Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 18.06.2020
Title: prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor
Number: 090-87/2020
Category: Ali dokument obstaja?
Status: Refused


POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo, vezano na vse inšpekcijske prijave na območjih Natura 2000, ki jih je organ prejel v obdobju 2004-2019. V kolikor organ razpolaga z informacijami o prijavah glede evropsko pomembnih vrst in habitatnih tipov tudi izven območij Natura 2000, je prosilec prosil tudi za te. Prosilec je prosil za seznam iz evidenc organa, s točno določenimi podatki. Organ je zahtevo zavrnil, ker organ z zahtevanim seznamom ne razpolaga. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je odločitev prvostopenjskega organa pravilna, saj izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Posledično je IP zavrnil pritožbo prosilca kot neutemeljeno.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-87/2020/4
Datum: 19. 6. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nad. ZDIJZ) ter 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nad. ZUP), o pritožbi … (v nad. prosilec), z dne 23. 3. 2020, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nad. organ), št. 090-20/2020-2 z dne 19. 2. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo


O D L O Č B O


1.    Pritožba prosilca z dne 23. 3. 2020 zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-20/2020-2 z dne 19. 2. 2020, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 12. 2. 2020 na organ naslovil zahtevo, vezano na vse inšpekcijske prijave na območjih Natura 2000, ki jih je organ prejel v obdobju 2004 - 2019. Prosilec prosi za seznam iz evidenc organa, z naslednjimi podatki: datum inšpekcijske prijave; naziv inšpekcijske prijave; ime območja Natura 2000 (in kvalifikacijska vrsta ali habitatni tip)/evropsko pomembna vrsta ali habitatni tip izven območja Natura 2000; postopek zaključen (da (leto)/ne); izvedena ustrezna sanacija - povrnitev v ugodno stanje (da/ne); morebitne dodatne informacije v zvezi s postopkom. V kolikor organ razpolaga z informacijami o prijavah glede evropsko pomembnih vrst in habitatnih tipov tudi izven območij Natura 2000, prosilec prosi tudi za te. Zahtevani seznam v obliki tabele želi prosilec prejeti na svoj elektronski naslov.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-20/2020-2 z dne 19. 2. 2020, s katero je zahtevo zavrnil, ker z zahtevanim seznamom ne razpolaga. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da ne vodi evidenc, iz katerih bi bili razvidni zahtevani podatki, prav tako informacijski sistem organa ne omogoča iskanja podatkov po območjih Ramsar/Natura 2000 ali drugih območjih, niti ne po vrstah in habitatih. Dodatno je organ navedel, da mora na podlagi Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/07 – UPB in 40/14) tudi varovati vir prijave.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 23. 3. 2020 vložil pritožbo, v kateri oporeka odločitvi organa in vztraja pri posredovanju zahtevanega seznama v obliki tabele. Prosilec dodatno navaja, da je organ npr. v letnem poročilu za leto 2018 objavil primere za nadzor biotske raznovrstnosti in naravnih vrednot. V letnem poročilu organ prav tako navaja, da priprava analiz in poročanje o rezultatih dobro poteka. Imena prijaviteljev niso predmet zahteve, z razkritjem ostalih zahtevanih informacij pa sam inšpekcijski postopek oz. nadzor, po mnenju prosilca, nebi bil ogrožen.

IP je dne 1. 6. 2020 prejel dopis organa št. 090-20/2020-7 z dne 29. 5. 2020, s katerim mu je ta, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V dopisu je organ dodatno pojasnil, da so primeri, objavljeni v letnem poročilu za leto 2018, pridobljeni z internim postopkom letnega poročanja Območnih enot IRSOP, in sicer za potrebe priprave letnega poročila Inšpekcije za okolje in naravo (v nad. ION). Območne enote ION poročajo na obrazcih, del katerih so tudi ugotovitve po področjih dela ION, kjer se med drugim izpostavi najbolj izstopajoče primere postopkov. Med temi se nato izbere nekaj primerov, za katere organ subjektivno oceni, da so z vidika potencialnih bralcev zanimivi oz. prikazujejo pomembnejšo problematiko inšpekcijskih nadzorov ali najbolj izstopajoče kršitve na posameznih področjih ION. Glavna področja so: kakovost zraka, ravnanje z odpadki, kakovost voda v skladu z Zakonom o varstvu okolja (ZVO-1), upravljanje voda v skladu z Zakonom o vodah (ZV-1), varstvo narave, kemikalije in gensko spremenjeni organizmi, industrijsko onesnaževanje in tveganja, hrup, elektromagnetna sevanja, svetlobno onesnaževanje. ION torej ne sestavlja poročil po ožjih vsebinah v tabelah, ali v drugi obliki, zato organ s podatki, kot jih zahteva prosilec, ne razpolaga. Organ razmišlja o nadaljnji nadgradnji informacijskega sistema, ki bo omogočal podrobnejše poizvedbe in analize, trenutno pa je potrebno informacije po ožjih področjih dela iskati/pripraviti ročno. Za naštetimi področji se npr. skriva tudi več kot 450 predpisov, ki jih nadzora ION, kar pomeni, da na področju okolja ni preprosto obvladovati statistike inšpekcijskih nadzorov po vsebini nadzora. V prvi fazi je bil sistem sicer nadgrajen predvsem z namenom, da ne prihaja do procesnih napak, da se lahko postopke procesno kontrolira in da se povezuje z bazami za uvoz subjektov. Vsebinsko je bil sistem nadgrajen tudi v smeri povezovanja na področja dela ION, vendar samo za pomembnejše tipe dokumentov (npr. odločbe).  Prav tako še ni omogočeno »GIS« iskanje (npr. po Natura 2000 območjih), saj sistem še ni bil nadgrajen z atributi za geolokacijo. Posebej problematično je iskanje po prijavah, saj je v tej fazi znanih najmanj atributov, kot so npr. natančna lokacija, za kakšno kršitev gre ipd.. Za akcije nadzora se praviloma pripravi analiza v akciji izvedenih inšpekcijskih postopkov, kjer v pripravljenih tabelah inšpektorji poročajo o ugotovitvah in ukrepih inšpekcijskih nadzorov. Akcije, ki bi imela atribute, kot jih zahteva prosilec, organ ni izvedel. Na koncu organ še navaja, da je iskanje podatkov, kot jih zahteva prosilec, praktično nemogoče tudi zato, ker veliko dokumentacije za nazaj niti ni digitalizirane.

IP je, na podlagi 11. člena ZInfP, dne 12. 6. 2020, pri organu opravil ogled in camera. Na ogledu in camera je organ uvodoma pojasnil, da je s postopnim vodenjem elektronskih evidenc začel leta 2006, pri čemer se starih zadev naknadno ni skeniralo v elektronsko evidenco. Na računalniški program za evidentiranje zadev INSPIS, ki ga organ trenutno uporablja, je prešel leta 2013, pred tem pa je uporabljal program Lotus Notes-SPIS 4. Organ še vedno lahko dostopa do starega računalniškega programa oz. do zadev, ki so bile knjižene v star računalniški program, vendar le v okrnjenem obsegu – ne do vseh vsebin oz. dokumentov, ki so bili prvotno evidentirani vanj (odvisno od zadeve). Organ je dodatno pojasnil, da je pred letom 2015 prijavne in inšpekcijske zadeve vodil pod eno zadevo, kasneje pa je prijavne in inšpekcijske zadeve, zaradi lažjega varovanja vira prijave, začel voditi ločeno. Vedno so se ločeno vodile prekrškovne zadeve. IP je na ogledu in camera zahtevane podatke v računalniškem programu INSPIS iskal s pomočjo ključnih besed, npr. »Natura« in po klasifikacijskih znakih vezanih na prijavne/inšpekcijske/prekšrkovne zadeve, npr. «06181«, »06182«, »7100«, pri čemer je IP ugotovil, da tak način iskanja zahtevanih podatkov ni točen iz razloga, ker inšpektorji naziv posamezne zadeve v računalniški program vpisujejo prosto, po lastni presoji, zato ni nujno, da je v nazivu npr. beseda Natura, ne glede na to, da se obravnavana kršitev nanaša npr. na območje Natura. Zadev, vezanih npr. na samo območje Natura je tako lahko več, kot jih najde sam programski iskalnik.  Da bi se ugotovilo, ali se posamezna zadeva nanaša na območje Natura ali na evropsko pomembne vrste in habitatne tipe izven območij Natura 2000, bi bilo tako potrebno odpreti vsako posamezno prijavno/inšpekcijsko/prekrškovno zadevo in vsebinsko preučiti njeno vsebino, da bi se ugotovilo, ali ustreza zahtevi prosilca ali ne. Za vse tiste zadeve, ki jih programski iskalnik najde s pomočjo ključnih besed, npr. Natura, pa je IP ugotovil, da bi moral organ, za oblikovanje seznama v obliki tabele, s podatki, ki so predmet zahteve prosilca, prav tako odpreti vsako posamezno prijavno/inšpekcijsko/prekrškovno zadevo in iz nje izločiti zahtevane podatke. Organ je v tem delu še dodal, da informacijski sistem ne omogoča iskanja po geografskih območjih, ker ni podprt z »GIS«. Na enak način je zahtevane podatke potrebno iskati tudi v programu Lotus Notes-SPIS4. Organ še dodaja, da ne ustvarja in posledično ne razpolaga z nobenim seznamom/evidenco, iz katere bi izhajali zahtevani podatki. Glede pritožbenih navedb prosilca, da je organ v letnem poročilu objavil nekaj primerov, vezanih na območje Natura 2000, je organ pojasnil, da mu Območne enote ION na začetku leta, za preteklo leto, na vnaprej pripravljenem obrazcu, poročajo o ugotovljenih problematikah oz. bolj izpostavljenih primerih. Gre za subjektivni izbor le določenih primerov s strani posamezne območne enote in ne celovit pregled vseh inšpekcijskih postopkov po področjih dela. Na podlagi prejetih obrazcev se organ nato subjektivno odloči, katere vsebine bo objavil v letnem poročilu in katere ne. Glede pritožbenih navedb prosilca, da organ v letnem poročilu navaja, da dobro poteka priprava analiz in poročanje o rezultatih, pa je organ pojasnil, da se pri akcijah, ki so usmerjene v kršitve na območjih Natura 2000, dejansko pridobijo in analizirajo bolj natančni podatki o ugotovitvah in ukrepih inšpektorjev, vendar pa so akcije nadzora usmerjene in ne pokrivajo vseh Natura 2000 območij in tudi ne vseh kršitev. V akcijah se praviloma nikoli ne obravnava prijav, ampak se posamezne zavezance uvrsti v akcijo na podlagi analize tveganja za okolje. Organ dodaja, da akcije, ki bi imela atribute, kot jih zahteva prosilec, ni izvedel. Organ tako ne pripravlja nobenih analiz in poročil o rezultatih, vezanih na prijave, ki se nanašajo na področje, na katerega se nanaša zahteva prosilca in iz katerih bi izhajali zahtevani podatki.

Pritožba ni utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Informacija javnega značaja je na podlagi določbe 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da iz definicije informacije javnega značaja izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki.

IP poudarja, da sta tako prvostopenjski organ, kot tudi IP vezana na zahtevo prosilca in ne smeta odločati preko meja postavljenega zahtevka - takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS npr. v sodbi, št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015 in sodbi št. I U 932/2015-10 z dne 10. 12. 2015.

Navedeno pomeni, da se je potrebno držati zahteve prosilca in presojati le, ali organ razpolaga s seznamom v obliki tabele, vezanim na inšpekcijske prijave na območju Natura 2000 in na vrste ter habitatne tipe izven območij Natura 2000, kot ga zahteva prosilec.

Kot že zgoraj navedeno, je IP na ogledu in camera ugotovil, da organ ne razpolaga s seznamom v obliki tabele, s podatki, kot jih zahteva prosilec. Prav tako je IP na ogledu in camera ugotovil, da organ v računalniškem programu INSPIS in Lotus Notes-SPIS4 zadev, vezanih na inšpekcijske prijave na območjih Natura 2000 in inšpekcijske prijave glede evropsko pomembnih vrst in habitatnih tipov izven območij Natura 2000, ne vodi ločeno od ostalih inšpekcijskih zadev, niti jih ne vodi na način, da bi zahtevane podatke lahko relativno hitro in enostavno priklical iz računalniškega sistema. V konkretnem primeru je med drugim potrebno upoštevati tudi dejstvo, da samo iskanje zahtevanih podatkov v računalniške programu organa po ključnih besedah ne da pravih rezultatov, saj je poimenovanje zadev prepuščeno vsakemu avtorju/inšpektorju posebej oz. se pri poimenovanju oz. evidentiranju zadev/dokumentov uporabljajo različni termini, zato ni nujno, da se v nazivu zadeve nahaja npr. beseda Natura, vsebina zadeve pa se lahko nanaša nanjo. V konkretnem primeru bi bil tako potreben fizični pregled vseh prijavnih/inšpekcijskih/prekškovnih zadev za obdobje 2004-2019, pri čemer bi moral organ po pregledu dokumentov te še analizirati in pripraviti seznam po kriterijih prosilca.

Navedeno pomeni, da bi moral organ, da bi pridobil podatke/informacije, ki so predmet zahteve prosilca, zbirati informacije, analizirati zadeve ter ustvariti novo zbirko/seznam, po kriterijih prosilca, česar pa v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, po presoji IP namreč predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.

Pri tem IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi 1. odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo/seznam, s katerim ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa (v tem primeru velja, da jih organ lahko relativno hitro in enostavno prikliče iz sistema). Sicer pa se dolžnost posredovanja informacij nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno IP nima pravne podlage, da bi odločal o nujnosti oz. obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco oz. zbirko dokumentov/podatkov, ki ustrezajo pogojem prosilca. Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja izhaja tudi iz sodne prakse upravnega sodišča (sodba II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010). V predmetni sodbi je sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu - sodišču ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov/podatkov, ki so predmet zahteve prosilca, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti.

Ob tem IP pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, katere dokumente/podatke organ ima, temveč, ali je dolžan na zahtevo prosilca te dokumente analizirati in pripraviti seznam po kriterijih, kot jih zahteva prosilec.  IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanimi podatki v obliki tabele dejansko ne razpolaga, niti jih ne more relativno hitro in enostavno priklicati iz sistema, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ v zvezi s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ. Manjka pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«.
Na podlagi navedenega je IP, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca zoper odločbo št. 090-20/2020-2 z dne 19. 2. 2020, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Postopek vodila:
Tanja Švab, dipl.upr.ved.,
raziskovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka