Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 13.05.2020
Title: prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo
Number: 090-71/2020
Category: Dokument v izdelavi, Kršitev postopka, varstvo sodnega postopka
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

Organ prve stopnje je prosilcu zavrnil dostop do odločbe o podelitvi rudarske pravice na območju pridobivalnega prostora kamnoloma Hrastje, ker ta ne obstaja v materializirani obliki. Dostop do Koncesijske pogodbe, ki se nanaša na ta pridobivalni prostor pa organ je zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva sodnega postopa in izjemo dokumenta v izdelavi. Prosilec se je zoper zavrnilno odločbo pritožil v delu, ki se nanaša da dostop do koncesijske pogodbe. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni podal razlogov za izkazovanje izjeme varstva sodnega postopka, s tem je storil bistveno kršitev določb postopka, saj se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti. IP je zato izpodbijano odločbo v tem delu opravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek. Glede izjeme dokumenta v izdelavi pa je IP ugotovil, da ta ni podana, saj gre za dokument, ki je že sestavljen, in ima učinke navzven in kot tak ne more biti zajet z izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-71/2020/2

Datum: 13. 5. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi , (v nadaljevanju prosilka) z dne 24. 3. 2020, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova 4, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), št. 090-3/2020/7-02411519 z dne 2. 3. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilke z dne 24. 3. 2020 se ugodi, odločba Ministrstva za infrastrukturo, št. 090-3/2020/7-02411519 z dne 2. 3. 2020, se odpravi v delu, ki se nanaša na odločitev o dostopu do koncesijske pogodbe na območju pridobivalnega prostora kamnoloma Hrastje/Yimmy v občini Šentjur in se zadeva v tem obsegu vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilka je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 30. 1. 2020 od organa zahtevala, da ji posreduje:

  • kopije odločbe o podelitvi rudarske pravice, s potrdilom o dokončnosti, na območju

pridobivalnega prostora kamnoloma Hrastje/Yimmy v občini Šentjur,

  • kopijo sklenjene koncesijske pogodbe na istem območju oziroma
  • informacijo, ali je za konkretni pridobivalni prostor izdana veljavna pravnomočna odločba o podelitvi rudarske pravice oz. veljavna koncesijska pogodba.

 

