Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 24.04.2019
Title: Mladina d.d. - Državni zbor
Number: 090-99/2019
Category: Javni uslužbenci, funkcionarji, Osebni podatek
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se organ ni opredelil glede vprašanja, ali z zahtevano informacijo sploh razpolaga in ali ta spada v njegovo delovno področje. Prav tako iz izpodbijane odločbe ni bilo razvidno, kakšen ugotovitveni postopek je organ vodil in na katera ugotovljena dejstva in dokaze je oprl svojo odločitev, da zahtevo prosilca v celoti zavrne. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet presoje in na podlagi tega za vsak dokument posebej ne ugotavlja obstoja izjeme na podlagi 6. člena ZDIJZ, se odločbe ne da preizkusiti. Posledično je IP pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-99/2019/2

Datum: 24. 4. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (dalje IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………..(v nadaljevanju: prosilec), z dne 15. 4. 2019, zoper odločbo Državnega zbora RS, Šubičeva ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 010-01/19-14/2 z dne 12. 4. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 15. 4. 2019 zoper odločbo Državnega zbora RS, št. 010-01/19-14/2 z dne 12. 4. 2019 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Kot izhaja iz datuma elektronske pošte, je prosilec pri organu dne 12. 3. 2019 vložil zahtevo za informacijo o obiskih svetovalca predsednika Vlade RS ……………v parlamentu – čas in namen. Navedel je, da podatke želi elektronsko na mail ali v obliki fotokopije.

 

O zahtevi prosilca je organ dne 12. 4. 2019 izdal odločbo št. 010-01/19-14/2 z dne 12. 4. 2019, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi navaja, da vodi evidenco vstopov in izstopov v Državnem zboru na podlagi prvega odstavka 82. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov[1], ki določa, da lahko oseba javnega sektorja za namene varovanja premoženja, življenja ali telesa posameznikov ter reda v njenih prostorih zahteva od posameznika, da navede določene osebne podatke. Skladno s 16. členom ZVOP-1 se osebni podatki lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni. Vsebinsko enaka je tudi določba 1 (b) točke 5. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov št. 2016/679, ki določa, da so osebni podatki zbrani za določene, izrecne in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati na način, ki ni združljiv s temi nameni. Obdelovanje oziroma posredovanje osebnih podatkov za namene, ki niso skladni z namenom njihovega zbiranja, torej ni dovoljeno. Ravnanje v nasprotju s tem je tudi sankcionirano kot prekršek. Skladno s tem je organ, na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, zahtevo prosilca o tem, kdaj je ………….vstopil v parlament, s kakšnim namenom in h komu, od 1. 1. 2019 naprej, zavrnil.

 

Zoper odločbo št. 010-01/19-14/2 z dne 12. 4. 2019 je prosilec pri organu dne 15. 4. 2019 vložil pritožbo (dalje izpodbijana odločba). V njej najprej pojasnjuje datum, ko naj bi vložil zahtevo in navaja, da iz izpodbijane odločbe ta ni razviden. Pojasnjuje, da je podatke zahteval po elektronski pošti že 12. 3. 2019, nato 22. 3. 2019, dne 9. 4. 2019 pa je potekel skrajni rok, ko bi organ moral odločiti o njegovi zahtevi. Ker je 12. 4. 2019 prejel zgolj krajšo zavrnitev, šteje, da odločba ni bila napisana v duhu ZDIJZ, ki v 23. členu govori o tem, da mora organ odločiti nemudoma. Odločbi nasprotuje tudi iz vsebinskih razlogov. Podatke, za katere je zaprosil, so na Mladini v skladu z ZDIJZ prvič pridobili že leta 2005. Šlo je za evidenco vstopov v prostore kabineta predsednika vlade v primeru sestanka o prodaji Mercatorja. Prosilec domneva, da je ta praksa v zadnjih, skoraj 15 letih postala že utrjena in vsem znana, zaradi česar je bil še toliko bolj presenečen, ko je do zavrnitve v tem primeru prišlo po enomesečni presoji. Meni, da je podatek o namenu in času vstopa in izstopa funkcionarja v poslopje parlamenta  očitno javen podatek, in sicer v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, saj gre za »podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca«.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Primarno IP ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do vprašanja, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, torej  do vprašanja, ali z zahtevanimi informacijami dejansko razpolaga in ali te spadajo v njegovo delovno področje v smislu, da jih je pridobil v zvezi z opravljanjem javnopravnih nalog. Organ se namreč ni opredelil do posameznih kriterijev informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, prav tako pa iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kakšen ugotovitveni postopek je organ vodil in na katera ugotovljena dejstva in dokaze je oprl svojo odločitev, da zahtevo prosilca v celoti zavrne.

 

Nadalje IP ugotavlja, da iz zahteve prosilca z dne 12. 3. 2019, na podlagi katere je bila izdana izpodbijana odločba, ne izhaja, da bi prosilec informacije zahteval (le) za obdobje od 1. 1. 2019 dalje. Iz predmetne zahteve namreč obdobje, na katerega se zahteva nanaša, ni razvidno. Iz izpodbijane odločbe dalje ne izhaja, na podlagi česa je organ opredelil obseg zahteve prosilca in ga omejil (le) na obdobje po 1. 1. 2019. IP ob tem opozarja, da se postopek po ZDIJZ lahko začne in vodi samo na zahtevo stranke (drugi odstavek 5. člena ZDIJZ). V 17. členu ZDIJZ določa obvezne vsebine zahteve za dostop do informacije javnega značaja. Tako mora v skladu z drugim odstavkom tega člena prosilec med drugim opredeliti vsebino informacije, s katero se želi seznaniti. Organ je na takšno zahtevo vezan in mora v postopku odločati v okviru njenih meja.

V stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek postopka potrebna zahteva stranke, sme pristojni organ začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana (128. člen ZUP). Z zahtevo pa ni mišljena samo formalna zahteva, torej vloga, s katero stranka zahteva začetek nekega upravnega postopka (v obravnavani zadevi dostop do informacije javnega značaja), ampak tudi zahteva v nematerialnem pomenu, torej zahteva, ki vsebuje določen predlog ali zahtevek, o čem (katerih dokumentih) naj upravni organ odloči. To, na podlagi drugega odstavka 15. člena ZDIJZ[2],  velja tudi v postopku po določbah ZDIJZ (saj je v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, kot je bilo že povedano, treba opredeliti tudi informacijo, s katero se želi prosilec seznaniti (1. točka drugega odstavka 17. člena).

Ker iz izpodbijane odločbe ne izhaja, na kaj je organ oprl ugotovitev, da je prosilec informacije zahteval (le) za obdobje po 1. 1. 2019, kako je vodil ugotovitveni postopek in ali z zahtevanimi informacijami (evidenco vstopov in izstopov v Državni zbor RS za točno določenega posameznika) dejansko razpolaga, obrazložitev izpodbijane odločbe nima vseh potrebnih sestavin, zaradi česar je pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti. To posledično pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP je moral zato izpodbijano odločbo odpraviti in odločiti, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Ker se organ v zvezi s sklicevanjem na 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni opredeli do obstoja dokumenta, ki je predmet zahteve prosilca, oziroma tega dokumenta ni individualiziral, je izpodbijana odločba tudi v tem delu pomanjkljivo obrazložena. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet presoje in na podlagi tega za vsak dokument posebej ne ugotavlja obstoja izjeme na podlagi 6. člena ZDIJZ, se odločbe ne da preizkusiti. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevanim dokumentom.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja (najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve) izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral pri ponovnem odločanju upoštevati določbe 214. člena ZUP glede obrazložitve upravne odločbe in jasno opredeliti, ali z zahtevanim dokumentom razpolaga in na katera dejstva je oprl takšno ugotovitev. Pri tem bo moral upoštevati obseg zahteve prosilca, kot izhaja iz vloge prosilca z dne 12. 3. 2019, ali pa pojasniti, na kaj je oprl ugotovitev, da prosilec informacije zahteva (le) za obdobje po 1. 1. 2019. Nadalje se bo moral organ, glede na vsebino dokumenta, ki ga bo presojal, konkretno opredeliti do vprašanja zakonskih izjem iz 5.a in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem bo moral organ v okviru presoje obstoja morebitnih izjem, k udeležbi v postopku pozvati tudi vse morebitne stranske udeležence (tudi posameznike, na katere se zahteva nanaša), na kar je, po 44. členu ZUP, dolžan paziti po uradni dolžnosti.

V zvezi z vprašanjem obstoja izjeme varstva osebnih podatkov, na katero je organ oprl svojo zavrnilno odločitev, IP pripominja, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do dejstva, da je prosilec podatke zahteval za javnega funkcionarja. Če bo organ ugotovil, da z zahtevanim dokumentom dejansko razpolaga in da ta vsebuje osebne podatke, bo moral nadalje, upoštevaje dejstvo, da so podatki zahtevani za javnega funkcionarja, ponovno presojali, ali obstaja pravna podlaga za razkritje teh podatkov po ZDIJZ v smislu Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov in 8. člena ZVOP-1.

Določba 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Glede veljavne zakonodaje na področju varovanja osebnih podatkov IP najprej pojasnjuje, da se je s 25. 5. 2018 pričela uporabljati Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba), ki ureja varstvo osebnih podatkov in se v Republiki Sloveniji uporablja neposredno. Ker Republika Slovenija do izdaje te odločbe še ni sprejela novega zakona, ki bi urejal varstvo osebnih podatkov, pa se poleg uredbe, ki se uporablja neposredno, v določenem delu uporablja še vedno veljavni Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1).

Še vedno veljavne določbe 8. člena ZVOP-1 določajo, da se lahko osebni podatki obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika, ter da mora biti namen obdelave osebnih podatkov določen v zakonu, v primeru obdelave na podlagi osebne privolitve posameznika pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug ustrezen način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov.

Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna), med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Tako zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov v postopku z zahtevo po ZDIJZ, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, predstavlja (poleg javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ) tudi 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Nesporno je torej, da primer iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov) ne sodi med tiste zakonske izjeme, ki bi bile izvzete iz dolžnosti organa do posredovanja zahtevanih informacij, če so povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.

Izhajajoč iz določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri niso varovani osebni podatki, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca ali v povezavi z opravljanjem javne funkcije, se bo moral organ v ponovljenem postopku opredeliti do izjeme varstva osebnih podatkov tudi v kontekstu t.i. doktrine pričakovane zasebnosti, kot se je uveljavila v skladu s prakso Evropskega sodišča za človekove pravice. To je v primeru Halford proti Združenemu kraljestvu (25. 6. 1997, Reports 1997-III) zavzelo stališče, da je treba tehtati dva elementa: pričakovanje zasebnosti in upravičenost pričakovanja. Iz citirane sodbe izhaja, da je Evropsko sodišče za človekove pravice razdelilo javne osebe na absolutno javne osebe »par excellence« (kar so po mnenju sodišča tudi nosilci uradnih javnih funkcij) in druge javne osebe. Osebe, zaposlene v javnem sektorju, imajo posledično bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti zaradi načela odprtosti, ki terja transparentno delovanje organa s ciljem čim večje udeležbe državljanov pri izvajanju oblasti. Na tej teoretični podlagi temelji tudi določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so ne glede na varstvo osebnih podatkov prosto dostopni tisti osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. Vprašanje, ali gre v konkretnem primeru za podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije, pa mora biti, ob upoštevanju vseh okoliščin, ki izhajajo iz konkretnega primera, prepuščeno presoji organa v ponovljenem postopku. IP ob tem  pripominja, da je o podobnih primerih že odločal, in sicer v odločbi pod opr. št. 090-94/2009/4 z dne 7. 10. 2009, št. 090-44/2013/11 z dne 27. 3. 2013 in št. 090-110/2014/6 z dne 30. 7. 2014.

V primeru obstoja katere od izjem bo moral organ v ponovljenem postopku presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se zahtevani dokument prekrije.

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. čl. ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

V tem postopku posebni stroški niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

 

 

 

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list RS, št. 94/07-UPB, dalje ZVOP-1.

[2] V postopkih po ZDIJZ se za vprašanja postopka s pisno zahtevo, subsidiarno uporablja ZUP.