Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

FOIA Decisions

+ -
Date: 26.07.2019
Title: Center za pravno pomoč d.o.o. - Glasbena šola Ribnica
Number: 090-140/2019
Category: Ali gre za zlorabo pravice?
Status: Returned to readjudication (on a case)


POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, ker je menil, ima njegova zahteva šikanozni značaj ter da gre za zlorabo pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je obrazložitev izpodbijane odločbe do takšne mere pomanjkljiva, da se odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Organ je namreč zlorabo pravice in šikanoznost zahteve utemeljeval samo z predhodnimi ravnanji in dogodki prosilca, ki nimajo z samo zahtevo neposredne zveze  Zato je IP zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-140/2019/3
Datum: 26. 7. 2019

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018, (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa direktor Primož Obreht, z dne 17. 5. 2019, zoper odločbo Glasbene šole Ribnica, Kolodvorska ulica 10, 1310 Ribnica, (v nadaljevanju organ), št. 253/2019 z dne 9. 5. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo


O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 17. 5. 2019 se ugodi in se odločba Glasbene šole Ribnica, št. 253/2019 z dne 9. 5. 2019 odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.


OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja od organa zahteval, da mu v obliki fotokopij ali pa po elektronski pošti posreduje:
-    vse račune, ki jih je Glasbena šola Ribnica prejela za izvajanje odvetniških storitev v letih 2018
in 2019,
-    zapise vseh sodnih in izvensodnih poravnav, ki jih je Glasbena šola Ribnica sklenila v času
trajanja mandata vršilca dolžnosti ravnatelja …, zlasti zapisa poravnav Glasbene šola Ribnica z …, Koprska ulica 94, 1000 Ljubljana, ter z delavko …., ki je zoper zavod 2018 vložila tožbo na delovnem sodišču,
-    vse pogodbe, ki jih ima zavod sklenjen z odvetniki ali odvetniškimi družbami,
-    vse pogodbe, ki jih je z odvetniki ali odvetniškimi družbami v letu 2018 sklenil svet zavoda,
-    poslovnik sveta zavoda, ki ga je na podlagi naročila vršilca dolžnosti ravnatelja ali sveta zavoda izdelal odvetnik … in
-    trenutno veljavni poslovnik sveta zavoda.

Organ je s sklepom, št. 181/2019 z dne 29. 3. 2019 podaljšal rok za odločitev za 30 delovnih dni, do 10. 5. 2019.

O prosilčevi zahtevi je organ odločil z odločbo, št. 253/2019 z dne 9. 5. 2019, s katero jo je v celoti zavrnil, ker je ocenil, da gre za zlorabo pravice in da ima zahteva šikanozni značaj skladno s določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Navajal in podrobno je opisal dogodke in dejanja, ko naj bi prosilec sam in kot pooblaščenec dalj časa in sistematično šikaniral, dejansko ustrahoval in izvajal pritiske (s številnimi dopisi, elektronskimi sporočili, umetno ustvarjenimi postopki in sprožanjem sodnih sporov, neposredno komunikacijo, nezakonitim zaračunavanjem storitev javnemu zavodu idp.) na organ in posamezne zaposlene. Prosilec naj bi povezano z temi dogodki ustvaril in pošiljal številne dopise, pozive in elektronska sporočila (dne 19.6.2018, 27.6.2018, 3.7.2018, 3.7.2018, 11.7.2018, cel avgust 2018, 7.9.2018, cel oktober 2018), ter in sam ustno in tudi neposredno na sami šoli, osebno po direktorju ustrahoval in odrejal usodo zavoda in pri njem zaposlenih oseb. Nadalje je tudi krivo kazensko ovadil bivšega predsednika Sveta zavoda organa, tudi in samo z namenom ustrahovanja in dosego lastnih interesov, lastnega zaslužka in interesov bivše zaposlene, da za vsako ceno prekrije nepravilnosti ter prepreči delovanje pristojnih organov šole in njihovih članov. Izpeljal je celoten postopek pri delodajalcu - zavezancu in brez kakršnekoli dejanske in pravne podlage izpeljal postopek izredne odpovedi pogodbe o zaposlitvi …. Neutemeljeno je zaračunaval odvetniške storitve v astronomskih vsotah, zaradi česar je bila zadeva predana organom pregona in Tržnemu inšpektorati RS. Prosilec neupravičeno in neutemeljeno sodno terja organ za plačilo teh storitev, v zvezi s čimer teče spor pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, kar še dodatno utemeljuje čisto in zgolj šikanoznost in pa zlorabo zahteve v tej zadevi, zaradi česar organ konstantno potrebuje strokovno pravno pomoč odvetnikov. V vezi navedenih dejstev in dejanskega izsiljevanja, ustrahovanja s strani prosilca, ki se je vršila in se vrši tudi preko predmetne zahteve, zavezanec (prosilcu pa je slednja neposredno poznana) razpolaga z obsežno listinsko dokumentacijo (postopek razrešitve pred Svetom zavoda, sodni postopki: delovnopravni, izvršilni, pravdni, inšpekcijski, kazenski idr.), ravno tako pa so vpletene osebe seznanjene z dogajanjem v tej zvezi, in to lahko na zahtevo IP tudi neposredno potrdijo. Na koncu organ navaja še, da zaradi navedenih razlogov, ni mogoč niti delni dostop, ki bi sicer upoštevaje tudi dodatno vse omejitve po 6. členu ZDIJZ bil hipotetično mogoč), saj gre za izreden in izjemen primer sistematične šikanoznosti in očiten primer zlorabe pravice s strani prosilca.