Organ je dne 2. 3. 2020 izdal odločbo, št. 090-3/2020/7-02411519 z dne 2. 3. 2020 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je prosilkino zahtevo v celoti zavrnil. Pri tem se je v zvezi s zavrnitvijo dostopa do odločbe o podelitvi rudarske pravice skliceval na določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in pojasnil, da z zahtevano odločbo ne razpolaga, oziroma se ta ne nahaja v materializirani obliki, saj za pridobivalni prostor kamnolom Hrastje odločba o podelitvi rudarske pravice na podlagi 105. člena takrat veljavnega Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št. 98/04 - uradno prečiščeno besedilo, 68/08 in 61/10 - ZRud-1; v nadaljevanju: ZRud), ni bila izdana. V zvezi s tem je navajal, da za pridobivalni prostor Hrastje ni bila izdana odločba o podelitvi rudarske pravice, saj je bila koncesijska pogodba s koncesionarjem leta 2001 sklenjena na podlagi 105. člena ZRud, ki je med drugim določal, da pravni ali fizični osebi, ki je z veljavnim dovoljenjem za pridobivanje pridobila pravico za izkoriščanje mineralne surovine in je za njeno izvajanje potrebno pridobiti koncesijo po določbah tega zakona, podeli vlada koncesijo v skladu z določbami tega zakona, ob upoštevanju mnenja lokalne skupnosti, na območju katere se bo izkoriščala rudnina, brez javnega razpisa, v obsegu in pod pogoji, določenimi v dovoljenju, s katerim je bila pravica pridobljena. Ker je imel koncesionar ob uveljavitvi ZRud veljavno dovoljenje za pridobivanje, za sklenitev koncesijske pogodbe ni potreboval odločbe o podelitvi rudarske pravice, temveč se je z njim sklenila koncesijska pogodba v obsegu in pod pogoji iz njegovega dovoljenja. Dostop do zahtevane koncesijske pogodbe za pridobivalni prostor kamnoloma Hrastje pa je organ zavrnil sklicujoč se na določbe 8. in 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojasnil je, da je bila za navedeni pridobivalni prostor koncesijska pogodba sicer sklenjena 10. 12. 2001, za obdobje 5 let, dne 08. 12. 2006 pa z aneksom št. 1 podaljšana za 15 let, to je do 10. 12. 2021. Koncesijska pogodba je bila sklenjena s samostojnim podjetnikom, ki je bil z dnem 30.12.2014 izbrisan iz poslovnega registra, kar pomeni, da je s tem dnem prenehal obstajati kot poslovni subjekt. Ker rudarska pravica na podlagi tretjega odstavka 51. člena Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št 14/14 - uradno prečiščeno besedilo in 61/17 - GZ; v nadaljevanju: ZRud-1) v roku enega leta ni bila prenesena na drug subjekt, je po mnenju organa, na podlagi 3. točke prvega odstavka 60. člena ZRud-1, ugasnila po samem zakonu. Ker pa glede navedene problematike, torej glede ugasnitve rudarske pravice in posledično veljavnosti koncesijske pogodbe, pred pristojnim sodiščem teče upravni spor in o tem vprašanju še ni bilo pravnomočno odločeno, je organ zavrnil zahtevo za posredovanje kopije koncesijske pogodbe. Svojo odločitev je utemeljil z navedbami, da bi po njegovi oceni posredovanje kopije le- te utegnilo škodovati izvedbi postopka pred upravnim sodiščem, prav tako pa bi utegnilo razkritje podatkov iz koncesijske pogodbe povzročiti napačno razumevanje njene vsebine.

 

Prosilka je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo z dne 24. 3. 2020, v kateri je navajala, da je organ arbitrarno zavrnil zahtevo za pridobitev listine, s katero organ razpolaga (koncesijska pogodba), ne da bi zavrnitev decidirano utemeljil s sklicevanjem na alinejo 6. člena ZDIJZ.

 

Po opravljenem predhodnem preizkusu pritožbe, jo je organ z dopisom, št. 090-3/2020/10 z dne 28. 4. 2020, odstopil v reševanje IP.

 

IP je pritožbo kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

 

K I. točki izreka

 

Pritožba je utemeljena.

 

Kot organ druge stopnje je IP, skladno z 247. členom ZUP, izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilka izpodbijala, in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

Organ prve stopnje je dostop do zahtevane odločbe o podelitvi rudarske pravice zavrnil s sklicevanjem na prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, ker predmetni dokument ne obstaja v materializirani obliki. Kot je pojasnil organ, za predmetni pridobivalni prostor kamnoloma Hrastje, odločba o podelitvi rudarske pravice, na podlagi 105. člena ZRud, ni bila izdana. Dostop do zahtevane koncesijske pogodbe, ki se nanaša na ta pridobivalni prostor, pa je organ zavrnil s sklicevanjem na izjemo sodnega postopka (8. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) in izjemo dokumenta v izdelavi (9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

 

Prosilka s pritožbo izpodbija odločitev organ le v delu, ki se nanaša na zavrnitev dostopa do koncesijske pogodbe, zato je IP v pritožbenem postopku presojal odločitev samo v tem obsegu.

 

V zadevi ni sporno, da zahtevana informacija izpolnjuje kriterije iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ oziroma da gre za informacije javnega značaja ter da je organ zavezanec po ZDIJZ.

 

Sporno pa je, ali je odločitev organa v zvezi z zavrnitvijo dostopa do koncesijske pogodbe za pridobivalni prostor kamnoloma Hrastje, pravilna in zakonita.

 

  1. Glede izjeme od prostega dostopa po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ:

 

Organ se je pri zavrnitvi dostopa do koncesijske pogodbe najprej skliceval na določbe 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Gre za izjemo varstva upravnih postopkov, za obstoj katere morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:

1. pravdni, nepravdni ali drug sodni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, je v teku in

2. razkritje informacije bi škodovalo izvedbi tega postopka.

