Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 25.11.2016
Title: Odvetniška pisarna Gvozdić - Tržni inšpektorat RS
Number: 090-265/2016
Category: Ničnost
Status: Annuled


POVZETEK:

Stranski udeleženec je zahteval fotokopije zahteve za dostop do informacij javnega značaja v smislu 82. člena ZUP, ki strankam daje pravico pregledovati dokumente zadeve. Organ je zahtevo obravnaval po določbah ZDIJZ in jo zavrnil na podlagi izjeme varovanja tajnosti vira (5.a člen ZDIJZ). IP je sklep organa izrekel za ničnega, saj je organ postopek vodil brez zahteve, kar je tako huda kršitev, da vodi v ničnost odločbe.

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-265/2016/2

Datum: 25. 11. 2016


Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter 280. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju stranska udeleženka) z dne 21. 11. 2016, zoper sklep  Tržnega inšpektorata RS, Dunajska cesta 160, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-17/2016-13 z dne 4. 11. 2016, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

 

1. Sklep Tržnega inšpektorata RS, št. 090-17/2016-13 z dne 4. 11. 2016, se izreče za ničnega.

 

2. Organ je dolžan stranski udeleženki povrniti stroške v višini 142,80 EUR, v roku 8 dni po pravnomočnosti te odločbe, po poteku roka pa z vštetimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

 

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

 

Organ na podlagi zahteve prosilca z dne 17. 9. 2016 vodi postopek dostopa do informacij javnega značaja. V okviru navedenega postopka je organ ugotovil, da se zahteva med drugim nanaša na posredovanje dokumentov iz inšpekcijskih in prekrškovnih zadev, v katerih je bila obravnavana stranska udeleženka. Organ je zato stransko udeleženko s pozivom z dne 26. 9. 2016 pozval, da se vključi v postopek in se opredeli, ali zahtevani dokumenti predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti, zaradi česar jih ni dovoljeno razkriti javnosti. Stranska udeleženka je od organa zahtevala, da jo seznani s podatkom iz upravnega spisa o tem, kdo je bil prosilec, ki zahteva dostop do informacij javnega značaja. Organ je z dopisom št. 090-17/2016-8 z dne 20. 10. 2016 stranski udeleženki pojasnil, da informacije javnega značaja predstavljajo informacije, za katere ni potrebno izkazati pravnega interesa, saj takšno informacijo lahko zahteva vsak. Hkrati je pojasnil, da bi organ z razkritjem podatka o prosilcu, kršil določbe Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) in Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ), ki določajo varovanje tajnosti vira. Stranska udeleženka je z dopisom z dne 25. 10. 2016 vztrajala pri zahtevi, da se navede, kdo je prosilec v konkretni zadevi, saj se sicer ne more opredeliti do tega ali je prosilcu dovoljeno zahtevane informacije razkriti. Navaja še, da ima kot stranska udeleženca, na podlagi 82. člena ZUP, pravico do vpogleda v spis.

 

Na podlagi navedenega je organ dne 4. 11. 2016 izdal sklep št. 090-17/2016-13, s katerim je na podlagi osmega odstavka 82. člena ZUP, v povezavi z drugim odstavkom 16. člena ZIN in drugim odstavkom 15. člena ZDIJZ , zahtevo stranske udeleženke po posredovanju kopije zahteve za dostop do informacij javnega značaja in po razkritju imena in priimka prosilca, zavrnil. Organ je v obrazložitvi navedel, da je zahtevo stranske udeleženke štel kot zahtevo za vpogled v skladu z 82. členom ZUP. Navedel je, da v konkretni zadevi ni sporno, da ima stranska udeleženka pravni interes, da se izjasni o morebitni poslovni skrivnosti v zahtevani dokumentaciji, prav tako ni sporno, da ima stranska udeleženka v skladu z 82. členom ZUP pravico do vpogleda v zadevo. Vendar pa se za inšpekcijski postopek, kot posebni upravni postopek, primarno uporabljajo določbe ZIN, šele subsidiarno (za vprašanja, ki v ZIN niso urejena) se uporabljajo določila ZUP. ZIN v drugem odstavku 16. člena določa, da je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. ZIN je v razmerju do ZUP specialnejši predpis, zato ga je organ pri svojem delu dolžan spoštovati. Ker je iz upravnega spisa, iz katerega se zahtevajo dokumenti razvidno, da je prosilec hkrati tudi prijavitelj, bi s pravico do vpogleda v zadevo in konkretneje do vpogleda v zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, organ kršil načelo varovanja tajnosti vira prijave, h kateremu ga zavezuje ZIN. Organ je navedel še, da drugi odstavek 15. člena ZDIJZ določa, da se za vprašanja postopka s pisno zahtevo, ki niso urejena z ZDIJZ, uporablja ZUP. Na podlagi navedenega je organ zahtevo stranskega udeleženca zavrnil in v pravnem pouku določil, da je zoper ta sklep dovoljena pritožba, o kateri bo odločal IP.

 

Zoper navedeni sklep se je stranska udeleženka dne 21. 11. 2016 pritožila in navedla, da je organ nepopolno in zmotno ugotovil dejansko stanje, kršil pravila upravnega postopka in zmotno uporabil materialno pravo, posledično pa kršil njene ustavne pravice iz 22. člena Ustave RS. Stranska udeleženka je navedla, da zakonska določba, ki ureja varovanje vira prijave, v konkretnem primeru ne more priti v poštev. Stranska udeleženka namreč ne zahteva podatkov o prijavitelju, na podlagi katerega je bil opravljen inšpekcijski nadzor, temveč podatke o prosilcu in seznanitev z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Določbe ZIN se uporabljajo v primeru inšpekcijskih postopkov, v predmetni upravni zadevi pa ne gre za inšpekcijski nadzor, temveč gre za upravni postopek dostopa do informacij javnega značaja. Organ je torej zmotno uporabil materialno pravo, sklicujoč se na določila ZIN. Organ bi moral uporabljati določbe ZDIJZ, ki ne vsebujejo določbe, da je stranskemu udeležencu prepovedano posredovati podatke o prosilcu. Po navedbah stranske udeleženke organ zmotno misli, da tudi v tem primeru nastopa v funkciji inšpekcijskega organa, vendar je to funkcijo že opravil, ko je opravil inšpekcijski ogled. V konkretnem postopku organ nastopa kot upravni organ, ki je zavezan k določbam ZDIJZ in ZUP. Stranska udeleženka ima v postopku pravico varovati svoje koristi in interese, slednje pa je odvisno tudi od seznanitve s podatki osebe, ki želi pridobiti informacije na podlagi ZDIJZ. Stransko udeleženko ne zanima, kdo je bil prijavitelj v inšpekcijskem postopku, temveč le, kdo je prosilec v postopku dostopa do informacij javnega značaja, zato predlaga, da se izpodbijani sklep razveljavi in vrne organu prve stopnje v nov postopek. Stranska udeleženka je v postopku priglasila tudi stroške pritožbe.

 

Organ je pritožbo stranske udeleženke z dopisom št. 090-17/2016-17 z dne 23. 11. 2015 odstopil v reševanje IP. Pritožbi je priložil tudi vso dokumentacijo, ki se nanaša na navedeno zadevo.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma stranski udeleženec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Primarno gre ugotoviti, da iz korespondence med organom in stransko udeleženko ne izhaja, da je stranska udeleženka vložila zahtevo na podlagi ZDIJZ. Prav nasprotno, tako stranska udeleženka, kot organ pojasnjujeta in eksplicitno navajata, da je bila vložena zahteva po določbah drugega odstavka 82. člena ZUP, kot tako pa jo je štel in obravnaval tudi organ.

 

Upoštevaje navedeno IP meni, da bi organ moral odgovor stranske udeleženke, h kateremu je organ sam pozval stransko udeleženko s pozivom k priglasitvi stranske udeležbe, procesno obravnavati po 82. členu ZUP. Ta v drugem odstavku določa, da ima pravico pregledovati dokumente zadeve in jih na svoje stroške prepisati ali preslikati tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. To pravno korist stranska udeleženka zatrjuje, in navaja dejstva, ki jo izkazujejo, tako v odgovorih na poziv k priglasitvi stranske udeležbe, kot v pritožbi. Če je organ zavzel stališče, da stranska udeleženka pravne koristi za posredovanje zahtevanega dokumenta ni izkazala, bi o tem moral odločiti s sklepom, zoper katerega je, v skladu z 8. odstavkom 82. člena ZUP, dovoljena posebna pritožba. Pritožbeni organ pa v tem primeru ni IP, ampak resorno ministrstvo, ki kot drugostopenjski organ odloča o pritožbah zoper odločitve organa.

 

Upoštevaje navedeno IP zaključuje, da je organ v konkretni zadevi postopek vodil brez zahteve stranke za posredovanje informacij javnega značaja. ZUP v 128. členu določa, da sme organ v zadevah, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. Odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila, se na podlagi 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP izreče za nično. Dejstvo, da je bila stranska udeleženka pozvana v postopek zaradi predhodno vložene zahteve za dostop do informacij javnega značaja drugega prosilca, še ne pomeni, da lahko organ odgovor na poziv za priglasitev stranske udeležbe, »pretolmači« v novo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Stranska udeleženka namreč podatkov iz zahteve prosilca ne zahteva kot informacije javnega značaja, temveč to zahteva kot stranka v postopku.

 

Iz določb ZDIJZ nedvomno izhaja, da se postopek dostopa do informacij javnega značaja vodi le na zahtevo prosilca. Že v drugem odstavku 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, celotno IV. poglavje ZDIJZ (12. do 30. člen) pa ima celo naslov »Postopek z zahtevo za dostop ali za ponovno uporabo«. ZDIJZ tako na več mestih jasno opredeljuje, da postopka za dostop do informacij javnega značaja ni mogoče voditi brez zahteve prosilca. Prosilec namreč zahteva dostop do informacije javnega značaja s pisno zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, lahko pa tudi z neformalno zahtevo (12. člen ZDIJZ), vloži jo pri organu, za katerega meni, da z informacijo razpolaga (prvi odstavek 16. člena ZDIJZ), v zahtevi mora opredeliti informacijo, s katero se želi seznaniti in na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (drugi odstavek 17. člena ZDIJZ), organ pa zahtevo, če ta tudi po pozivu organa ni ustrezno dopolnjena, zavrže (19. člen ZDIJZ). V 15. členu ZDIJZ določa, da o pisni zahtevi za dostop do informacije javnega značaja odločajo organi v postopku, ki ga določa ta zakon, za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, pa se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Če organ zahtevi za dostop ugodi, ne izda posebne odločbe, temveč o tem napravi uradni zaznamek (prvi odstavek 22. člena ZDIJZ), če pa zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, o tem izda pisno odločbo (drugi odstavek 22. člena ZDIJZ).

 

Ne glede na to, da po izrecni določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ prosilcu ni treba izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, pa jo mora organ vseeno obravnavati po ZDIJZ, če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. To pa nikakor ne velja tudi v obratno smer – organ zahteve, ki je bila vložena po drugem predpisu (82. člen ZUP), nikakor ne more obravnavati po tem zakonu. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, v sodbi pod opr. št. I U 388/2014-32 z dne 23. 6. 2014.

 

Ob navedenem velja opozoriti, da prosilci niso dolžni materialnopravno »okvalificirati« zahteve oz. se izrecno sklicevati, na podlagi katerega predpisa uveljavljajo določeno pravico. Kljub temu je v konkretnem primeru stranski udeleženec izrecno navedel, da želi informacije po 82. členu ZUP. Iz 7. člena ZUP (načelo varstva pravic stranke in varstva javnih koristi) jasno izhaja, da morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, jo na to opozori, pri odločanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank pa se nasproti njim uporabljajo tisti s predpisi določeni ukrepi, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa. Povedano drugače, v konkretnem primeru se je stranska udeleženka v vlogi za dostop do zahtevanega dokumenta sklicevala na pravni interes in ga utemeljevala, na tem pa je vztrajala tudi v pritožbi z dne 21. 11. 2016. Zato bi organ moral njeno zahtevo obravnavati z vidika vprašanja izkazanega pravnega interesa in o tem odločiti s sklepom, če bi njeno zahtevo zavrnil. IP namreč šteje, da je organ seznanjen s tem, da se za dostop do informacij javnega značaja pravni interes ne zahteva (5. člen ZDIJZ), da pa ZDIJZ ob tem tudi ne pozna nobenih privilegiranih prosilcev (kot informacije javnega značaja je mogoče šteti le tiste informacije, ki so dostopne vsakomur oz. javnosti). Pri presoji po ZDIJZ se morebitni pravni interes prosilca za dostop do zahtevane informacije ne upošteva, vendar slednje praviloma ne pomeni, da stranke nimajo pravice biti seznanjene s tem, kdo je druga stranka, saj je le na ta način lahko omogočena kontradiktornost postopka.

 

Izhajajoč iz zgoraj navedenega dejanskega stanja IP ugotavlja, da je organ vodil postopek po ZDIJZ brez zahteve prosilca in da stranska udeleženca tudi naknadno ni privolila v vodenje tega postopka (ker zahteva ni bila vložena po ZDIJZ, stranska udeleženka pa se v odgovoru na poziv in v pritožbi izrecno sklicuje na pravni interes in na 82. člen ZUP), zato pogoj za vodenje postopka iz 128. člena ZUP ni bil izpolnjen.

 

Upoštevaje navedeno je IP v skladu z 280. členom ZUP in na podlagi 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, izpodbijano odločbo izrekel za nično, organ pa mora o zahtevi stranske udeleženke z dne 5. 10. 2016 in 25. 10. 2016 odločati ponovno, kot da izpodbijani sklep sploh ni bil izdan.

 

Ker organ ni imel podlage za vodenje postopka po ZDIJZ (v delu, ki se nanaša na vpogled v dokumente zadeve), se IP v tem pritožbenem postopku ni ukvarjal z ostalimi navedbami v izpodbijanem sklepu, ki se nanašajo na vprašanje pravnega interesa, izjeme po 5.a členu ZDIJZ (varstvo vira prijave) in ali je vprašanje, kdo je konkretno prosilec, relevantno ali ne.

 

Prav tako se IP ni spuščal v pritožbene navedbe prosilca, ki gredo v smeri, ali je stranska udeleženka upravičena pridobiti zahtevane podatke, ali je status prosilca relevanten za odločitev o vloženi zahtevi po ZDIJZ in ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ugotovljeno je namreč bilo, da je odločba nična, zaradi česar tudi načelo ekonomičnosti iz 14. člena ZUP narekuje, da ni treba ugotavljati morebitnih drugih kršitev v postopku, saj ugotovitev drugih kršitev ne bi spremenila odločitve oz. sploh ne bi vplivala na odločitev, da se izpodbijana odločba izreče za nično.

 

Postopek odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja se lahko začne le na podano zahtevo prosilca. Glede na to, da v konkretnem primeru zahteva ni bila podana, je mogoče navedeno dejansko stanje interpretirati le tako, da je organ pričel s postopkom odločanja o zahtevku stranske udeleženke po uradni dolžnosti. Drugi odstavek 113. člena ZUP določa, da če se je postopek začel po uradni dolžnosti in se je končal za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa, razen osebnih stroškov stranke (stroški za njen prihod, izgubo časa in zaslužka). IP ugotavlja, da v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti prvega odstavka 113. člena, ki določa, da gredo stroški v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel (tj. prosilec), saj prosilec v postopku odločanja o »zahtevi za vpogled v spis« stranske udeleženke, nima statusa stranke.

 

Stranska udeleženka je v postopku priglasila stroške, pri čemer je IP kot upravičene stroške štel naslednje: stroške za pritožbo v višini 250 točk OT, 2% materialnih stroškov ter pripadajoči DDV. IP ni upošteval priglašenih stroškov sodnih taks, saj je ta odločba oproščena plačila sodnih in upravnih taks. Odvetniška točka znaša 0,459 EUR, torej znaša odvetniška storitev 114,75 EUR (250 x 0,459), materialni stroški (2 % od 114,75 EUR) znašajo 2,30 EUR, skupaj torej 117,05 EUR. DDV v višini 22% na znesek 117,05 EUR znaša 25,75 EUR. Stranska udeleženka je upravičena do povračila stroškov v višini 142,80 EUR, ki jih mora poravnati organ, in sicer v roku 8 dni po pravnomočnosti te odločbe, sicer se obračunajo tudi zakonite zamudne obresti.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:                     

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.                                       

svetovalka Informacijskega pooblaščenca                               

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka