer iz Sklada za azil, migracije in vključevanje 75% ter Ministrstva za notranje zadeve, so bili udeleženci prav tako deležni brezplačnega učenja slovenščine, saj javno naročilo spada med nepridobitno dejavnost. Skladno z Uredbo o načinih in obsegu zagotavljanja programov pomoči pri vključevanju tujcev, ki niso državljani Evropske unije (v nadaljevanju: Uredba)[1] udeleženec sam krije potne stroške za prihod in odhod s tečaja in stroške učnega gradiva in drugih učnih pripomočkov. Poudaril je, da je bil namen izdelave Zbirne mape (govora je o celoti, saj posameznega dela ni možno samostojno uporabiti) jasen od vsega začetka vsem soustvarjalcem zbirne mape, in sicer, da se bo vsebina le-te kopirala za udeležence, da udeležencem na tak način omogočimo cenovno dostopnejše gradivo, kar je bilo uresničeno s tem, da so udeleženci poravnali le materialne stroške izdelave celotne Zbirne mape, t.j. stroške dela in stroške kopiranja in stroške papirja dodatnih učnih listov, modelnih izpitnih pol, slikovnega gradiva in vaj, ki so jih prejemali tekom izvajanja programa (do 180 ur). Vsak udeleženec je bil ob prijavi informiran o tem, da se z vplačilom prispevka izogne vsem stroškom povezanim z nakupom učne literature. Kot že navedeno, storitev fotokopiranja in zbirne mape udeleženca se ni obračunavala v okviru nepridobitne dejavnosti zavoda, določene ranljive ciljne skupine udeležencev so le-to prejele brezplačno (osebe s priznanim statusom mednarodne zaščite, 300 ur programa, brezposelni, socialno šibki), drugi pa so poravnali izključno materialne stroške izdelave celotne zbirne mape in stroške papirja ter fotokopiranja dodatnih učnih listov, modelnih izpitnih pol, slikovnega gradiva in vaj, ki so jih prejemali tekom izvajanja programa (do 180 ur). Navedel je še, da Zbirna mapa udeleženca ni v prosti prodaji in se nikoli ni prodajala kot tržni produkt. Da bi lahko organ odgovoril na zastavljena vprašanja natančneje, kolikšen del materialnih stroškov odpade na avtorsko delo …, je prosil prosilko na dopolnitev zahteve, in sicer tako, da sporoči organu sledeče podatke:

  • kateri del učnega gradiva je avtorsko delo …,
  • vir, iz katerega je … slikovno gradivo, ki ga je … v svojem avtorskem delu,
  • vir, iz katerega je … vsebinski del svojega avtorskega dela.

Navedel je še, da je Zbirna mapa sestavljena celota, katere samo del je avtorsko delo …, zato lahko odgovori na vprašanja šele, ko prejme navedene podatke.

 

Prosilka je v elektronskem dopisu z dne 10. 9. 2018 navedla, da je … gradiva, ki je bilo uvrščeno v Zbirno mapo pod naslovom "Začetna integracija priseljencev, Interno gradivo". V priponki je posredovala organu kazalo vsebin, iz katerega je natančno razvidno, kaj je avtorsko delo …, in fotografijo naslovnih strani, za katere je bilo … gradivo umeščeno. Navedla je še, da je … tudi … preglednic, za katere je v priponki prav tako posredovala kazalo vsebin in fotografijo naslovne strani. Pojasnila je, da ji viri … niso znani, niti niso potrebni za obravnavo zahteve.

 

Organ je nato prosilki z elektronskim dopisom z dne 18. 9. 2018 odgovoril naslednje:

  • udeležencem javnega naročila ZIP je bila zaračunana storitev priprave Zbirne mape in fotokopiranja različnih učnih gradiv za ZIP;
  • do meseca junija 2015 je pripravil 291 Zbirnih map in udeležencem tudi zaračunal omenjeno storitev;
  • … ni … celotnega gradiva, ki ga je fotokopiral za udeležence ZIP;
  • vse Zbirne mape niso vsebovale gradiva, ki je predmet zahteve;
  • celotna storitev je znašala 15 EUR z vključenim DDV (to je celotna Zbirna mapa in dodatno fotokopiranje);
  • gradivo, ki je predmet zahteve, je bilo sestavni del Zbirne mape in se ni prodajalo udeležencem; udeležencem se je zaračunala storitev priprave zbirne mape ZIP in strošek fotokopiranja različnih učnih gradiv.