Prosilec je zoper citirano odločbo vložil pritožbo neposredno pri IP. V njej je navajal, da je pri svojem delu uporabljal legitimna pravna sredstva, z namenom zavarovati interese in pravice svoje stranke, česar pa seveda ni moč opredeliti kot šikaniranje ali zlorabo pravic. Zgolj dejstvo, da je bilo zoper sedanjega vršilca dolžnosti zaradi njegovega nezakonitega ravnanja podanih več kazenskih ovadb, še ne pomeni, da gre za zlorabo pravic ali šikaniranje. Zloraba ali šikaniranje sta namreč objektivno dokazljivi ravnanji, ki ju organ v obrazložitvi svoje odločbe z ničemer ne utemeljuje, še manj pa dokazuje. Samo dejstvo, da je zaprošeni organ ob poznavanju lastnih ravnanj in vsebine zahtevanih informacij javnega značaja sicer zaradi zavarovanja lastnih osebnih interesov do določene mere razumljivo strah morebitnih legitimnih postopkov zoper sebe, pa ne more upravičevati vsebine izdane odločbe, ki je v popolnem nasprotju s temeljnimi načeli in namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja. Poudarja, da poleg predmetne zahteve na organ ni naslavljal nobenih drugih zahtev za dostop do informacij javnega značaja, zato ni mogoče govoriti o funkcionalno povezanih zahtevah, kot to predvideva 5. odstavek 5. člena ZDIJZ. Organ s svojimi ravnanji - najprej porabo 20 dnevnega roka, nato sklepa o podaljšanju roka, ter kasneje zavrnilno odločbo (v kolikor bi bili razlogi iz napadene odločbe resnični, bi organ zahtevo zavrnil že v začetku, ne pa po podaljšanju roka) jasno kaže na zlorabo sredstev v postopku, saj želi nezakonito prikriti informacije, ki so izrazito v javnem interesu in se dotikajo porabe javnih sredstev. Predlaga, naj IP pritožbi ugodi, organu pa naloži posredovanje zahtevanih informacij.  

IP je na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP z dopisom, št. 092-51/2019/2 z dne 20. 5. 2019 pritožbo odstopil organu.

Organ je po opravi predhodnega preizkusa prosilčevo pritožbo odstopil v reševanje IP z dopisom, št. 283/2019 z dne 5. 6. 2019. V njem je ponovno pojasnjeval dogodke in postopke v zvezi z predhodnim ravnanjem prosilca. V zvezi z dokumenti, ki so predmet zahteve, pa je navajal, da vsebujejo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, saj vsebujejo osebne podatke, poslovne skrivnosti in podatke, ki bi lahko ogrozili tek konkretnih postopkov, na katere se sklicuje in v katerih dejansko ravno prosilec še naprej nastopa kot pooblaščenec. Hkrati gre lahko za podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ravno tako gre lahko za dokumente v nastajanju. Nenazadnje gre za npr. v računih vsebovane davčne tajnosti in podatke. Vsekakor je tako potrebno predloženo dokumentacijo obravnavati skrbno in samo zase sicer upoštevajoč zakonsko predvidene izjeme, ki imajo tudi svoj namen (posebej gre za izjeme po 2., 3., 5., 6., 8, 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Dopisu je priložil nekatere od zahtevanih dokumentov, druge listine, v potrditev svojih navedb glede ravnanj prosilca in predlagal zaslišanje tam navedenih prič.

