Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 30.10.2019
Title: Dnevnik d.d. - Ministrstvo za pravosodje
Number: 090-204/2019
Category: Pravo EU, Javni uslužbenci, funkcionarji
Status: Refused


POVZETEK:

Organ je s sklicevanjem na 4. člen Uredbe (ES) št. 1049/2011 in na mnenje, ki ga je na podlagi 5. člena Uredbe (ES) št. 1049/2011 pridobil od Sveta EU, zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje mnenja odbora iz člena 255 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede ustreznosti slovenskega kandidata za sodnika na Splošnem sodišču EU. IP je pritožbo zavrnil, ker je ugotovil, da je v predmetni zadevi treba uporabljati neposredno evropsko pravo (Uredbo (ES) št. 1049/2001), saj gre za dokument, ki ga je ustvaril odbor iz člena 255 Pogodbe o delovanju Evropske unije ter izvira iz pristojnosti Sveta EU, hkrati pa je bil organ vezan tudi na zgoraj navedeno mnenje Sveta EU, iz katerega izhaja, da se prosilcu lahko omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta na način, kot je to storil organ na podlagi izpodbijane odločbe.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-204/2019/4

Datum: 30. 10. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 5. 9. 2019, zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-24/2019/21 z dne 28. 8. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožba prosilca z dne 5. 9. 2019 zoper odločbo Ministrstva za pravosodje št. 090-24/2019/21 z dne 28. 8. 2019, se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je 13. 6. 2019 podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je od organa zahteval, da mu v elektronski obliki posreduje mnenje odbora iz člena 255 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede ustreznosti slovenskega kandidata … za sodnika na Splošnem sodišču EU.

 

Organ je z odločbo, št. 090-24/2019/4 z dne 1. 7. 2019 zahtevo prosilca zavrnil, IP pa je v pritožbenem postopku z odločbo št. 090-171/2019 z dne 23. 7. 2019 vrnil zadevo v ponovni postopek. Organ je z odločbo št. 090-24/2019/21 z dne 28. 8. 2019 zahtevi prosilca delno ugodil na način, da je na zahtevanem dokumentu prekril ime kandidata in zadnji stavek v 2. odstavku, celotno besedilo od 4. do 11. odstavka, celotno besedilo od 16. do 23. odstavka in celotno zadnjo stran. V obrazložitvi je organ pojasnil, da je priskrbel prevod zahtevanega dokumenta v slovenski jezik, ki je izvirno v francoskem jeziku, in da je kandidata za sodnika na Splošnem sodišču EU, o katerem mnenje odbora iz člena 255 Pogodbe o delovanju EU se zahteva, obvestil o vodenju postopka in ga pozval, da se opredeli, ali morebiti vstopa v postopek kot stranski udeleženec. Kandidat je organ obvestil, da v postopek ne vstopa. Organ je ugotovil, da zahtevani dokument izpolnjuje vse tri materialne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. V zvezi s podobno zahtevo je evropska varuhinja človekovih pravic že odločala (odločba z dne 23. 5. 2019). Iz povzetka odločitve v zadevi št. 1955/2017/THH je razvidno, da se zadeva nanaša na odločitev Sveta EU, s katero je nevladni organizaciji zavrnil dostop do mnenj, ki presojajo o primernosti kandidatov za položaje sodnikov in generalnih pravobranilcev na Sodišču Evropske unije in Splošnem sodišču Evropske unije. Svet EU je zavrnil zahtevek za polni javni dostop do mnenj, pri svoji odločitvi se je oprl na potrebo po varovanju postopka odločanja odbora, potrebo po varovanju postopkov sodišč, potrebo po varovanju zasebnosti in integritete kandidatov ter potrebo po varovanju poslovnih interesov kandidatov. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da je bila odločitev Sveta EU glede zavrnitve polnega javnega dostopa do mnenj utemeljena, saj je bil njen namen zagotoviti, da bo odbor lahko še naprej nepristransko dajal iskrena in preudarna mnenja glede primernosti kandidatov. Vendar pa je pozdravila javni interes, ki se odraža v vložitvi pritožbe, saj je to omogočilo neodvisno preiskavo zadeve, ki je zelo pomembna za državljane EU. Ker gre za dokument evropske institucije, ki bi ga lahko prosilec zahteval od organov EU, zahteval pa ga je od slovenskega organa, je Republika Slovenija dolžna spoštovati načelo lojalnega sodelovanja z evropskimi institucijami in torej ne ovirati primarne uporabe Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. 5. 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (Uradni list EU, L 145/43; v nadaljevanju Uredba (ES) št. 1049/2001) in pravila glede varnosti evropskih institucij (točka 15 preambule Uredbe (ES) št. 1049/2001). Organ se je v nadaljevanju skliceval na odločbo IP št. 090-202/2017 z dne 17. 10. 2017, in pri tem pojasnil pomen načela, ki je v teoriji poznan kot Interpretatio Europea, in dolžnost posvetovanja s pristojno evropsko institucijo, ki izhaja iz 5. člena Uredbe (ES) št. 1049/2001. Organ je pojasnil, da je v ponovnem postopku Generalni sekretariat Sveta Evropske unije seznanil z zahtevo prosilca za posredovanje mnenja Odbora iz člena 255 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede ustreznosti slovenskega kandidata … za sodnika na Splošnem sodišču. Prav tako ga je seznanil, da prosilec poudarja, da gre za javno osebnost, ki ima bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti in da po njegovem mnenju obstaja javni interes za razkritje mnenja, saj je potrebno upoštevati posledice, ki nastajajo za državo, ker drugo mesto, ki pripada Sloveniji, ostaja nezasedeno. Svet Evropske unije, Generalni sekretariat, Generalni direktorat za komuniciranje in obveščanje - COMM, Direktorat za obveščanje in javno delovanje (v nadaljevanju: Svet EU) je organu dne 23. 8. 2019 po elektronski pošti, št. 19/1798 MoU Sl, poslal mnenje, v katerem je navedel, da podaja mnenje, v katerem je v skladu s členom 5 Uredbe (ES) št. 1049/2001 ocenil, da zahtevani dokument spada v okvir izjem, kar zadeva zasebnost in integriteto posameznika (člen 4(1)(b) Uredbe (ES) št. 1049/2001), varstvo postopka odločanja (prvi pododstavek člena 4(3) Uredbe (ES) št. 1049/2001) in varstvo poslovnih interesov (prva alineja člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001). Organ je v obrazložitvi odločbe prepisal vse razloge Sveta EU za oceno, da bi razkritje oziroma dostop javnosti do zahtevanega mnenja ogrozilo doseganje ciljev uredbe in dodal, da mora uporabljati neposredno evropsko pravo, torej Uredbo (ES) št. 1049/2001, hkrati pa je vezan na pridobljeno mnenje, zato je odločil, da se prosilčevi zahtevi za dostop do mnenja Odbora iz člena 255 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede ustreznosti slovenskega kandidata … za sodnika na Splošnem sodišču EU, delno ugodi.

 

Prosilec je dne 5. 9. 2019 zoper odločbo št. 090-24/2019/21 z dne 28. 8. 2019 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da, čeprav je organ delno ugodil njegovi zahtevi, ugotavlja, da v posredovanem gradivu ni ostalo ničesar vsebinskega, zato se na del odločbe, ki se nanaša na zavrnilni del, pritožuje. Poudaril je, da je kandidat za sodnika na Splošnem sodišču EU sam in prostovoljno že natanko pojasnil svoje videnje celotnega dogajanja v članku Anamneza neke kandidature, diagnoza in terapija. Tudi glede na zapisano (domnevno anonimno blatenje kandidata) in zaradi pomembnosti funkcije, za katero se je potegoval, je izrazito v javnem interesu, da se javnost seznani s stališči, zaradi katerih je bil kandidat zavrnjen. Hkrati ne gre le za posameznika, temveč tudi za posledice, ki nastajajo za Republiko Slovenijo, ker zaradi nepotrditve kandidata drugo dodeljeno mesto Sloveniji na Splošnem sodišču EU ostaja nezasedeno. Zaradi vseh navedenih razlogov je javni interes izkazan in prevlada tako varstvo poslovnih interesov kandidata kot tudi varstvo zasebnosti kandidata in postopka samega. Pri obravnavi konkretne kandidature je treba hkrati upoštevati tudi, da gre za izrazito javno osebnost (večkrat izbran med najvplivnejše pravnike, nekdanji poslanec, nekdanji minister,...).

 

Organ je pritožbo, z dopisom št. 090-24/2019/23 z dne 9. 9. 2019, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP z dopisom št. 090-204/2019/2 z dne 16. 9. 2019 organ pozval, da mu posreduje dokument, ki je predmet zahteve, brez prekritih podatkov. Organ je dokument poslal v prilogi dopisa št. 090-24/2019/25 z dne 18. 9. 2019.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Prosilec je zahteval dostop do mnenja odbora iz člena 255 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede ustreznosti slovenskega kandidata … za sodnika na Splošnem sodišču EU (v nadaljevanju zahtevano mnenje). Ta dokument nastane v postopku iz citiranega člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki določa, da se, preden vlade držav članic imenujejo kandidate v skladu s členoma 253 in 254, oblikuje odbor, ki da mnenje o ustreznosti kandidatov za opravljanje nalog sodnika in generalnega pravobranilca Sodišča in Splošnega sodišča (v nadaljevanju odbor). V obravnavani zadevi ni sporno, da zahtevni dokument izpolnjuje vse elemente informacij javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Sporno pa je, ali je dokument prosto dostopna informacija javnega značaja. Organ je zavrnilno odločbo oprl neposredno na določbo Uredbe (ES) št. 1049/2001, pri čemer je ugotovil, da zahtevani dokument spada v okvir izjem, ki se nanašajo na zasebnost in integriteto posameznika (člen 4(1)(b) Uredbe (ES) št. 1049/2001), varstvo postopka odločanja (prvi pododstavek člena 4(3) Uredbe (ES) št. 1049/2001) in varstvo poslovnih interesov (prva alineja člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001).

 

IP uvodoma pojasnjuje, da od dne 1. 5. 2004 dalje pravo EU v celoti velja tudi na področju Republike Slovenije, zato evropski sistem o dostopu do informacij javnega značaja neposredno vpliva na izvrševanje pravic in obveznosti tako za upravičence, kot tudi za zavezane organe. Temeljni predpis o dostopu do informacij javnega značaja v evropskem pravu predstavlja v celoti zavezujoča in v vseh državah članicah neposredno uporabljiva Uredba (ES) št. 1049/2001. Na njeni podlagi imajo pravico do dostopa vsi državljani EU, kot tudi vse fizične in pravne osebe z bivališčem ali registriranim sedežem v eni izmed držav članic EU. Pravila Uredbe (ES) št. 1049/2001 se uporabljajo glede vseh dokumentov, ki jih imajo Evropski parlament, Svet ali Komisija, kar pomeni, da so ali sestavljene s strani institucije ali pa jih ta prejme in so v njeni posesti. Vendar pa dostop do dokumentov ni absoluten. Uredba pozna štiri temeljne skupine izjem, in sicer absolutne izjeme, relativne izjeme, izjeme glede dokumentov tretjih oseb in izjeme, ki zadevajo občutljive dokumente.

 

Uredba (ES) št. 1049/2001 torej ureja izključno dostop do dokumentov v posesti evropskih institucij in načeloma ne posega v slovensko ureditev pravice dostopa do informacij javnega značaja. Dokumente evropskih institucij, ki jih te pošljejo Republiki Sloveniji kot državi članici, bi bilo torej bilo mogoče zahtevati od samih organov EU, kot tudi od slovenskih organov po pravilih ZDIJZ, pri čemer je treba paziti, da je interpretacija in uporaba ZDIJZ skladna z relevantnim sekundarnim pravom EU. V primeru konflikta ali pa če bi bilo nacionalno pravo možno uporabljati v skladu s sekundarnim pravom EU, mora organ države članice uporabiti metode in načela uporabe prava EU, med njimi tudi načelo primarnosti prava EU in lojalnega sodelovanja v smislu razlage nacionalnega prava v skladu s sekundarnim pravom, kolikor je to mogoče.[1] Kot je pravilno navedel tudi organ v izpodbijani odločbi, v konkretnem primeru to pomeni, da mora Republika Slovenija kot država članica, spoštovati načelo lojalnega sodelovanja z evropskimi institucijami in torej ne ovirati primarne uporabe Uredbe (ES) št. 1049/2001 in pravila glede varnosti evropskih institucij (točka 15 preambule Uredbe (ES) št. 1049/2001). Načelo oziroma doktrina lojalne razlage evropskega prava pomeni, da morajo države članice svoje nacionalno pravo interpretirati v luči in v duhu prava EU, oziroma tako, da s svojimi notranjimi predpisi ne bodo preprečevale uresničevanja evropskih predpisov. Opisano načelo, v teoriji poznano tudi kot Interpretatio Europea, Republiko Slovenijo torej zavezuje, da po eni strani ne sme ovirati svobodnega dostopa do dokumentov, do katerih imajo subjekti pravico na podlagi uredbe (s svojo morebiti preveč restriktivno zakonodajo) ter po drugi strani s »preveč« liberalno zakonodajo ne sme izničiti omejitev in še zlasti izjem, ki jih postavlja Uredba (ES) št. 1049/2001. Zato 5. člen Uredbe organom v državah članicah izrecno nalaga dolžnost posvetovanja s pristojno evropsko institucijo, kadar upravičenci v svojih državah zahtevajo dokumente, katerih avtor je evropska institucija. Organ vsake države članice, ki bi moral po svojih nacionalnih predpisih (npr. po ZDIJZ) dokument razkriti, a mu to prepovedujejo evropski predpisi ali izrecna odločitev evropske institucije, se mora torej sklicevati neposredno na evropsko pravo, ki je slovenskemu nadrejeno.

 

Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je organ v skladu s 5. členom Uredbe (ES) št. 1049/2001 na Generalni sekretariat Sveta Evropske unije naslovil prošnjo za mnenje o dostopnosti do zahtevanega mnenja. Svet Evropske unije, Generalni sekretariat, Generalni direktorat za komuniciranje in obveščanje - COMM, Direktorat za obveščanje in javno delovanje (v nadaljevanju: Svet EU) je organu dne 23. 8. 2019 po elektronski pošti, št. 19/1798 MoU Sl, poslal mnenje. V nadaljevanju IP navaja utemeljitev, kot jo je podal Svet EU glede posamezne zatrjevane izjeme:

 

1. Varstvo zasebnosti in integritete zadevnega posameznika

 

Zahtevano mnenje v večini svojih delov vsebuje osebne podatke kandidata, na katerega se nanaša. V skladu s členom 2 Uredbe (EU) št. 2018/1725 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2018 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah, organih, uradih in agencijah Unije in o prostem pretoku takih podatkov osebni podatki pomenijo, »katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom«. Poleg tega je Evropsko sodišče odločilo, da je treba tudi poklicne podatke ali informacije, navedene v okviru poklicne dejavnosti, opredeliti kot osebne podatke[2] in da dejstvo, da so bile nekatere informacije že javno objavljene, ne preprečuje, da bi se opredelile kot osebni podatki.[3] Zato je treba tako dejstva glede poklicnih izkušenj in kvalifikacij kandidata ter presojo kandidatovih kompetenc v okviru odbora opredeliti kot osebne podatke. Taki podatki spadajo v izjemo iz točke (b) člena 4(1) Uredbe (ES) št. 1049/2001 (varstvo zasebnosti in integritete posameznika). V skladu z ustaljeno sodno prakso, če prosilec prosi za dostop do dokumenta, ki vsebuje osebne podatke, se pravni okvir o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v evropskih institucijah uporablja v celoti. Natančneje, v skladu s členom 9 Uredbe (EU) št. 2018/1725 »se osebni podatki posredujejo uporabnikom, ustanovljenim v Uniji, ki niso institucije in organi Unije, le če: […] (b) uporabnik izkaže, da je prenos podatkov potreben za konkreten namen v javnem interesu, uporabnik pa v primeru, ko obstaja razlog za domnevo, da bi to lahko posegalo v zakonite interese posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, ugotovi, potem ko je na preverljiv način pretehtal različne navzkrižne interese, da je prenos osebnih podatkov za ta konkretni namen sorazmeren. 3. Institucije in organi Unije v skladu s pravom Unije uskladijo pravico do varstva osebnih podatkov s pravico do dostopa do dokumentov.« Iz te določbe izhaja, da mora prosilec dokazati, da je prenos zahtevanih osebnih podatkov potreben - to pomeni, da je to najprimernejši način, da se doseže cilj, ki ga želi doseči prosilec, in da je to sorazmerno z navedenim ciljem. Vendar pa tako razkritje ne sme nesorazmerno vplivati na zakonite interese zadevnega posameznika ali zadevnih posameznikov. Svet EU je ugotovil, da v obravnavanem primeru ni bila ugotovljena potreba po prenosu zahtevanih osebnih podatkov.

 

Svet EU je poudaril, da je Sodišče izrecno zavrnilo samodejno prevlado načela preglednosti nad varstvom podatkov. Uredba (ES) št. 1049/2001 določa samo pravico dostopa javnosti, če se ne uporablja nobena izjema, določena v navedeni uredbi. Sicer pa, če je potreba po prenosu utemeljena s ciljem zagotoviti zaupanje javnosti v sodišča EU, in natančneje, omogočiti javnosti nadzor nad kompetencami in kvalifikacijami članov pravosodja EU, so to prav cilji, zaradi katerih je bil odbor v prvi vrsti ustanovljen in ki so podlaga za pravila delovanja odbora, ki določajo zaupnost njegovih dejavnosti. V tem smislu je treba opozoriti, da je preglednost sicer bistvena, da državljanom omogoči, da zahtevajo odgovornost političnih nosilcev odločanja, in da se s tem krepi demokratična legitimnost institucij EU, ki so po naravi reprezentativne, vendar pa ima na področju pravosodja EU precej drugačno vlogo. Legitimnost sodnikov zagotavljajo predvsem njihova neodvisnost, objektivnost in poklicne kompetence, ne pa moč javnega mnenja. 0 primernosti kandidatov za položaj sodnika ali generalnega pravobranilca ne odloča javnost. V tem okviru bi lahko razkritje podatkov, ki ga zahteva prosilec, iz spodaj navedenih razlogov ogrozilo učinkovit izbor primernih kandidatov za mesto sodnika in generalnega pravobranilca, zato bi ogrožalo cilj zagotavljanja zaupanja javnosti v sodišča EU, namesto da bi ga spodbujalo.

 

Svet EU je poudaril, da odbor že objavlja podrobna poročila o svojih dejavnostih, ki vsebujejo podrobno poročilo o delovnih metodah in merilih, uporabljenih za ocenjevanje kandidatov. Te informacije zadoščajo, da se javnosti zagotovi, da je izbirni postopek pravičen in da bodo izbrani najboljši kandidati. Svet EU meni, da prosilec te okoliščine ni upošteval in ni dokazal, zakaj bi bil prenos večjega dela osebnih podatkov, ki ga zahteva v svojem zaprosilu, edini primerni način, da se doseže zastavljeni cilj.

 

Glede prosilčeve utemeljitve, da osebni podatki, ki se nanašajo na poklicne kompetence javne osebe, zahtevajo nižjo raven varstva, kakor se uporablja za osebne podatke na zasebnem področju, je svet EU opozoril, da sodniki niso izvoljeni v javno funkcijo in da izvajanje pravosodnih funkcij zahteva, da sodniki niso podvrženi pritisku javnega mnenja. Medtem ko bi lahko nižjo raven varstva osebnih podatkov na primer za izvoljene predstavnike utemeljili s tem, da morajo biti taki predstavniki odgovorni državljanom in da so se javnemu mnenju izpostavili prostovoljno, pa se enaka utemeljitev očitno ne uporablja v primeru sodnikov. Poleg tega bi lahko razkritje zahtevanih osebnih podatkov škodovalo ugledu kandidata in bi s tem ogrozilo njegove legitimne interese.