 

Prosilka je pri IP vložila pritožbo zaradi molka organa z dne 3. 10. 2018, kateri je priložila predhodno navedena elektronska pisanja med prosilko in organom. Glede na pritožbo prosilke je IP z dopisom št. 0900-152/2018/2 z dne 9. 10. 2018 pozval organ na ustrezno postopanje. Organ je z elektronskim dopisom z dne 12. 10. 2018 odgovoril IP, da je v celoti ravnal skladno z določili veljavne zakonodaje in ZDIJZ. Skladno z prvim odstavkom 22. člena ZDIJZ se v primeru, ko se zahtevi za dostop ugodi, ne izda odločbe. Zahtevi prosilke je namreč ugodil v celoti z dopisom z dne 18. 9. 2018, s katerim je odgovoril na vsa vprašanja, ki jih je prosilka zastavila. Organ je torej po njegovem mnenju v celoti spoštoval veljavno zakonodajo in določila ZDIJZ.

 

IP je nato prosilko obvestil o odgovoru organa, v zvezi s katerim pa je prosilka odgovorila IP, da pri pritožbi zaradi molka organa vztraja. Pojasnila je, da je organ na zahtevo z dne 20. 7. 2018 odgovoril z zahtevo za dopolnitev zahteve  z dne 23. 7. 2018. V tej zahtevi  organa je precej nedoslednosti, in sicer je npr. v drugem odstavku navedeno, da so udeleženci programa »Začetna integracija priseljencev (2014-2015)« prejeli Zbirno mapo z internim gradivom (glede katerega želi informacije) brezplačno, nadalje pa je tretjem odstavku tega dokumenta zapisano, da udeleženec sam krije stroške učnega gradiva in drugih pripomočkov, ter v četrtem odstavku, da je vsak udeleženec informiran o tem, da se z vplačilom prispevka izogne vsem stroškom povezanim z nakupom učne literature. Nadalje je še pojasnila, da je po dopolnitvi zahteve prejela elektronsko pošto organa z odgovorom, da je do meseca junija 2015 pripravil 291 Zbirnih map in udeležencem zaračunal omenjeno storitev, ki je stala 15,00 EUR, obenem pa pojasnil še, da je bilo predmetno gradivo del Zbirne mape, ampak da se ni prodajalo udeležencem. Navedla je še, da po informacijah, prejetih s strani Ministrstva za notranje zadeve, ki zagotavlja sredstva za izvedbo predmetnega programa, izhaja, da se je ta program izvajal tudi po letu 2015, in da je bilo udeležencev programa v obdobju od 1. 7. 2015 do 30. 6. 2018 skupaj 4302. Prav tako ima informacije, da se gradivo uporablja za izvajanje programa tudi po 30. 6. 2018 in to pri različnih izvajalcih programa ZIP. …, ki je … predmetnega internega gradiva, je to gradivo … in … v uporabo samo organu in ne drugemu izvajalcu programa ZIP. Upoštevaje navedeno meni, da organ neupravičeno prikriva informacije o tem, koliko primerkov gradiva z naslovom »Začetna integracija priseljencev, Interno gradivo« je prodal v okviru izvajanja projekta ZIP. Organ tudi ni odgovoril na vprašanje, komu so prodajali navedeno gradivo (npr. samo udeležencem programa ali tudi drugim pravnim osebam, ki so izvajalci programa). Poleg tega razpolaga z informacijami, da se je gradivo za udeležence programa prodajalo po različnih cenah, in sicer po 15,00 ali 30,00 EUR. To izhaja iz izjave enega od udeležencev programa in tudi iz elektronske pošte direktorja organa. Glede na vse navedeno meni, da organ ni odgovoril na nobeno od njenih vprašanj, oziroma ni zagotovil informacij o tem, koliko primerkov gradiva z naslovom »Začetna integracija priseljencev, Interno gradivo« … so prodali v okviru izvedbe predmetnega programa, komu vse so ga prodajali in po kakšni ceni, zato vztraja pri svoji pritožbi.

 

Upoštevaje navedbe prosilke je IP z dopisom št. 0900-152/2018/6 z dne 22. 10. 2018 ponovno pozval organ na ustrezno postopanje. Organ je z elektronskim dopisom z dne 25. 10. 2018 odgovoril IP, da je prosilki posredoval vse zahtevane podatke v zvezi z zahtevo, in sicer se je osredotočil na projekt ZIP, ki se je izvajal v letih 2014 in 2015. V kasnejšem času je bil izvajan drug projekt, po katerem pa prosilka ni poizvedovala, niti drugega projekta kot le zgolj projekt ZIP ni navedla. Navedel je tudi, da se ne strinja z navedbami prosilke, da organ neupravičeno prikriva informacije, saj to ne drži. Na vsa postavljena vprašanja je namreč odgovoril v celoti. Po ponovni preučitvi zadeve je tako ugotovil, da je v celoti spoštoval zadevo in odločil v skladu z določbami ZDIJZ.