IP je pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Ugotovil je, da je pritožba sicer datirana z datumom 8. 11. 2018, kar je očitna pomota, zato je kot relevanten datum pritožbe upošteval datum 17. 5. 2019, ko je prejel prosilčevo pritožbo, ki je bila poslana neposredno IP.
Ker organ ob odstopu pritožbe IP ni posredoval prosilčeve zahteve, sklepa o podaljšanju roka, izpodbijane odločbe in pritožbe, je IP te dokumente pridobil iz svoje zadeve, št. 092-51/2019, ki jo je vodil v zvezi z odstopom prosilčeve pritožbe organu (Uradni zaznamek, št. 090-140/2019/2 z dne 25. 7. 2019).

K I. točki izreka:

Pritožba je utemeljena.

Kot organ druge stopnje je IP skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil, sklicujoč se na peti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Sporno vprašanje je torej, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.

a)    Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

Po proučitvi vsebine izpodbijane odločbe in pritožbenih navedb prosilca je IP ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi popolno ugotovil relevantno dejansko stanje. ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se pa za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oziroma v javni interes.

IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel  in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno. O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Nazadnje v sodbi, št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017. Sodišče je v sodbi zapisalo, da je namen določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ prosilcu odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Kot izhaja že iz obrazložitve predloga ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog. Sodišče je v konkretni sodbi izpostavilo še, da že iz besedila zakona izhaja, da predstavlja predmetna določba izjemo od splošnega dostopa, zato jo je treba razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec, ter upoštevaje okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Previdnost pri razlagi je potrebna še zlasti zato, ker predstavlja pravica dobiti informacijo javnega značaja z ustavo zagotovljeno pravico vsakogar, ki ima v zakonu utemeljen interes (drugi odstavek 39. člena Ustave). Na obstoj zlorabe pravice se sklepa na podlagi ravnanj prosilca, med katere sodi po presoji sodišča tudi šikaniranje. Šikanozne so tiste zahteve, s katerimi želi prosilec škodovati organu na različne načine, npr. z žalitvami, vlaganjem velikega števila zahtev, z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij, ipd. Takšna ravnanja, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so v nasprotju z namenom pravice dostopa. Tudi v sodbi z opr. št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013 je Upravno sodišče pojasnilo, da gre za zlorabo pravice v primeru, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da ogroža oziroma posega v pravico drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom tako, da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa, ki mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno v okviru ustave in zakonov, to pa ima vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.

Kot izhaja iz obeh navedenih sodb, je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. Tudi iz sodbe z opr. št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007 izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja ne more predstavljati enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti.

Pri tem IP še posebej poudarja, da zlorabe pravice in šikanoznega značaja zahteve za dostop do informacij javnega značaja nikakor ni mogoče utemeljevati s predhodnimi dejanji in ravnanjem prosilca do organa, ampak je to presojo treba vezati na konkretno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in glede nje opraviti presojo kriterijev, ki so se razvili skozi zgoraj opisano prakso IP in upravno sodno prakso. Zato so argumenti, s kateri je organ v izpodbijani odločbi poskušal utemeljiti šikanozni značaj zahteve in zlorabo pravice v smislu petega odstavka 5. člena ZDIJZ, neupoštevni. Vsi argumenti organa se namreč nanašajo na postopanje in dogodke v zvezi s prosilcem in njegovim predhodnim odnosom do organa in nimajo neposredne zveze s samo zahtevo. Organ tako ni z ničemer pojasnil, zakaj bi konkretna zahteva sama po sebi imela šikanozni značaj, oziroma bi pomenila zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem IP poudarja, da z navajanjem, da je prosilec že prej nanj naslavljal večje število dopisov in vlog (ki niso zahteve za dostop do informacij javnega značaja), organ ne more uspešno utemeljevati zlorabe pravice. Ta presoja se namreč nanaša na obseg konkretne zahteve, ki pa je organ ni napravil, ampak se je skliceval na predhodna ravnanja prosilca v drugih postopkih.

Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni popolno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da bi vsebinska obravnava predmetne zahteve prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Objektivno torej ni mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahteve do te mere ovirala delo organa, da ta svojih preostalih nalog ne bi mogel izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Tega ne spremi niti dejstvo, da je organ v obravnavni zadevi sprejel sklep o podaljšanju rokav skladu s 24. členom ZDIJZ. Kot je IP navedel že večkrat v svojih odločbah, večje število zahtev in večji obseg zahtevanih dokumentov, ki imata za posledico večji obseg dela organa, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Organ bi se moral natančneje opredeliti glede količine zahtevane dokumentacije. Brez tega podatka namreč ni mogoče presojati nadaljnjih kriterijev, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. Organ prav tako ni izkazal, da bi prosilec podatke že zahteval oziroma pridobil in tako neutemeljeno ponavljal zahtevo, zato po mnenju IP glede na določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ kot zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja ni mogoče opredeliti le del zahteve. Iz izpodbijane odločbe pa tudi ni razvidno, ali je organ ugotavljal, ali zahtevani dokumenti sploh predstavljajo informacije javnega značaja po definiciji iz 4. člena ZDIJZ. Prav tako so pavšalne navedbe organa v odločbi glede nemožnosti izvedbe delnega dostopa. Organ je sicer v dopisu, št. 283/2019 z dne 5. 6. 2019 navajal, da glede zahtevanih dokumentov, obstajajo nekatere od izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar IP poudarja, da je predmet presoje tega pritožbena postopka odločba organ in v tem obsegu tudi materialno pravo, na katerem temelji, torej peti odstavek 5. člena ZDIJZ. Zato IP teh navedb organa iz citiranega dopisa glede izjem, ni mogel upoštevati. Če bi namreč IP opravil presojo glede podanih izjem od prostega dostopa, brez da se je nanjo skliceval organ prve stopnje v odločbi, bi kršil prosilčevo ustavno pravico do pravnega sredstva (25. člena Ustave RS).

IP je ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti. Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja absolutno bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Obrazložitev avtoritativne odločitve je namreč eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so (1) dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), (2) obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, (3) obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (glej Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).

IP je tako v izvedenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva in da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa. Hkrati je organ tisti, ki zaradi poznavanja zadevnega področja lahko vključi v postopek vse subjekte, na pravice in pravne koristi katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru.

b)     Navodila organu za odločanje v ponovljenem postopku

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano
odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja (najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve) izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Glede na to, da je IP v pritožbenem postopku presodil, da se je organ neutemeljeno skliceval na določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ, bo moral organ pri izdaji nove odločbe torej jasno obrazložiti, s katerimi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, organ razpolaga in ali ti dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Če ni izpolnjen eden izmed treh elementov, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko sploh govorimo o informaciji javnega značaja, potem zahtevi v tem delu ni mogoče ugoditi. Takšno stališče izhaja tudi iz prakse IP (glej npr. odločbo IP, št. 090-104/2015/4 z dne 14. 7. 2015).

Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, in za vsak posamezen dokument ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati.

Tako mora npr. v primeru presoje izjeme iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov) organ za vsak dokument posebej presoditi, ali vsebuje osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Glede veljavne zakonodaje na področju varovanja osebnih podatkov IP pojasnjuje, da se je s 25. 5. 2018 pričela uporabljati Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba), ki ureja varstvo osebnih podatkov in se v Republiki Sloveniji uporablja neposredno. Ker Republika Slovenija do izdaje te odločbe še ni sprejela novega zakona, ki bi urejal varstvo osebnih podatkov, pa se poleg uredbe, ki se uporablja neposredno, v določenem delu uporablja še vedno veljavni Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1).

V zvezi z izjemo poslovne skrivnosti 2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (v nadaljevanju ZGD-1). Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. V zvezi z definicijo poslovne skrivnosti, IP sicer pojasnjuje, da je od 20. 4. 2019 v veljavi Zakon o poslovni skrivnosti (Ur.l. RS št. 22/2019, v nadaljevanju ZPosS), ki med drugim določa tudi pojem poslovne skrivnosti (2. člen ZPosS) in v prehodnih in končnih določbah spreminja določbo 39. člena ZGD-1 (prvi odstavek 12. člena ZPosS).

Pri izjemi po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Pri utemeljevanju davčne tajnosti je treba upoštevati, da davčni postopek ureja Zakon o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – UPB, 32/12, 94/12, 101/13 – ZDavNepr, 111/13, 25/14 – ZFU, 40/14 – ZIN-B, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17 in 13/18 – ZJF-H; v nadaljnjem besedilu ZDavP-2), ki v 8. členu določa, da se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. V prvem odstavku 15. člena je določeno, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Nadalje 16. člen ZDavP-2 določa, da uradne in druge osebe davčnega organa, izvedenci, tolmači, zapisnikarji in druge osebe, ki sodelujejo ali so sodelovale pri pobiranju davkov, in vse druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik s podatki, ki so davčna tajnost, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, razen v primerih, določenih z zakonom, niti jih ne smejo same uporabljati ali omogočiti, da bi jih uporabljale tretje osebe. Pojem zaupnosti davčnega postopka je v celoti vezan na davčno tajnost. Na navedeno kaže tudi načelo tajnosti postopka iz zgoraj omenjenega 8. člena ZDavP-2, po katerem se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. Teorija šteje obravnavo podatkov v davčnem postopku v režimu davčne tajnosti celo za načelo . Po ZDavP-2 sklop pravil od 15. člena naprej tako operacionalizira načelo tajnosti. Načelo tajnosti podatkov ščiti zavezanca za davek pred razkritjem njegovega materialnega položaja, ki je razviden iz davčnih podatkov, ali se o njem lahko sklepa.

Upoštevajoč 6. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, (1) zahtevan podatek je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega kazenskega pregona ali v zvezi z njim in (2) razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka. Izvedba postopka kazenskega pregona zajema vse ukrepe za odkrivanje kaznivih dejanj in njihovih storilcev (predkazenski postopek), vlaganje in zastopanje kazenske obtožbe ter vsa druga procesna dejanja upravičenega tožilca po Zakonu o kazenskem postopku. Iz besedila določila točke 6. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč izhaja, da se sme dostop zavrniti le v primeru, če se podatek nanaša na konkretne kazenske postopke, ki so še v teku.
Podobna stališča pa je mogoče aplicirati tudi na izjemo iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

V zvezi z izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ IP pojasnjuje, da je ta podana:
1. če gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave,
2. dokument je še predmet posvetovanja v organu,
3. njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine (specifični škodni test).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljevanju: Uredba), ki v prvem odstavku 4. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

Glede izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa IP poudarja, da morata biti za njen obstoj kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).
Ob tem IP pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa in izkazuje t. i. notranje razmišljanje organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V to skupino izjem tako nedvomno sodijo različna notranja splošna navodila za izvajanje preiskav, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora, interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa, ipd. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa.

Nadalje IP pojasnjuje, da če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, bo moral nadalje oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije (izjeme po 6. členu ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme, torej katero vrsto podatkov je prekril (npr. poslovno skrivnost, ime fizične osebe, elektronski naslov, ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice, ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

Poleg tega IP še opozarja, da bo moral organ prve stopnje v okviru presoje obstoja izjem k udeležbi v postopku pozvati tudi vse morebitne stranske udeležence, na kar je, po 44. členu ZUP, dolžan paziti po uradni dolžnosti.

Organ je dolžan v predmetni zadevi v ponovljenem postopku odločiti tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevane dokumentacije, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in v Uredbi, ter o stroških postopka. Organ lahko skladno z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ prosilcu zaračuna stroške posredovanja zahtevane informacije, torej za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije, vendar le v primeru, če pri tem izpolni oziroma zadosti vsem zakonskim določbam, ki urejajo zaračunljivost stroškov posredovanja informacij (glej 34. do 36.b člen). Ob tem IP opozarja, da določbe prvega odstavka 36. člena ZDIJZ ni mogoče razumeti v smislu, da organ stroškov ne sme zaračunati, če stroškovnika ne objavi. Stroškovnik je namreč v skladu z določbami 35. člena ZDIJZ določen enotno, pri čemer so pravila zaračunavanja natančno določena v Uredbi (glej 16. do 18. člen). O pravilnosti in utemeljenosti zaračunanih stroškov za posredovanje informacij javnega značaja, glede katerih organ ugodi zahtevi prosilca, je IP že večkrat odločal (glej npr. odločbo IP, št. 090-27/2017/7 z dne 18. 4. 2017).

c)    Sklepno

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti. S tem je organ bistveno kršil pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zato je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

K II. točki izreka:

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

Postopek vodila:
Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah
namestnica pooblaščenke