 

Zaradi strogih poklicnih zahtev za položaj sodnika se po navadi zanj prijavijo posamezniki s posebej veliko izkušnjami in pogosto na visokih položajih tako na nacionalni ravni kakor na ravni EU, kot so sodniki na najvišjih sodiščih ali ugledni profesorji. Po mnenju Sveta EU bi bil ugled posameznikov na takih položajih neizogibno bolj okrnjen, če bi negativna mnenja o njih postala javna. To bi lahko škodljivo vplivalo celo na njihovo prihodnjo poklicno pot na nacionalni in mednarodni ravni, čeprav se mnenje odbora nanaša samo na primernost kandidata za opravljanje funkcij sodnika ali generalnega pravobranilca na Sodišču Evropske unije ali Splošnem sodišču Evropske unije.

 

Svet EU meni, da v takih okoliščinah dostop do delov mnenja, ki se nanašajo na presojo primernosti kandidata za opravljanje nalog sodnika Splošnega sodišča Evropske unije, ne bi le ogrozil doseganja ciljev iz točke (b) člena 4(1) Uredbe (ES) št. 1049/2001, ampak tudi kršil Uredbo (EU) št. 2018/1725 o varstvu osebnih podatkov.

 

2. Varstvo postopka odločanja

 

Po mnenju Sveta EU bi razkritje zahtevanega dokumenta resno ogrozilo tudi postopek odločanja za imenovanje sodnikov. Objava mnenja odbora bi vplivala na zaupnost postopka za ocenjevanje primernosti kandidata. Načelo zaupnosti postopkov organov ocenjevanja je splošno priznano v zakonodaji EU ter je utemeljeno s potrebo po zagotavljanju neodvisnosti organov ocenjevanja in objektivnosti njihovih postopkov, in sicer z zaščito pred vsemi zunanjimi vplivi in pritiski. Ta utemeljitev seveda še posebej velja za člen 255 PDEU. V primeru odbora je načelo zaupnosti izrecno določeno v pravilih delovanja odbora, ki vsebujejo več posebnih določb o ureditvi za seje odbora in posebej za sistem kroženja dokumentov in dostopa do njih. Ta pravila so usklajena z določbami Uredbe (ES) št. 1049/2001. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba morebitno navzkrižje med določbami Uredbe (ES) št. 1049/2001 ter posebnim pravilnikom glede kroženja dokumentov in dostopa do njih v okviru posebnega postopka reševati z razlago izjeme, določene v Uredbi (ES) št. 1049/2001, v skladu z navedenim pravilnikom. Tako postopek, za katerega se uporabljajo navedena pravila, deluje pravilno in zagotavlja, da njegovi cilji ne bodo ogroženi. To usklajevanje običajno poteka s priznavanjem splošne predpostavke. Ta predpostavka temelji na dejstvu, da dostop do dokumenta iz zadevnega postopka ne bi bil skladen s pravilnim izvajanjem postopka, cilj pa je zagotoviti celovitost postopka z omejitvijo poseganja tretjih strani. V obravnavanem primeru ni dvoma, da bi razkritje zahtevanih dokumentov ogrozilo potek postopka izbora in zlasti njegovo zaupnost, kot je izrecno določeno v pravilih delovanja odbora. Torej je dokument v skladu s sodno prakso sodišč EU[4] zajet v splošno domnevo, po kateri bi razkritje mnenj odbora načeloma resno ogrozilo postopek odločanja odbora. Vendar tudi če bi bil obstoj splošne domneve sporen, je resno tveganje za postopke odločanja, ki je podlaga za imenovanje članov pravosodja EU, rezultat več okoliščin.

 

Zgoraj navedeni pomisleki v zvezi z oškodovanjem ugleda kandidata imajo po mnenju Sveta EU širše sistemske posledice za pravilno delovanje postopka izbora za sodnike in generalne pravobranilce. Razkritje mnenja, tudi če je ugodno, bi lahko odvrnilo prihodnje kvalificirane kandidate od kandidiranja iz strahu pred morebitnimi negativnimi učinki mnenj odbora na njihov ugled. Ta »zastraševalni učinek« je povezan z dejstvom, da so kandidati ponavadi posamezniki s posebej veliko izkušnjami in na visokih položajih na nacionalni ravni; če bi bil njihov ugled ogrožen, bi jih to odvrnilo od sodelovanja v postopku izbora. To se že dogaja - več držav članic je poročalo, da težko najdejo nacionalne kandidate za prosta mesta. Take okoliščine bi se še poslabšale, če bi odbor sistematično začel javno objavljati svoja mnenja.

 

Svet EU je še navedel, da bi sistematično razkrivanje mnenj, kakršno je zahtevano, vplivalo na metode dela odbora. Odbor bi lahko zlasti postal bolj omejen in bolj previden pri pripravi pisnih mnenj. To bi bilo neprimerno, predvsem zato, ker bi precej zmanjšalo uporabnost mnenj odbora in otežilo delo medvladne konference, ki mora imenovati sodnike in generalne pravobranilce. Lahko bi tudi povzročilo, da bi se odbor odločil za bolj sistematično uporabo možnosti, predvidene v njegovih pravilih delovanja, in sicer da medvladni konferenci svoja mnenja predstavi ustno. Odbor svoja mnenja predstavi medvladni konferenci, ki jo sestavljajo predstavniki držav članic, ki soglasno imenujejo sodnike in generalne pravobranilce. Razkritje mnenj odbora bi neizogibno pritegnilo pozornost javnosti in verjetno tudi medijev k oceni kandidatov. To bi po mnenju Sveta EU nato vodilo v politizacijo vprašanja in sprejemanje politično obarvanih stališč, s čimer bi se bistveno omejil manevrski prostor držav članic v pogajanjih za soglasen sprejem odločitve. V okviru politične razprave o imenovanjih bi se mnenje odbora, ki je bilo doslej spoštovano, postavilo pod vprašaj zaradi političnih pomislekov, kar bi nazadnje vplivalo na kakovost izbire sodnikov in generalnih pravobranilcev.

 

Zaradi vseh zgoraj navedenih razlogov je Svet EU ugotovil, da bi razkritje zahtevanega mnenja ogrozilo postopek odločanja za imenovanje sodnikov in generalnih pravobranilcev, s tem pa bi bilo ogroženo doseganje ciljev člena 4(3) Uredbe (ES) št. 1049/2001.

 

3. Varstvo poslovnih interesov kandidata

 

Svet EU nadalje meni, da bi razkritje zahtevanega dokumenta v celoti ogrozilo varstvo poslovnih interesov kandidata, če bi ta opravljal plačano delo kot odvetnik ali pravni svetovalec. Tveganje, da bi bilo ogroženo varstvo kandidatovih poslovnih interesov, je posebej pomembno v tem primeru, ker je mnenje, ki se zahteva, neugodno. Medtem ko je položaj sodnika Splošnega sodišča poseben položaj, mnenje pa se nanaša na primernost kandidata za ta položaj, ostane dejstvo, da se pri oceni, ki jo je opravil odbor, upoštevajo dosje, ki ga je predložil kandidat, njegove akademske dosežke, poklicne izkušnje in njegov uspeh na razgovoru. Vse te informacije bi bile pomembne za vsako drugo osebo v javnem ali zasebnem sektorju, ki bi kandidata obravnavala pozneje, ker izkazuje sposobnost kandidata v pravnem poklicu. Zato ni mogoče zanikati, da bi lahko imelo zlasti razkritje negativnega mnenja negativne posledice za možnosti uspeha kandidata na drugih izbornih postopkih. Zato bi razkritje mnenja odbora ogrozilo doseganje ciljev člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001.