 

V zvezi z navedbami organa je prosilka z dopisom z dne 2. 11. 2018 sporočila IP, da vztraja pri pritožbi zaradi molka organa. Po njenem mnenju organ ni odgovoril na vprašanja iz zahteve in ni posredoval zahtevanih informacij. Navedla je tudi, da zahteva ni bila časovno omejena na obdobje 2014 in 2015, saj ima zanesljive informacije Ministrstva za notranje zadeve, da se je projekt ZIP izvajal tudi po letu 2015 oziroma se izvaja še naprej. Upravičeno torej domneva, da se tudi navedeno gradivo … še vedno uporablja in prodaja udeležencem programa. Organ je v svojem odgovoru, poslanem po elektronski pošti 18. 9. 2018, odgovoril, da so do meseca junija 2015 pripravili 291 Zbirnih map z gradivom »Začetna integracija priseljencev«, in da so za storitev priprave zaračunali 15,00 EUR. Te informacije so v nasprotju z informacijami, ki jih je direktor organa posredoval … gradiva v elektronskem sporočilu z dne 4. 7. 2018 in z informacijami enega od udeležencev programa. Dokazila o tem je predložila z vlogo z dne 18. 10. 2018. Poleg tega iz informacij, objavljenih na spletni strani Ministrstva za notranje zadeve (www.mnz.gov.si), in iz statističnih podatkov Direktorata za upravne notranje zadeve, migracije in naturalizacijo izhaja, da se predmetni projekt ni izvajal samo v letih 2014 in 2015 (kar trdi organ), ampak tudi po letu 2015 oziroma se izvaja še vedno, ter da je bilo v obdobju od 1. 7. 2015 do 30. 6. 2018 udeležencev programa, ki so gradivo potrebovali, skupaj 4302, torej bistveno več kot 219. Meni, da nikakor ne more biti res, da je organ odgovoril na vsa njena vprašanja v celoti, ampak je le delno odgovoril na eno vprašanje, in sicer na prvo zastavljeno vprašanje. Povsem neodgovorjena so tako ostala še naslednja vprašanja, in sicer koliko primerkov gradiva »Začetna integracija priseljencev, Interno gradivo« … je prodal, komu je navedeno gradivo prodajal in po kakšni ceni so se primerki tega gradiva prodajali. Glede na vse navedeno je vztrajala pri svoji pritožbi in prosila, da IP natančno preuči navedbe v njenih vlogah in predloženo dokazno gradivo ter odloči v skladu s svojimi pristojnostmi.

 

IP je nato z dopisom št. 0900-152/2018/10 z dne 7. 11. 2018 pojasnil organu, da je dopis prosilke z dne 2. 11. 2018 obravnaval v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZDIJZ. Upoštevaje navedeno je tako pozval organ, da mora odločiti o zahtevi iz nemudoma oziroma najkasneje v roku 3 delovnih dni.

 

Organ je izdal odločbo št. 430-2/2018-18 z dne 14. 11. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilke zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se je opredelil do pojma informacije javnega značaja po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Navedel je, da mora v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena ZDUZ informacija izhajati z delovnega področja organa, o čemer se je izrekla tudi sodna praksa. Zavzeto je bilo stališče, da je mogoče o delovnem področju organov govoriti tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Pri izvajalcih javnih služb in nosilcev javnih pooblastil je bistveno, da informacije javnega značaja predstavljajo le tiste informacije, ki se nanašajo zgolj na opravljanje te javne službe. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je torej odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnopravnih nalog. V delu, v katerem organ opravlja tržno dejavnost, ne more biti zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.[2] V nadaljevanju je organ preveril, ali zahtevane informacije z dne 20. 7. 2018 predstavljajo informacijo javnega značaja, ki izvira iz delovnega področja organa. Organ opravlja tako dejavnosti v okviru opravljanja javne službe kot tudi tržne dejavnosti. V Sklepu o ustanovitvi Javnega zavoda Cene Štupar - Center za izobraževanje Ljubljana (v nadaljevanju: Sklep)[3] je natančno razmejeno katere dejavnosti spadajo pod izvajanje javne službe in katere dejavnosti so tržne dejavnosti. V okviru opravljanja javne službe izvaja izobraževanje odraslih, ki niso vključeni v redno šolsko in univerzitetno izobraževanje, ter obsega splošno in druge oblike izobraževanja, usposabljanja in izpolnjevanja, vključno s pridobivanjem izobrazbe. Med gospodarske dejavnosti spada opravljanje založniške dejavnosti ter pripravljanje, organiziranje in izvajanje druge vrste izobraževanj, seminarjev, predavanj, delavnic, okroglih miz in srečanj. Prodaja različnih storitev in učnih gradiv udeležencem, med katere spada tudi Zbirna mapa, spada med dejavnosti, katere organ izvaja kot tržno oziroma gospodarsko dejavnost. Prodaja različnih učnih gradiv udeležencem, ki med drugim obiskujejo tudi program ZIP in projekt Začetna integracija priseljencev, sta dve ločeni zadevi. Na podlagi navedenega dejanskega stanja je organ tako ugotovil, da informacije, ki jih zahteva prosilka, ne predstavljajo informacij javnega značaja skladno z ZDIJZ, zato organ v tem delu ne more biti zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Na podlagi navedenega je odločil, da se prosilki zavrne dostop do zahtevanih podatkov, saj na podlagi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ ne gre za informacijo javnega značaja, ki izhaja iz delovnega področja organa.