 

Glede na navedeno IP pojasnjuje, da mora organ v primeru, ko se sklicuje na navedeno izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, izkazati izpolnjenost obeh pogojev. Pri tem mora v okviru prvega pogoja izkazati, kateri sodni postopek teče v zvezi z zahtevanim dokumentom, predvsem pa mora biti zahtevani podatek pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega postopka, kar pomeni, da ne gre za podatke, s katerimi organ razpolaga iz drugih razlogov, niso pa del konkretnega sodnega postopka. Drugačna razlaga navedene izjeme je povsem nesprejemljiva, saj bi sicer lahko vsi dokumenti potencialno sodili pod to izjemo in bi načelo prostega dostopa izgubilo svoj smisel.

 

Glede drugega pogoja navedene izjeme oziroma oprave t.i. škodnega testa pa IP pojasnjuje, da je po ustaljeni praksi IP[1] za oceno škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pristojen organ, pred katerim teče tak postopek. Enako je tudi stališče sodne prakse Upravnega sodišča[2], iz katere izhaja, da lahko le organ, pred katerim konkretni sodni postopek poteka, pojasni, ali bi z razkritjem zahtevanega dokumenta lahko nastale škodne posledice za izvedbo sodnega postopka ter kakšne bi te posledice bile.

 

Glede na navedeno se IP strinja s pritožbenimi navedbami, da je odločitev organa v tem delu arbitrarna, saj organ ni pojasnil (določno navedel), kateri sodni postopek teče v zvezi z predmetno koncesijsko pogodbo oziroma ali je predmetni dokument res predmet konkretnega sodnega postopka in katerega. Poleg tega organ ni pridobil mnenja oziroma ocene sodišča, pred katerim naj bi tekel sodni postopek v zvezi z zahtevanim dokumentom, glede škode, ki bi z razkritjem nastala temu konkretnemu sodnemu postopku. Glede na navedeno IP meni, da je na ta način praktično nemogoče z gotovostjo ugotoviti, kakšne posledice bi imelo razkritje vsebine zahtevane koncesijske pogodbe za izvedbo konkretnega sodnega postopka. V predmetni zadevi presojana izjema je namreč namenjena varstvu konkretnega postopka, za katerega le institucija, ki postopek vodi, lahko poda konkretizirano in dovolj utemeljeno mnenje, kakšno škodo bi razkritje določenega dokumenta iz postopka, povzročilo za sam postopek. Ob tem pa IP ugotavlja tudi, da se organ tudi ni spustil v presojo, ali je prosilki mogoče omogočiti vsaj delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ.

 

Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).

 

Glede na navedeno IP ugotavlja, da je organ napačno uporabil materialno pravo (8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), in posledično ni podal razlogov za obstoj navedene izjeme, zato obrazložitev izpodbijane odločbe v tem delu ni popolna, kar pomeni, da se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti. Iz razlogov tega dela izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, na podlagi katerih dejstev je organ prišel do zaključka glede obstoja predmetne izjeme. S tem je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki. drugega odstavka 237. člena ZUP in je IP je moral v tem delu (glede zahtevane koncesijske pogodbe) izpodbijano odločbo odpraviti.

 

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka glede dostopa do zahtevane koncesijske pogodbe na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo in je zato tisti, ki bo najlažje opravil vsa procesna dejanja. Zato mu je IP zadevo v tem delu vrnil v ponovni postopek.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. Organ bo v ponovljenem postopku moral izkazati v zvezi s katerim konkretnim sodnim postopkom je bila sestavljena zahtevana koncesijska pogodba oziroma ali je zahtevna koncesijska pogodba predmet konkretnega sodnega postopka. Ob tem mora konkretno navesti, kateri postopek je v teku in v kakšni fazi je. Poleg tega bo moral ugotoviti, ali in kakšna konkretna škoda bi z razkritjem te koncesijske pogodbe lahko nastala za izvedbo tega konkretnega sodnega postopka. To lahko, skladno z ustaljeno prakso odločanja IP in Upravnega sodišča v primerljivih zadevah, stori predvsem s pomočjo mnenja institucije, ki konkretni postopek vodi. Organ bo moral nato natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prostega dostopa in iz česa to izhaja.

 

Če bodo izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ, za vsak posamezen del koncesijske pogodbe, presoditi tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16) ter natančno in določno opredeliti, kateri deli dokumenta se prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila.

 

  1. Glede izjeme od prostega dostopa po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ:

 

Ker se je organ v zvezi z zavrnitvijo dostopa do koncesijske pogodbe sklical tudi na t. i. izjemo dokumenta v izdelavi, določeno v 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP presojal tudi obstoj te izjeme. Skladno z navedeno določbo organ zavrne dostop do zahtevane informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.

 

Za obstoj navedene izjeme morajo torej biti kumulativno izpolnjeni trije pogoji:

- dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu,

- dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,

- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine), pri čemer je dokazno breme glede obstoja zaradi napačnega razumevanja vsebine dokumenta, na organu.

 

IP izpostavlja, da je mogoče o dokumentu v postopku izdelave govoriti, če gre za dokument, ki kot tak še ni v celoti napisan, izdelan kot zaključena celota in popisan s strani uradne osebe, ki dokument pripravlja. Namen te izjeme je namreč zagotoviti nemotene postopke odločanja ter varstva zaupnosti posvetovanj znotraj organov in med organi v času priprave zadeve. Če gre za dokument, ki je sam po sebi zaključena celota, s podpisom izdelovalca ali odgovorne osebe, oz. na drugačen način zaključen dokument, ni več mogoče govoriti o tem, da gre za dokument v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je takšen dokument predmet presojanja v sodnem postopku in ali se bo vsebina dokumenta morebiti še spreminjala oziroma kakšna bo odločitev (sodišča) glede njegove veljavnosti.

 

Glede na navedeno IP meni, da glede predmetne koncesijske pogodbe nista izpolnjena zgoraj navedena pogoja prve in druge alineje izjeme notranjega delovanja. Poleg tega pa organ tudi ni opravil specifičnega škodnega testa in za izkaz napačnega razumevanja dokumenta tudi ni podal nobenih konkretnih razlogov. Hkrati pa IP poudarja, da predmetna koncesijska pogodba po svoji naravi predstavlja akt, ki ima posledice navzven (sklenjena je s tretjo osebo), torej ne gre za interno delovanje, hkrati pa ima posledice na zunanje uporabnike, subjekte, ter nenazadnje za rabo naravnih dobrih. Glede slednjega IP še poudarja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, kljub obstoju katere od izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, če presojanji dokumenti predstavljajo okoljske podatke, ki so, na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, absolutno javni[3].

 

Glede na navedeno IP zaključuje, da v zvezi s predmetno koncesijsko pogodbo, ni podana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

  1. Sklepno

 

Ob upoštevanju vse navedenih razlogov IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ na prvi stopnji v zvezi z odločitvijo o dostopu do koncesijske pogodbe, ob napačni uporabi materialnega prava, podal pomanjkljivo obrazložitev in s tem storil bistveno kršitev določb postopka, saj je izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti. IP je zato prosilkini pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na odločitev o dostopu do koncesijske pogodbe odpravil ter zadevo v tem obsegu vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora delu prosilkine zahteve, ki se nanaša na koncesijsko pogodbo, odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

K II. točki izreka:

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

Na podlagi drugega odstavka 8.a člena Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (Uradni list RS, št. 36/20 in 61/2020) velja vročitev te odločbe za opravljeno šesti delovni dan od dneva odpreme, ki je označen na odločbi.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] Npr. odločbe IP 090-235/2016, 090-20/2015, 090-149/2016.

[2] Sodbe U 62/2007 in U 664/2007.

[3] Kot npr. v odločbi IP, št. 090-244/2019 z dne 2. 12. 2019.