 

4. Ocena javnega interesa za razkritje in možnosti odobritve delnega dostopa

 

Glede obstoja prevladujočega javnega interesa za razkritje Svet EU meni, da načelo preglednosti iz Uredbe (ES) št. 1049/2001 v tem primeru ne bi prevladalo nad zgoraj navedenimi interesi tako, da bi upravičilo razkritje mnenja. Preglednost – in natančneje, preglednost zakonodaje – je bistvena za pravilno delovanje demokratičnega sistema EU, kot je zajet v Pogodbah, sekundarni zakonodaji in ustrezni sodni praksi. Vendar je treba poudariti, da v demokratični družbi preglednost in udeležba javnosti nimata enake vloge glede zakonodajne dejavnosti in vloge pravosodja. Sodišča niso odgovorna javnosti na splošno; zanje velja samo zakonodaja. Njihovega položaja ni mogoče primerjati s položajem politikov ali predstavnikov ljudstva. Zato mora biti postopek za njihovo imenovanje uravnotežen med potrebo po izbiri kandidata, ki ima največ strokovnih izkušenj na področju prava, največ poklicnih izkušenj in najzanesljivejša jamstva glede objektivnosti, ter načelom preglednosti. V obravnavanem primeru je tako ravnotežje zagotovljeno z veliko stopnjo preglednosti, ki jo že zagotavlja redno objavljanje podrobnih poročil o dejavnostih odbora, ki vsebujejo informacije o metodah dela, merilih za ocenjevanje kandidatov in letnem delu na splošno. V zvezi z objavo posameznih mnenj o primernosti kandidatov za položaj sodnika ali generalnega pravobranilca pa javni interes za dostop do takih mnenj na splošno ne prevlada nad interesi varstva postopka odločanja in poslovnega interesa kandidata.

 

Glede na navedeno je Svet EU zaključil, da bi razkritje mnenja v celoti ogrozilo doseganje ciljev Uredbe (ES) št. 1049/2001. Preučil je tudi možnost delnega razkritja mnenja. V skladu s členom 4(6) Uredbe (ES) št. 1049/2001 je bilo ugotovljeno, da bi lahko delni dostop odobrili le za dele zahtevanega dokumenta, za katere ne veljajo zgoraj navedene izjeme iz člena 4 Uredbe (ES) št. 1049/2001. Zato je Svet EU priložil skrajšano različico dokumenta (ki vsebuje dele, do katerih je odobren delni dostop).

 

Smiselno enaka odločitev izhaja tudi iz prakse evropske varuhinje človekovih pravic, ki sta jo izpostavila tako organ v izpodbijani odločbi kot tudi Svet EU v mnenju. V zvezi s podobno zahtevo je namreč evropska varuhinja človekovih pravic že odločala (odločba št. 1955/2017/THH z dne 23. 5. 2019), pri čemer je potrdila odločitev Sveta EU, ki je nevladni organizaciji zavrnil dostop do mnenj, s katerimi se presoja utemeljenost imenovanja kandidatov za položaje na Sodišču Evropske unije in Splošnem sodišču Evropske unije.[5]

 

Ker mora IP v predmetni zadevi uporabljati neposredno evropsko pravo (Uredbo (ES) št. 1049/2001), saj gre za dokument, ki ga je ustvaril odbor iz člena 255 Pogodbe o delovanju Evropske unije ter izvira iz pristojnosti Sveta EU, hkrati pa je vezan tudi na zgoraj navedeno mnenje Sveta EU, je IP odločil, da je treba prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta na način, kot je to storil organ na podlagi izpodbijane odločbe. Organ je namreč pri izvedbi delnega dostopa popolnoma upošteval zgoraj navedeno mnenje Sveta EU.

 

Pritožba prosilca je torej neutemeljena, zato jo je IP, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica pooblaščenke

 

 


[1] Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 26/2016-3 z dne 2. 10. 2019.

[2] Sodba z dne 29. 6. 2010, Komisija EU proti Bavarian Lager, C-28/08, EU:C:2010:378, odstavki od 66 do 76.

[3] Sodba z dne 16. 12. 2008, Tietosuojavaltuutettu proti Satakunnan Markkinapörssi in Satamedia, C-73/07, EU:C:2008:727, odstavka 48 in 49.

[4] npr. sodba z dne 12. 11. 2015, Alexandrou proti Komisiji, T-515/14 P in T-516/14 P, EU:T:2015:844, odstavek 88 in naslednji.

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/sl/search?search=1955%2F2017%2FTHH