 

Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo z dne 26. 11. 2018. Navedla je, da je organ eden od izvajalcev predmetnega programa, kar izhaja iz izpisa iz njihove spletne strani https://www.cene-stupar.si/sl/projekti/zacetna-integracija- priseljencev-zip. Gre za program, ki ga financira Ministrstvo za notranje zadeve skupaj z Evropskim skladom za vključevanje državljanov tretjih držav, kar izhaja iz spletne strani ministrstva: www.mnz.gov.si. Po njenih informacijah je bilo za udeležence programa pripravljeno interno gradivo, ki so ga udeleženci programa plačali. Ker se program financira iz javnih sredstev, jo je v zvezi s tem zanimalo:

  • ali je organ v okviru projekta ZIP prodajal gradivo z naslovom »Začetna integracija priseljencev, Interno gradivo« …;
  • koliko primerkov tega gradiva je prodal;
  • komu je gradivo prodajal in
  • po kakšni ceni so se primerki gradiva prodajali.

Organ vse do danes ni v celoti odgovoril na zastavljena vprašanja, informacije, ki jih je podal glede cene storitve, količine gradiva, trajanja projekta in števila udeležencev programa pa so netočne, nejasne in celo nasprotujejo dokazilom, ki jih je predložila z vlogami z dne 18. 10. 2018 in 2. 11. 2018 (zlasti elektronske pošte direktorja organa z dne 4. 7. 2018 in izjave udeleženca programa ZIP z dne 27. 9. 2018). Organ v izpodbijani odločbi navaja, da prodaja različnih storitev in učnih gradiv udeležencem spada med dejavnosti, ki jih izvaja kot tržno oziroma gospodarsko dejavnost, zaradi česar podatki v zvezi s tem niso informacije javnega značaja, da katerih bi lahko dostopala. Organ v ničemer ne izkazuje ločenega izvajanja dejavnosti javne službe in tržne dejavnosti, niti ne obrazloži, zakaj bi prodaja gradiva v okviru projekta ZIP, ki se financira iz javnih sredstev, spadala pod tržno dejavnost zavoda. IP je v svojih odločbah št. 090-206/2018/4 z dne 7. 11. 2018 in št. 090- 205/2018/5 z dne 19. 11. 2018 že zavzel stališče, da delovno področje organa po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami, kar pomeni, da je potrebno pojem »delovno področje organa« razlagati široko in z njim zajeti vse dejavnosti, ki se financirajo iz javnih sredstev. Iz tega razloga meni, da projekt ZIP nedvomno spada v sfero dejavnosti javne službe organa, zaradi česar je po njenem mnenju zavrnitev njene zahteve neutemeljena.

 

Ker je prosilka vložila pritožbo neposredno pri IP, jo je IP z dopisom št. 092-96/2018/2 z dne 30. 11. 2018, v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP, posredoval v preizkus  procesnih predpostavk organu prve stopnje.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 430-2/2018-22 z dne 6. 12. 2018, poslal v odločanje IP. Navedel je še, da vztraja pri izpodbijani odločbi. Poudaril je, da je iz njegove spletne strani jasno razvidno, da si udeleženci krijejo stroške gradiva sami. Javna sredstva, ki jih je organ pridobil na podlagi javnega razpisa, se namreč ne nanašajo na literaturo in obliko zagotavljanja le-te udeležencem, temveč zgolj na izvajanje tečajev (5. člen Uredbe).

 

IP je z dopisom št. 090-267/2018/2 z dne 13. 12. 2018 pozval organ na posredovanje relevantnih dokumentov, tudi tistih, ki izkazujejo navedbe organa v izpodbijani odločbi. Organ je posredoval IP le dokumente, ki se nanašajo na reševanje predmetne zahteve po ZDIJZ.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločbo organa v celoti.

 

Glede na navedbe organa je IP nadalje ugotavljal, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja. Organ je namreč zavrnil prosilki dostop do zahtevanih podatkov, saj po njegovem mnenju, upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ, ne gre za informacije javnega značaja, ki izhajajo iz delovnega področja organa, zato tudi ne more biti zavezanec po ZDIJZ v tem delu.

 

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

Upoštevaje predhodno navedeno je mogoče ugotoviti, da je sporen obstoj prvega pogoja za obstoj informacije javnega značaja, zato se IP v nadaljevanju opredeljuje do le-tega.

 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ pravna oseba javnega prava. Gre za javni zavod, ki ga je ustanovila Mestna občina Ljubljana (1. člen Sklepa). Iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja[4] izhajajo pravne podlage, na podlagi katerih je organ zavezan po ZDIJZ kot druga oseba javnega prava oziroma kot izvajalec javne službe, in sicer na podlagi:

- 15. člena Zakona o izobraževanju odraslih[5],

- Odloka o ustanovitvi javnega zavoda Cene Štupar – center za permanentno izobraževanje,

- Sklepa o ustanovitvi Javnega zavoda Cene Štupar - Center za permanentno izobraževanje,

- Sklepa o ustanovitvi Javnega zavoda Cene Štupar - Center za izobraževanje Ljubljana,

- Sklepa o dopolnitvah Sklepa o ustanovitvi Javnega zavoda Cene Štupar - Center za izobraževanje Ljubljana,

- Odločbe o podelitvi koncesije za opravljanje storitev za trg dela za obdobje 2016 – 2018, št. 0144-3/2015-28 z dne 11. 5. 2016,

- Odločbe o podelitvi koncesije za opravljanje storitev za trg dela za obdobje 2016 – 2018, št. 0144-12/2011-31 z dne 26. 3. 2012.

V obravnavanem primeru gre torej za zavezanca, ki je zavezanec po določbah ZDIJZ kot organ po 1. členu ZDIJZ, zato se je IP v nadaljevanju opredelil do delovnega področja organa upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ.

 

Organ je bil ustanovljen z namenom zadovoljevanja javnih potreb (primarno za storitve izobraževanja odraslih), ki so v javnem interesu. Javni zavodi, predvsem njihova statusna vprašanja, so v pravnem redu Republike Slovenija urejena v Zakonu o zavodih (v nadaljevanju: ZZ)[6], ki je na tem področju sistemski zakon. V skladu z drugim odstavkom 1. člena ZZ so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička. Cilj delovanja zavodov torej ni delovanje na trgu in lahko opravljajo gospodarsko dejavnost le, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen (drugi odstavek 18. člena ZZ). V obravnavanem primeru pa gre celo za javni zavod. Javni zavodi se lahko ustanovijo za opravljanje javne službe in za opravljanje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne službe, če se opravljanje dejavnosti zagotavlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo (prvi in drugi odstavek 3. člena ZZ). Glede sredstev pa ZZ v 48. členu določa, da zavod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi, ter da sme presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti, če ni z aktom o ustanovitvi drugače določeno. Zavodi morajo podatke o finančnem in materialnem poslovanju o sredstvih za delo, ki jih pridobijo z opravljanjem pridobitne dejavnosti, izkazovati ločeno, v skladu z veljavno zakonodajo (tretji odstavek 33. člena ZZ).

 

Nadalje je IP vpogledal tudi v posamezne določbe Sklepa. Iz 5. člena Sklepa tako izhaja:

  1. Organ je ustanovljen z namenom opravljanja javne službe, na področju izobraževanja odraslih, katere izvajanje je v javnem interesu.
  2. Osnovna dejavnost organa je izobraževanje odraslih, ki niso vključeni v redno šolsko in univerzitetno izobraževanje, ter obsega splošno in druge oblike izobraževanja, usposabljanja in izpopolnjevanja, vključno s pridobivanjem izobrazbe. 
  3. Organ lahko izvaja dodatne izobraževalne dejavnosti za otroke in mladino.
  4. Opravlja tudi druge dejavnosti, ki so komplementarne z osnovno dejavnostjo in skupaj z njo tvorijo smiselno in celovito ponudbo na področju izobraževalne dejavnosti. 
  5. Kot javno službo in na način ter pod pogoji, ki veljajo za javno službo, opravlja naslednje dejavnosti:
  • osnovnošolsko dejavnost za mladostnike in odrasle,
  • srednješolsko izobraževanje za pridobitev ustreznih verificiranih listin,
  • višješolsko izobraževanje in visoko strokovno izobraževanje,
  • pripravlja predloge za letni program izobraževanja odraslih,
  • pripravlja in izvaja programe na področju izobraževanja odraslih,
  • pripravlja in izvaja neformalne programe za dvig ravni pismenosti,
  • izvaja strategijo izobraževanja odraslih v Mestni občini Ljubljana,
  • sodeluje pri pripravi strategij izobraževanja odraslih na lokalnem in državnem nivoju,
  • pripravlja in izvaja javne izobraževalne programe za delo z otroki in mladimi,
  • sodeluje s sorodnimi organizacijami doma in v tujini, ter se po potrebi vključuje v domače in mednarodne povezave in projekte,
  • redno izvaja evalvacijo svojih programov in projektov in daje pobude ter predloge ustanovitelju za izboljšanje stanja na področju izobraževanja odraslih.

 

Iz 6. člena Sklepa pa nadalje izhaja, da lahko organ, poleg izvajanja osnovnih dejavnosti, opravlja tudi naslednje gospodarske dejavnosti, ki so namenjene izvajanju osnovnih dejavnosti in se financirajo izključno iz nejavnih virov, in sicer:

  • pripravlja, organizira in izvaja druge vrste izobraževanj, seminarjev, predavanj, delavnic, okroglih miz in srečanj;
  • opravlja založniške dejavnosti,
  • izdaja zvočne, filmske in druge zapise, ki izhajajo iz poslanstva zavoda,
  • izdaja strokovne in znanstvene publikacije, razstavne kataloge in poljubne publikacije iz svojega področja,
  • izvaja dejavnost prevajanja in tolmačenja,
  • izvaja dejavnost arhiva,
  • izvaja dejavnost knjižnic,
  • upravlja z objekti in s prostori, ki jih ima v upravljanju,
  • izvaja dejavnosti avtošol,
  • opravlja računalniška programiranja in svetovanja,
  • opravlja dejavnosti stikov z javnostjo, raziskovanja trga in javnega mnenja,
  • opravlja dejavnosti oglaševalskih agencij,
  • izvaja dejavnosti knjigovodske in revizijske dejavnosti ter davčnega svetovanja,
  • organizira in izvaja kongrese, posvetovanja in sejme,
  • opravlja kozmetično in pedikersko dejavnost ter dejavnosti za nego telesa.

 

Kot relevantno pa navaja IP tudi določbo 34. člena Sklepa, ki določa: »Presežek prihodkov nad odhodki, ki jih zavod pridobi z opravljanjem svoje dejavnosti, sme zavod uporabiti le za obnovo in razvoj nepremičnin, prejetih v upravljanje, oziroma za izvajanje osnovnih dejavnosti, določenih s tem aktom. Del prihodkov nad odhodki lahko po predhodnem soglasju ustanovitelja zavoda nameni tudi za plače. O načinu razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki odloča na predlog direktorja svet zavoda v soglasju z ustanoviteljem. V primeru primanjkljaja sredstev, ki jih je v skladu z veljavno zakonodajo dolžan ustanovitelj zagotavljati zavodu za opravljanje dejavnosti, ki jo zavod izvaja kot javno službo, se način kritja tega primanjkljaja določi v soglasju z ustanoviteljem.«.

 

Upoštevaje navedeno IP pred nadaljnjo obrazložitvijo poudarja:

- organ je bil ustanovljen z namenom opravljanja dejavnosti, ki niso namenjene pridobivanju dobička na trgu, temveč v javnem interesu za zadovoljevanje javnih potreb, ter

- tržne oziroma gospodarske dejavnosti, ki jih določa Sklep, so povsem podrejene izvajanju osnovnih dejavnosti.

Nesporno je, da lahko organ opravlja gospodarske dejavnosti le, če so namenjene izvajanju osnovnih dejavnosti in se financirajo izključno iz nejavnih virov. Te ugotovitve so namreč bistvene pri presoji delovnega področja organa v obravnavanem primeru, do česar se IP konkretneje opredeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

 

V primeru projekta ZIP gre za dejavnost organa kot javnega zavoda, kar izhaja tudi iz navedb organa. Kot izhaja iz javno dostopnih podatkov[7] je namen programa integracija tujcev v slovensko družbo, ki ga financira Ministrstvo za notranje zadeve s pomočjo Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav. Gre za program učenja slovenskega jezika, v katerega so vključene vsebine seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo. Organ je eden od izvajalcev tega programa, izvajanje pa je pridobil na podlagi javnega naročila pristojnega ministrstva. Organ zagotavlja izvedbo programa ZIP za udeležence brezplačno (stroške v višini dejanskega števila ur prisotnosti udeleženca krije pristojno ministrstvo), stroške učnega gradiva pa nosijo udeleženci sami. Stroške učnega gradiva lahko sicer zagotavlja v okviru programa tudi izvajalec (5. člen Uredbe).

 

IP v zvezi s predhodno navedenim pojasnjuje, da zgolj način pridobitve posla na trgu ne razmejuje delovnega področja organa na izvajanje javne službe organa oziroma na izvajanje tržne dejavnosti. Pri izvajanju tržne dejavnosti mora namreč organ izkazati, da se le ta izvaja v skladu s predpisanimi zahtevami, to je tako, da:

- zaradi tega niso ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe (npr. da se priprava in prodaja predmetnega gradiva ni izvajala v času, ki je bil predviden za izvajanje javne službe, ali če so posamezniki koristili dopust v času priprave in prodaje gradiva, da je bilo kljub temu na razpolago dovolj kadrov in prostorov za izvajanje javne službe, ipd.);

- je bilo s prihodki iz prodaje predmetnega gradiva zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri pripravi le-tega oziroma je bilo gradivo pripravljeno s sredstvi, pridobljenimi na trgu.

Iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1421/2015-18 z dne 26. 5. 2016 namreč izhaja, da je pri odločanju v tovrstnih primerih relevantno, da se v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 upošteva medsebojno povezanost vseh virov sredstev. Povedano drugače, organ bi moral v obravnavanem primeru izkazati, da priprava in prodaja predmetnega gradiva ni v ničemer vplivala na izvajanje javne službe, kot je primeroma navedeno že predhodno, česar pa organ po oceni IP ni izkazal.

 

Iz navedene sodbe Upravnega sodišča torej med drugim izhaja, da je za opredelitev delovnega področja organa pomemben tudi način njenega financiranja. Organ skladno z zakonom pridobiva sredstva za delo iz sredstev državnega proračuna in proračuna ustanovitelja ter drugih javnih sredstev, plačil in prispevkov udeležencev izobraževanja, s prodajo blaga in storitev na trgu, ter donacij, prispevkov sponzorjev in drugih virov (prvi odstavek 33. člena Sklepa). Ustanovitelj, torej Mestna občina Ljubljana, zagotavlja organu sredstva za opravljanje osnovnih dejavnosti, določenih v tem sklepu, v skladu z zakonom, izvršilnimi predpisi, pogodbami in drugimi akti pristojnega organa (drugi odstavek 33. člena Sklepa). In kot že navedeno, organ mora podatke o finančnem in materialnem poslovanju o sredstvih za delo zavoda, ki jih pridobi z opravljanjem pridobitne dejavnosti, izkazovati ločeno, v skladu z veljavno zakonodajo. Povedano drugače, organ bi torej moral izkazati svoje navedbe, da se zahteva nanaša na podatke o finančnem in materialnem poslovanju o sredstvih za delo na področju založniške dejavnosti oziroma pripravljanja, organiziranja in izvajanja druge vrste izobraževanj, seminarjev, predavanj, delavnic, okroglih miz in srečanj. Prav tako pa bi moral izkazati tudi, da podatke o pripravi in prodaji predmetnega gradiva vodi ločeno od podatkov, ki se nanašajo na izvajanje javne službe.

 

V predmetni sodbi Upravnega sodišča je sodišče zaključilo, da lahko organ opravlja tržno dejavnost, če se s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe, in če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu. Po mnenju IP tega organ v obravnavanem primeru ni izkazal. Ob tem pa IP poudarja še, da sme organ presežek prihodkov nad odhodki, ki jih pridobi z opravljanjem svoje dejavnosti, uporabiti le za obnovo in razvoj nepremičnin, prejetih v upravljanje, oziroma za izvajanje osnovnih dejavnosti. Navedena določba po mnenju IP še posebej kaže na to, da je celotno delovanje organa, tudi izvajanje tržne dejavnosti, usmerjeno v zadovoljevanje javnih potreb.

 

Pri razlagi določb ZDIJZ in s tem pri razlagi prvega odstavka 4. člena je treba upoštevati tudi namen zakona. Ta je, kot izhaja iz prvega odstavka 2. člena, zagotoviti javnost in odprtost delovanja zavezancev po ZDIJZ ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ je med drugim v zagotavljanju nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu oziroma opravljajo javnopravne naloge, poleg tega pa je pravica do dostopa do informacij javnega značaja ustavna pravica (drugi odstavek 39. člena Ustave Republike Slovenije)[8]. Temu je pritrdilo tudi Upravno sodišče v  sodbi št. II U 43/2016-17. Upoštevati je treba tudi, da ZDIJZ pojem informacije javnega značaja definira zelo široko. V 4. členu namreč vsebuje pozitivno opredelitev informacije javnega značaja. V skladu z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ, v praksi velja domneva, da so vse informacije v posesti zavezanih subjektov, informacije javnega značaja (razen tistih, na katere se lahko aplicira katera od izjem po ZDIJZ). Zavezanec lahko to domnevo uspešno izpodbije, če dokaže, da je v njegovi posesti informacija, ki je povsem zasebnopravne narave. Povedano drugače, informacije javnega značaja so vse tiste informacije, ki so v posesti javnopravnih oblasti oziroma javnopravnih subjektov in tistih zasebnikov, ki zanjo izvajajo kakšne javne funkcijePojem delovno področje je v skladu z ZDIJZ potrebno tolmačiti široko in ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. Delovno področje organa po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Informacija javnega značaja se lahko nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oz. sfero odgovornosti posameznega organa.[9] Pojem delovnega področja organa po 4. členu ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma javna služba, kot ga npr. za izobraževanje odraslih opredeljuje Zakon o izobraževanju odraslih (ZIO-1)[10], saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. O tem vprašanju se je večkrat tudi že izrekla sodna praksa[11], iz katere izhaja stališče, da gre za delovno področje v smislu ZDIJZ, kadar je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava. Pri tem pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali neoblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč da gre za dejavnost, ki se v skladu z načelom zakonitosti in z namenom varstva javnega interesa, izvaja na podlagi in v okviru norm javnega prava. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.

 

Na podlagi navedb organa v izpodbijani odločbi in preučitve določb veljavne zakonodaje, IP tako zaključuje, da informacije, ki jih je v obravnavanem primeru zahtevala prosilka, spadajo v delovno področje organa. Organu namreč ni uspelo izkazati, da gre za informacije, ki jih je pridobil iz tržne dejavnosti, saj ni izkazal, da je bilo njegovo delovanje pri pripravi in prodaji gradiva v celoti ločeno od dejavnosti javne službe, na kar opozarja v pritožbi tudi prosilka. Povedano drugače, organu ni uspelo izkazati kriterijev, ki jih je za razmejitev obeh dejavnosti postavila sodna praksa.[12] Pri tem so povsem irelevantne npr. navedbe organa o tem, da stroške za učno gradivo in potne stroške nosijo na podlagi Uredbe udeleženci programa ZIP sami.

 

Ker je organ v izpodbijani odločbi zahtevo prosilke zavrnil že iz razloga, da ne gre za informacijo javnega značaja, se tako ni spuščal v presojo vsebine zahtevanih informacij in v vprašanje, ali je morebiti podana katera izmed zakonskih izjem, ko se dostop do zahtevanih podatkov lahko zavrne. Glede na navedeno je IP ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je IP odločil, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

V ponovljenem postopku se je organ dolžan najprej jasno opredeliti do informacije javnega značaja in določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, izhajajoč iz predmeta zahteve. Ob tem IP poudarja, da se predmet zahteve prosilke na omejuje le na leti 2014 in 2015, kot to izhaja iz opredelitev organa v elektronskem dopisovanju s prosilko, pri čemer je organ dolžan odločiti o zahtevanih podatkih do datuma vložitve zahteve. Organ bo torej moral presojati, ali posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane dokumentacije ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Zavezanci po ZDIJZ so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Pojasnila, odgovori na konkretno zastavljena vprašanja, razne obrazložitve, komentarji in podobno tako ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno. Povedano drugače, organ je po ZDIJZ dolžan odločiti o dostopu do dokumenta oziroma dokumentov, iz katerih izhajajo zahtevani podatki glede predmetnega gradiva, in s katerimi je organ razpolagal v času vložitve predmetne zahteve. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša na t.i. »surove« informacije.[13] Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Iz prakse IP[14] izhaja, da je pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, potreben relativiziran pristop – kar pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta, vendar je pri tem treba upoštevati tudi:

 -    zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še

-    razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.

 

Organ mora pri tem izhajati iz javnopravnih predpisov, ki urejajo njegovo delovanje. Ob tem IP ponovno poudarja, da konstitutiven element dejavnosti, ki se izvaja kot javna služba, ni v financiranju iz javnih sredstev, temveč v načinu izvajanja dejavnosti (torej obveznost izvajanja javne službe) oziroma v dejstvu, da gre za dejavnost, ki se mora izvajati v javnem interesu.

 

Pri dokumentih, ki izpolnjujejo pogoje za informacijo javnega značaja, mora organ v primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[15] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). Ob tem IP še navaja, da je treba v primeru obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ upoštevati, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1[16] (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilki omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne izda odločbe, ampak napravi uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

 

Ob navedenem in glede na navedbe prosilke o razlogih za predmetno zahtevo pa IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da organ v postopku po ZDIJZ ne sme opraviti ocene, kateri podatki so zadostni za namen informiranja prosilca.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, saj je bilo ugotovljeno da je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje in storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica pooblaščenke

 


[1] Uradni list RS, št. 70/12 in 58/16.

[2] Več N. Pirc Musar, T. Kraigher Mišič, Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem; Uradni list Republike Slovenije, 2017, stran 72 - 74.

[3] Uradni list RS, št. 57/12

[4] Objavljenega na spletnih straneh Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve.

[5] Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo in 6/18 – ZIO-1).

[6] Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP.

[7] http://www.mnz.gov.si/mnz_za_vas/tujci_v_sloveniji/integracija_tujcev/

[8] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[9] Prepeluh, str. 148 - 149.

[10] Uradni list RS, št. 6718.

[11] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012.

[12] Sodba Upravnega sodišča RS št. IU 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018, in sicer 19., 20. in 21. točka obrazložitve te sodbe.  

[13] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[14] Npr. odločbe št. 090-125/2016/, št. 090-130/2016/, št. 090-212/2016/, št. 090-301/2017/, št. 090-57/2018/.

[15] Uradni list RS, št. 24/16.

[16] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.